國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)案例分析
——以盤(pán)山縣為例

廉 楊

（遼寧省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)工程中心，遼寧 沈陽(yáng) 110000）

農(nóng)業(yè)是富民之本、發(fā)展之基。盤(pán)山縣是遼寧省國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)，其圍繞構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、訂單營(yíng)銷(xiāo)、財(cái)政引導(dǎo)、金融支持及保險(xiǎn)保障“五位一體”的農(nóng)業(yè)發(fā)展新機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)體制機(jī)制改革，推動(dòng)試點(diǎn)工作順利開(kāi)展。盤(pán)山縣以多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為核心，以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈為著力點(diǎn)，以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主攻方向，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系和產(chǎn)業(yè)體系，培育農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展［1-2］。2019年，盤(pán)山縣已經(jīng)形成以水稻種植、畜牧養(yǎng)殖、漁業(yè)養(yǎng)殖和設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)為主的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支柱產(chǎn)業(yè)，示范區(qū)耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重在40%以上，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位更加穩(wěn)固，糧食產(chǎn)量連續(xù)8年突破5億kg。盤(pán)山縣也形成了大米、水產(chǎn)品、蔬菜、水果、畜產(chǎn)品等多個(gè)新型現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)。

1 盤(pán)山縣農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)的做法及成效

1.1 強(qiáng)化扶持引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)的新突破

盤(pán)山縣全面開(kāi)展的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，于2015年完成全部外業(yè)工作；全面建立規(guī)模化經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)中心和糾紛調(diào)解仲裁庭全覆蓋。同時(shí)，盤(pán)山縣培育并扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展，引導(dǎo)開(kāi)展全程托管、承包、訂單等服務(wù)。2020年，盤(pán)山縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.33萬(wàn)hm2，規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平達(dá)40.0%，新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)能力顯著增強(qiáng)；盤(pán)山縣農(nóng)民合作組織達(dá)573個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)63個(gè)，擁有省級(jí)龍頭企業(yè)11家、市級(jí)龍頭企業(yè)52家，其經(jīng)營(yíng)面積占總承包耕地面積的39.4%，帶動(dòng)農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的45.0%；農(nóng)機(jī)、統(tǒng)防統(tǒng)治合作社發(fā)展到81個(gè)，農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化率達(dá)92.2%，病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治2.67萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平大幅提高。

1.2 以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)銜接模式的新突破

盤(pán)山縣積極鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體及種植大戶發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)［3］，對(duì)參與訂單農(nóng)業(yè)的新型經(jīng)營(yíng)主體，按照訂單規(guī)模、產(chǎn)出效益給予財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、政府貼息和信貸支持等優(yōu)惠政策以及訂單農(nóng)業(yè)抵押貸款貼息補(bǔ)助政策，引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體建立緊密的聯(lián)合機(jī)制和完善的履約機(jī)制，全方位支持訂單農(nóng)業(yè)發(fā)展。2019年，盤(pán)山縣訂單農(nóng)業(yè)面積達(dá)2.30萬(wàn)hm2，比2018年增加0.27萬(wàn)hm2。

1.3 加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金整合使用方式的新突破

在示范區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，盤(pán)山縣成立了涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金申報(bào)、審批、發(fā)放的集中統(tǒng)一。按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌使用、統(tǒng)一管理以及分工協(xié)作”的原則，在時(shí)間和空間上統(tǒng)籌安排資金流向，2年共整合各類(lèi)涉農(nóng)項(xiàng)目資金1.2億元，在示范區(qū)核心區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.30萬(wàn)hm2，發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)0.07萬(wàn)hm2。

1.4 創(chuàng)新運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)建設(shè)投融資機(jī)制的新突破

一方面，盤(pán)山縣完善農(nóng)業(yè)建設(shè)投融資體系建設(shè)。盤(pán)山縣投資4 000萬(wàn)元組建涉農(nóng)投資建設(shè)和農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，使農(nóng)業(yè)投融資服務(wù)水平顯著提高；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投融資模式，拓寬農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道，借助中央一號(hào)文件出臺(tái)的相關(guān)政策，積極爭(zhēng)取國(guó)家及金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，有效緩解基礎(chǔ)建設(shè)的資金瓶頸；不斷擴(kuò)大金融信貸支持范圍，通過(guò)實(shí)施《盤(pán)山縣設(shè)施農(nóng)業(yè)抵押貸款管理暫行辦法》，有效拓寬農(nóng)業(yè)貸款的有效抵押物范圍。另一方面，盤(pán)山縣創(chuàng)新農(nóng)業(yè)建設(shè)投融資機(jī)制的運(yùn)行模式。盤(pán)山縣探索推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“雙權(quán)抵押貸款”，為全省乃至全國(guó)“雙權(quán)抵押貸款”工作的實(shí)施探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)；開(kāi)發(fā)新型農(nóng)業(yè)金融信貸產(chǎn)品，實(shí)施市縣兩級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，支持金融機(jī)構(gòu)推出“惠農(nóng)貸”金融產(chǎn)品。在簡(jiǎn)化申貸程序的同時(shí)，盤(pán)山縣實(shí)行政府誠(chéng)信擔(dān)保，不用農(nóng)民提供任何抵押物，有效緩解農(nóng)戶貸款難問(wèn)題。

1.5 實(shí)行農(nóng)保改革，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的新突破

第一，大力開(kāi)辟新險(xiǎn)種。2014年，盤(pán)山縣在原有水稻、棚菜保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，新增了畜牧保險(xiǎn)險(xiǎn)種；2015年，盤(pán)山縣又新增玉米和河蟹等特色農(nóng)產(chǎn)品的新險(xiǎn)種，有效提升了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。第二，改革投保理賠方式，實(shí)施創(chuàng)新的應(yīng)災(zāi)理賠政策，返還農(nóng)民應(yīng)繳保費(fèi)。對(duì)于投保水稻、設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民，其自繳部分由2014年以前的20%和50%，降低至0元，全部由縣鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政全額補(bǔ)貼［4］。第三，探索實(shí)行農(nóng)業(yè)深度保險(xiǎn)。盤(pán)山縣采取政府獎(jiǎng)補(bǔ)的形式，支持新型經(jīng)營(yíng)主體提高參保額度，同時(shí)提升應(yīng)災(zāi)賠付水平。目前，盤(pán)山縣水稻、棚菜、玉米和畜牧（繁母豬、育肥豬）保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其中糧食保險(xiǎn)覆蓋面積4.73萬(wàn)hm2，棚菜保險(xiǎn)覆蓋面積133.33 hm2，畜牧保險(xiǎn)覆蓋畜禽2.85萬(wàn)頭。通過(guò)推廣保險(xiǎn)，規(guī)避了種養(yǎng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，極大地提高了農(nóng)民種田、種菜和養(yǎng)畜的積極性。

1.6 強(qiáng)化科技支撐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和基礎(chǔ)建設(shè)的新突破

盤(pán)山縣通過(guò)與遼寧省農(nóng)科院、沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)深度合作，開(kāi)展新技術(shù)試驗(yàn)研究，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成應(yīng)用、新品種使用、農(nóng)機(jī)農(nóng)技融合，不斷提升全縣農(nóng)業(yè)科技支撐能力［5］。在“稻蟹共養(yǎng)”模式的基礎(chǔ)上，盤(pán)山縣創(chuàng)造性地開(kāi)展“一水兩用，一地四收”的稻蟹魚(yú)豆（泥鰍）立體混養(yǎng)新模式，這種模式667 m2綜合效益2 800元，是單純種稻收益的近3倍。盤(pán)山縣通過(guò)創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式，形成了以“土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、整合項(xiàng)目資金、提升智慧農(nóng)業(yè)水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展”為要求，以“基本農(nóng)田方田化、排灌系統(tǒng)工程化、作業(yè)道路標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)田環(huán)境優(yōu)美化、農(nóng)田功能多元化”為標(biāo)準(zhǔn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“盤(pán)山模式”，成為未來(lái)沈陽(yáng)市乃至遼寧省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的模板。2019年，盤(pán)山縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積已達(dá)到4.68萬(wàn)hm2，占耕地面積的60%。

2 盤(pán)山縣農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)示范區(qū)建設(shè)工作的協(xié)調(diào)管理

自試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，盤(pán)山縣成立了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、10余個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)管理委員會(huì)”，不斷加強(qiáng)對(duì)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)和試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，盤(pán)山縣建立了督導(dǎo)考核機(jī)制，將試點(diǎn)工作納入政府年終考核。在規(guī)劃引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，把示范區(qū)建設(shè)任務(wù)逐一分解，使全員介入示范區(qū)各項(xiàng)工作。在縣領(lǐng)導(dǎo)層做到了思想高度統(tǒng)一，做到“一個(gè)聲音說(shuō)話，一個(gè)步伐推進(jìn)，一個(gè)目標(biāo)建設(shè)”，這是盤(pán)山縣做好試點(diǎn)工作的關(guān)鍵。

2.2 完善支持政策，保證示范區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作順利推進(jìn)

為充分發(fā)揮政策對(duì)示范區(qū)建設(shè)的支持作用，盤(pán)山縣委、縣政府制定了全面支持農(nóng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域改革的政策扶持體系：盤(pán)山縣先后出臺(tái)了《關(guān)于加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范化流轉(zhuǎn)管理辦法》《關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)政策》《關(guān)于市縣兩級(jí)政府對(duì)農(nóng)戶貸款建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制意見(jiàn)》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作實(shí)施方案》《設(shè)施農(nóng)業(yè)抵押貸款管理暫行辦法》以及《推進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（試點(diǎn)）的實(shí)施意見(jiàn)》等多項(xiàng)支持和推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性文件。以這些文件為引領(lǐng)，盤(pán)山縣圈定省市試點(diǎn)建設(shè)資金3 000余萬(wàn)元。

2.3 創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮改革對(duì)示范區(qū)建設(shè)的推動(dòng)作用

首先，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域改革，盤(pán)山縣成功申創(chuàng)了國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品（河蟹）出口質(zhì)量安全示范區(qū)，成為遼寧省唯一的河蟹出口免檢縣；建設(shè)盤(pán)山縣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)中心，初步形成了農(nóng)產(chǎn)品（河蟹、大米）質(zhì)量安全追溯體系，極大地帶動(dòng)了盤(pán)山縣河蟹和大米產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，盤(pán)山縣開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)體系改革，引入電商平臺(tái)，利用自媒體平臺(tái)，積極推廣農(nóng)產(chǎn)品線上交易，實(shí)現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的高效結(jié)合。最后，通過(guò)實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革，并依托國(guó)家及省內(nèi)扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的有利政策，盤(pán)山縣引導(dǎo)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范發(fā)展、跨行業(yè)聯(lián)合。同時(shí)，盤(pán)山縣探索實(shí)施土地股份合作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)股份合作、物業(yè)管理股份合作、混合經(jīng)營(yíng)股份合作等多種股份合作經(jīng)營(yíng)形式，以促進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體向高級(jí)階段發(fā)展。

2.4 拓寬融資渠道，形成多元資金支撐試點(diǎn)的發(fā)展格局

盤(pán)山縣探索政府、社會(huì)、企業(yè)和農(nóng)戶等多元化投入機(jī)制，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)制定合理的利益分配機(jī)制，多渠道、多途徑、多元化整合，集聚各類(lèi)資金投入，做實(shí)試點(diǎn)工作，不增加基層債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，盤(pán)山縣積極實(shí)施涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，集中打造覆蓋縣內(nèi)5個(gè)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)展示帶，通過(guò)展示帶的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高產(chǎn)出示范，帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)提檔升級(jí)。