我國農(nóng)業(yè)用地制度的演進(jìn)及現(xiàn)階段的選擇

王大凱

（河南師范大學(xué)，河南 新鄉(xiāng) 453000）

自中華人民共和國成立以來，我國不斷改革農(nóng)業(yè)用地制度，每一次改革對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展都有重大的影響?；仡櫤头治鲋腥A人民共和國成立以來農(nóng)業(yè)用地制度的變革，有助于明晰農(nóng)村土地制度變革過程中出現(xiàn)的問題，為未來農(nóng)業(yè)用地制度改革和完善提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)［1］。

1 我國農(nóng)業(yè)用地制度的演進(jìn)過程

1.1 農(nóng)民土地所有制、小農(nóng)獨(dú)立經(jīng)營時期（1949—1952年）

中華人民共和國自成立之時，便開始了土地改革，之后便確立了土地私有制，即農(nóng)民土地所有制。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》中規(guī)定，由人民政府向農(nóng)民頒發(fā)土地所有證，并承認(rèn)土地所有者對土地的經(jīng)營、買賣、出租等權(quán)利。土地改革完成后，全國無地或少地的農(nóng)民共計(jì)獲得約0.47億hm2土地，每年為農(nóng)民節(jié)省了超350億kg的糧食地租。農(nóng)民不僅擁有自主生產(chǎn)和經(jīng)營的權(quán)利，而且享有將土地出租和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

1.2 農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營時期（1953—1978年）

土地改革極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)營的弊端逐漸顯露出來：一是農(nóng)戶的生產(chǎn)資料有限，難以滿足農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)的需求，也難以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模；其次，小農(nóng)經(jīng)營的分散性難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)資料的大規(guī)模投入，且抵御自然災(zāi)害的能力較差。因此，黨中央積極引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作社的道路，并對廣大農(nóng)村的土地進(jìn)行社會主義改造，經(jīng)過互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社等幾個階段，逐步確立起土地集體所有制以及土地集體經(jīng)營制度。

1.3 農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營時期（1978—2013年）

以公社為生產(chǎn)單位的大包干生產(chǎn)方式雖然在確立初期促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是到了后期，這種粗放式經(jīng)營方式伴隨而來的是社員生產(chǎn)積極性較低、生產(chǎn)效率低下，造成了資源浪費(fèi)和產(chǎn)出低下，農(nóng)民的溫飽問題并沒有得到解決。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)方式，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，取得了良好的效果，并得到了中央的認(rèn)可和推廣。截至1983年，我國基本上建立了集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，至此，農(nóng)地經(jīng)營從集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒔?jīng)營。

這種分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式具有一定的時代特征：一是實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，所有權(quán)還是歸集體所有，而經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶所有；二是確立了土地承包經(jīng)營權(quán)，即土地承包權(quán)和土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)相結(jié)合，也就是由承包土地的農(nóng)戶來經(jīng)營土地；三是土地經(jīng)營的收益歸承包土地的農(nóng)戶所有。隨著我國稅費(fèi)的改革，先是在農(nóng)業(yè)稅中取消了集體征收的三提五統(tǒng)，隨后在2004年又取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)戶土地的收益呈不斷上升趨勢。

1.4 農(nóng)地集體所有、多元經(jīng)營時期（2014年至今）

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，很多農(nóng)戶選擇進(jìn)城務(wù)工，從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到了附加值較高的第二、第三產(chǎn)業(yè)，很多地區(qū)已經(jīng)自發(fā)地進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著2014年“三權(quán)”分置改革政策的提出，這種自下而上的改革方式正式被確立?！叭龣?quán)”分置是指將土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置。土地所有權(quán)還是歸集體所有，土地承包權(quán)和土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)允許多元主體擁有。這一經(jīng)營方式具有新的特征，即農(nóng)戶和非農(nóng)戶都可以通過簽訂土地承包合同的方式來承包土地；而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)則可以流轉(zhuǎn)，流入方可享有農(nóng)地自主經(jīng)營的權(quán)利和農(nóng)地產(chǎn)出收益，并享受國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并且經(jīng)營方在承包期內(nèi)享有對農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押等權(quán)利。

2 現(xiàn)階段“三權(quán)”分置政策的運(yùn)行機(jī)理

2.1 “兩權(quán)”分置模式面臨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已不能滿足時代發(fā)展的需求，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要新動能。新時代農(nóng)村發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，即發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。很顯然，新時代對于鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出了新的要求，而土地制度問題是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的第一個問題。因此，“三權(quán)”分置改革的核心是分離土地經(jīng)營權(quán)，允許多種主體經(jīng)營土地，提高土地流轉(zhuǎn)效率。之前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)捆綁在一起，這也就意味著很多農(nóng)戶在進(jìn)城務(wù)工時處于兼業(yè)狀態(tài)。進(jìn)一步放開土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，意味著要更深刻、更廣泛地推動土地流轉(zhuǎn)。首先是承包地流向村集體流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地整齊劃一；其次是將土地經(jīng)營權(quán)流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，激發(fā)土地生產(chǎn)活力。

2.2 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下土地資本積累的需要

目前，我國農(nóng)村土地較為分散，呈碎片化分布。隨著“三權(quán)”分置改革的實(shí)行，土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)向集體，從而可以通過土地整齊劃一來增加土地資本積累，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。對于過去的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭經(jīng)營滿足自身生活生產(chǎn)需要后，多余的農(nóng)作物才能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，以家庭為單位的農(nóng)戶為了節(jié)約成本會減少生產(chǎn)設(shè)施投入，導(dǎo)致難以積累土地資本。通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，可以有效解決土地碎片化和地塊固化問題，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、設(shè)施化、現(xiàn)代化經(jīng)營提供制度保障。

2.3 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的選擇

土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)得以流轉(zhuǎn)，那么經(jīng)營權(quán)流入的主體是什么，如何選好農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)分置階段，為實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，承包地可以向種田能手或種田大戶集中。隨著土地資本的積累和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，需要將土地向有實(shí)力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，而不是向低人力資本存量的種田大戶集中［2］。有學(xué)者指出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)該是有知識、有創(chuàng)新精神的農(nóng)民，稱職的科學(xué)家和技術(shù)人員，有遠(yuǎn)見的公共行政管理人員和企業(yè)家等［3］。這就對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的素質(zhì)提出了要求，即要有知識、懂技術(shù)、會管理，以管理企業(yè)的形式來管理農(nóng)業(yè)。

3 現(xiàn)階段“三權(quán)”分置改革的經(jīng)驗(yàn)

3.1 確保流轉(zhuǎn)模式的適用性

“三權(quán)”分置改革的重點(diǎn)在于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)模式的選擇極為重要［4］。地方政府在流轉(zhuǎn)模式的選擇上擔(dān)任著重要的角色，在模式選擇上不能“一刀切”，各地區(qū)要根據(jù)自己的資源優(yōu)勢和實(shí)際情況來選擇適合自己的流轉(zhuǎn)模式。

3.2 切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是為了增加農(nóng)戶的收益，提高土地生產(chǎn)效率［5］。要將農(nóng)戶組織起來，改善農(nóng)戶話語權(quán)缺失、談判能力弱的現(xiàn)狀，從而降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)戶利益。另外，要通過建立基金的方式，如設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保證金和農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，減少因土地經(jīng)營或土地管理效率低下給農(nóng)戶帶來的損失。

3.3 構(gòu)建完善的社會化服務(wù)體系

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要想實(shí)現(xiàn)規(guī)?；鸵?guī)范化，需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)給予支撐。一方面，應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)體系，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)項(xiàng)目融資難的問題。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行在金融方面的支撐，完善對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的借貸審批機(jī)制，并進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培育一批懂技術(shù)、會經(jīng)營、會管理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以提高生產(chǎn)效率。