有的放矢與寬嚴相濟：韓國圖書出版業(yè)監(jiān)管啟示

李華成 劉遠軍

(1.長江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023；2.重慶師范大學(xué) 新聞學(xué)院，重慶 400067)

多年來，韓國圖書出版業(yè)一直位居世界前十。2017年，韓國開始實施振興出版業(yè)的第四個“五年計劃”(2017～2021)，旨在以圖書實現(xiàn)飛躍的文化強國，加強出版生態(tài)環(huán)境的自生能力。產(chǎn)業(yè)監(jiān)管是指國家及其授權(quán)組織依據(jù)相關(guān)原則，以實現(xiàn)行業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，通過督查、檢查、抽查、巡查等措施，采取獎勵、懲罰等手段，從實體和程序等方面對進入產(chǎn)業(yè)的實體和行業(yè)中的事件行為所進行的監(jiān)督管理。梳理韓國圖書出版監(jiān)管的內(nèi)涵和特點，剖析其得失，對重構(gòu)中國圖書出版監(jiān)管機制具有一定啟示。

一、韓國圖書出版業(yè)監(jiān)管的外在特點

產(chǎn)業(yè)監(jiān)管是國家的重要職能，更是行業(yè)目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要手段。韓國圖書監(jiān)管發(fā)展至今已較為成熟，具有依據(jù)全面、變化靈活、落實細致等特點。

(一)宏觀產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和具體法律規(guī)則相結(jié)合的監(jiān)管依據(jù)

出版業(yè)是韓國文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。早在1986年，韓國在第六個經(jīng)濟發(fā)展五年計劃中提出，“文化的發(fā)展與國家的發(fā)展同步化。”[1]1990年，韓國政府頒布《文化發(fā)展十年規(guī)劃》。1993年，政府又出臺“文化繁榮五年計劃”。在這幾個重要的文化發(fā)展規(guī)劃中，作為文化產(chǎn)業(yè)重要分支的圖書出版業(yè)的發(fā)展管理問題均被提及。1999年，韓國正式確立“文化立國”方針，隨后便開始著手按照文化產(chǎn)業(yè)具體門類分別規(guī)劃引導(dǎo)管理。2003年，韓國文化觀光部公布《出版、印刷文化產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展計劃》，這是韓國首次針對出版業(yè)制定規(guī)劃，也是振興出版業(yè)的第一個五年規(guī)劃。時至今日，韓國已從國家層面連續(xù)制定4個出版業(yè)五年規(guī)劃。文化產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃和出版業(yè)振興發(fā)展具體規(guī)劃，共同作為韓國圖書出版監(jiān)管的政策依據(jù)，正發(fā)揮著重要作用。

韓國一向重視文化立法，在圖書出版業(yè)領(lǐng)域已出臺了多部一般文化產(chǎn)業(yè)法和特定出版產(chǎn)業(yè)法，基本做到了出版監(jiān)管依據(jù)的法治化。1999年，韓國發(fā)布《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》(2007年修訂)，2010年又公布《創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)振興基本法》，這兩部基本文化法，確立了文化及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和方向。2000年以來，出版業(yè)已逐漸成為直接的立法領(lǐng)域。2002年，韓國頒布《出版與印刷振興法》(2007年修訂)，2018年韓國第3次全面修改《著作權(quán)法》，對出版社、印刷廠等出版業(yè)的主體及其行為予以規(guī)定，并在人才培養(yǎng)、資金支持、市場監(jiān)督、組織管理等方面為圖書出版業(yè)的發(fā)展確定了方向。

(二)根據(jù)市場需要和規(guī)劃目標(biāo)不斷變革監(jiān)管方式

韓國政府十分重視市場動向，經(jīng)常依據(jù)圖書市場的變化不斷調(diào)整監(jiān)管手段。以價格監(jiān)管為例，為維護市場秩序，韓國曾多次調(diào)整圖書價格。20世紀50年代以來，圖書在韓國一直是作為一般商品自由流通。為扭轉(zhuǎn)圖書降價橫行導(dǎo)致的市場混亂，1977年韓國開始嘗試圖書定價銷售制，并在1981年的《公平交易法》中予以明確，圖書定價制促進了出版業(yè)的發(fā)展，使得圖書出版發(fā)行總量劇烈增長，也使大量書店涌現(xiàn)并開始向規(guī)模化發(fā)展。20世紀90年代以來，因網(wǎng)絡(luò)書店大量興起，韓國在《出版與印刷振興法》中適度調(diào)整圖書定價銷售制，允許網(wǎng)絡(luò)書店在定價10%以內(nèi)降價銷售。本世紀初，鑒于國內(nèi)大型書店折扣競爭激烈，韓國政府于2003年規(guī)定，圖書折扣不能高于19%。為進一步培育做大圖書產(chǎn)業(yè)，維護圖書出版商的利益，韓國于2014年又作出規(guī)定，圖書折扣不能高于15%。

除此之外，韓國不斷地根據(jù)形勢變化，調(diào)整圖書出版業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為實現(xiàn)調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)，韓國非常注重修改相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)。韓國第一部出版業(yè)的基本法是2002年頒布的《出版與印刷振興法》，該法出臺后不久，便與2003年韓國文化觀光部提出的《出版、印刷文化產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展計劃》即第一個出版業(yè)五年規(guī)劃的要求有一定的距離。2005年4月，韓國在該法實施2年后便開始醞釀修訂。2007年韓國國會通過了《出版文化產(chǎn)業(yè)振興法》，全面替代了實施僅有4年的《出版與印刷振興法》。

(三)職責(zé)明確的監(jiān)管主體和目的鮮明的監(jiān)管舉措

韓國對出版業(yè)的監(jiān)管基本形成了小政府和大協(xié)會的管理模式，各主體權(quán)責(zé)比較明確具體。在政府層面，1994年韓國在文化觀光部下設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)局，主要負責(zé)包括出版在內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)中長期規(guī)劃和政策的制定；2001年，韓國成立文化產(chǎn)業(yè)振興院，它屬于綜合文化產(chǎn)業(yè)的支援機構(gòu)。在協(xié)會層面，大韓出版文化協(xié)會旨在確保出版自由；韓國刊行物倫理協(xié)會則擔(dān)負對出版物內(nèi)容合法合規(guī)的審查之責(zé)；韓國文藝學(xué)術(shù)著作權(quán)協(xié)會則是專為保護作品著作權(quán)設(shè)立。

韓國比較重視用激勵措施實現(xiàn)監(jiān)管目的，其中正激勵手段較為豐富。為促進全民閱讀，培育國內(nèi)出版市場，除積極舉辦各類讀書、讀后感有獎?wù)魑幕顒油猓n國還對推進國民閱讀做出突出貢獻的個人頒發(fā)總統(tǒng)勛章。[2]為解決出版主體資金恐慌，2017年韓國采取了出版業(yè)的緊急運轉(zhuǎn)資金融資、信用保證基金提供、受害出版社圖書優(yōu)先購買等舉措。[3]

二、韓國圖書出版業(yè)監(jiān)管的內(nèi)在目的

制度作為一種價值存在,必然承載著特定的內(nèi)在目的。剖析韓國圖書監(jiān)管的相關(guān)政策，可以發(fā)現(xiàn)，其蘊含著“不管”“嚴管”和“厚愛”三種截然對立的監(jiān)管原則，但三者之間又是一脈相承的，目的均在于最大化地促進圖書出版的市場化、產(chǎn)業(yè)化。

(一)助推產(chǎn)業(yè)野蠻生長的不管

韓國對出版市場主體主要采取盡量不管的原則，尤其在準入問題上來者不拒?？傮w而言，韓國對出版主體的準入條件和準入程序一直在不斷放寬簡化。1987年，原本對出版社進行嚴格管控的韓國政府，開始實施出版業(yè)登記自由，使得出版社的數(shù)量由1987年的3000家猛增至1988年的4397家，同比增長約46%。2003年，韓國政府進一步放寬并簡化出版社的準入條件和程序，從登記制改為注冊申告制。該政策實施以后，韓國出版社數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長，根據(jù)韓國出版文化產(chǎn)業(yè)振興院《出版產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查》報告，2006年有27103家出版社，2014年登記的出版社則更是高達42698家。

韓國對市場主體盡可能少管，對出版主體具體經(jīng)營聽之任之。韓國政府將出版社經(jīng)營行為交由市場管理，并不對各類圖書發(fā)行種類、總量等具體問題進行預(yù)警提示，如自然技術(shù)科學(xué)、綜合類、宗教類等圖書一直在韓國各年度發(fā)行圖書種類排行中居后，多年來上述類別圖書的新書發(fā)行冊數(shù)也明顯少于其他類別的圖書。對上述常年出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)失衡等問題，韓國政府并沒有采取有效行政措施去干預(yù)。在微觀領(lǐng)域放任式監(jiān)管之下的韓國圖書顯得良莠不齊，形態(tài)各異，部分圖書的份量明顯不足。據(jù)統(tǒng)計，韓國兒童圖書的平均頁數(shù)非常少，2005年為85頁，2006年為105頁。[4](P107～109)

此外，韓國對經(jīng)營不善的出版主體采取視而不見的態(tài)度。相對于韓國出版市場的現(xiàn)有容量，韓國出版社數(shù)量顯得過于龐大，一直以來，注冊后并沒有進行任何經(jīng)營活動的韓國出版社數(shù)目驚人。韓國每年都有相當(dāng)比例的出版社沒有出版過一本書，對于常年沒有經(jīng)營行為的出版社，韓國政府并沒有采取措施將其清理出去。2005年，韓國22307家出版社無任何業(yè)績，該年度已發(fā)行的43598種圖書是由9.2%的出版社完成的，而截至2015年底注冊的出版社有近5萬家，年度有業(yè)績的出版社僅為6400家。[5]

(二)維護產(chǎn)業(yè)健康生長的嚴管

韓國對非法圖書產(chǎn)品和非法出版行為的懲處十分嚴格。一方面，監(jiān)管著眼于非法圖書產(chǎn)品，監(jiān)管部門一直在下大力氣，采取多種手段努力清除有害出版物。文化觀光部作為韓國圖書出版執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，不定期清查淫穢、暴力出版物并集中銷毀，對特定從業(yè)人員予以刑事處罰，對出版社予以行政處罰等。另一方面，監(jiān)管著眼于非法出版行為。韓國刑法將未經(jīng)作品權(quán)利人許可的二次使用、非法發(fā)行、不明示作品來源等版權(quán)相關(guān)行為定性為犯罪，并通過著作權(quán)法第141條，對侵犯版權(quán)行為實行雙罰制，侵犯著作權(quán)的當(dāng)事人及雇主均屬于處罰對象。[6]

韓國監(jiān)管還注重對正常出版市場秩序的維護，嚴厲打擊擾亂市場行為。價格是影響市場波動的重要因素。為促使市場穩(wěn)定有序，2002年韓國將圖書定價制以立法形式固定，并對處罰主體、程序進行了明確規(guī)定。對于違反圖書定價制的業(yè)主，賦權(quán)更便于執(zhí)法的地方當(dāng)局，使其有權(quán)調(diào)查、通報和罰款，鼓勵顧客舉報違反定價制卻不給發(fā)票憑證的書店。2003年以來，圖書定價制正式實施，韓國圖書市場混亂的局面得到根本改觀，出版行業(yè)、書店行業(yè)開始出現(xiàn)新氣象。[7]

(三)促使產(chǎn)業(yè)茁壯生長的厚愛

韓國監(jiān)管部門十分重視并下大力氣去擴大韓國圖書市場。一方面，韓國主管部門大力培育刺激國內(nèi)圖書市場。2007年韓國頒布《讀書文化振興法》，成立了讀書振興委員會，制定讀書振興計劃，并將每年9月定為全國閱讀月。在2008年開始實施的第一個5年計劃中，文化體育觀光部在閱讀推廣基礎(chǔ)設(shè)施、各類閱讀推廣活動以及弱勢群體閱讀保障等項目上投資116億韓元。[8]另一方面，韓國采取多種措施，積極拓展國際圖書市場。國際書展是與國際出版公司面對面溝通、交流、建立良好合作關(guān)系的重要平臺。[9]自2000年以來，韓國文化觀光部、文化產(chǎn)業(yè)振興研究院已在多個亞洲國家設(shè)立辦事處，并不斷在國際市場尋找布局機會。2005年韓國以主賓國身份參加法蘭克福書展，2006年韓國在本土舉辦首爾國際書展，2015年后每年支持承辦中韓圖書版權(quán)貿(mào)易洽談會。在韓國政府的直接推動下，其海外圖書市場在不斷擴大，版權(quán)貿(mào)易額正逐年遞增。

韓國圖書管理部門還直接參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助提高產(chǎn)業(yè)能力。早在上世紀80年代，韓國就開始謀劃搭建硬平臺，實施出版業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚計劃。1994年韓國開始籌備規(guī)劃建設(shè)坡州出版文化產(chǎn)業(yè)城，1997年將其定位為國家級產(chǎn)業(yè)園并于1998年開工，2002年開始鼓勵國內(nèi)企業(yè)入駐，在政府支持下現(xiàn)已有2000余家企業(yè)進入，成為亞洲出版文化的重要集聚地。同時，韓國還注重整合產(chǎn)業(yè)鏈，搭建軟平臺，以提高圖書出版業(yè)的產(chǎn)業(yè)效率。2002年為解決傳統(tǒng)流通模式下出版、流通、書店之間重復(fù)貿(mào)易產(chǎn)生的高退貨率以及物流費用占比偏高的問題，韓國國庫投入31億韓元，支持建立全國性的出版綜合流通平臺，建成了包括圖書分類系統(tǒng)、自動化入庫系統(tǒng)、自動化運送和倉庫管理系統(tǒng)等信息化平臺。

三、韓國圖書出版業(yè)監(jiān)管對中國的啟示

韓國式監(jiān)管在促進出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，但圖書出版過于產(chǎn)業(yè)化，可能會影響國家的文化安全。我國圖書出版業(yè)要實現(xiàn)文化安全和文化繁榮兩大目標(biāo)，對監(jiān)管的要求無疑更高，監(jiān)管依據(jù)必須定位合理，監(jiān)管必須圍繞大產(chǎn)業(yè)和好產(chǎn)業(yè)進行，監(jiān)管舉措必須有的放矢，寬嚴相濟。

(一)監(jiān)管依據(jù)定位：高位階、全覆蓋、保穩(wěn)定

1.監(jiān)管依據(jù)要高位階

政策法規(guī)效力是由其位階決定的，法規(guī)在體系中處于不同位階，其效力也是不同的。高位階是政策法規(guī)能夠有效實施的重要保證。當(dāng)前，我國圖書出版法規(guī)主要以行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式出臺，這在我國現(xiàn)行法律體系中的效力地位顯然偏低。在實際操作中，層級低的部門規(guī)章也很少能夠進入執(zhí)法和司法層面，我們應(yīng)該對現(xiàn)行出版監(jiān)管法規(guī)“提檔升級”，考慮以《出版管理條例》為基礎(chǔ)，適時制定統(tǒng)籌整個出版業(yè)的《中華人民共和國出版法》。同時，要在相關(guān)高位階的法律中明確相關(guān)圖書出版監(jiān)管問題，如需要在著作權(quán)法中強化版權(quán)保護，需要在圖書館法中對各類圖書館功能進行重新定位，需要增加對圖書館的扶持資助等。

此外，還要進一步重視運用高級別的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加強對圖書出版的監(jiān)管指導(dǎo)。我國非常重視行業(yè)規(guī)劃對國民經(jīng)濟發(fā)展的管理指導(dǎo)，在2009年國務(wù)院發(fā)布了我國的第一部文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃即《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，國家新聞出版廣電總局又分別于2007年、2011年、2017年出臺了出版業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃。國務(wù)院出臺的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃文件的效力層級較高，但聚焦于圖書出版業(yè)的篇幅相對有限；新聞出版總局制定的出版產(chǎn)業(yè)規(guī)劃盡管專注行業(yè)，但基于其部門屬性層級偏低，無法從整體上有效把控行業(yè)周邊。基于圖書出版業(yè)的特殊性，相關(guān)規(guī)劃的出臺應(yīng)當(dāng)上升為黨中央和國務(wù)院層面，由其通盤謀劃，科學(xué)制定，增強權(quán)威性。

2.監(jiān)管領(lǐng)域要全覆蓋

出版業(yè)是由相關(guān)主體共同參與的產(chǎn)業(yè)體，任何一個主體沒有納入監(jiān)管中來，都可能對其他主體的活動乃至于整個行業(yè)發(fā)展造成影響。以韓國為例，其將印刷廠與出版社納入同一部法中予以管理，即《出版與印刷振興法》，在準入上同樣采用注冊登記制。我國現(xiàn)有出版管理制度中，涉及印刷廠、出版物流商、書店等出版市場主體監(jiān)管的法規(guī)明顯偏少，甚至是基本沒涉及對周邊主體準入、組織運轉(zhuǎn)等問題。在實際運行中，印刷廠直接影響圖書印刷質(zhì)量，物流商事關(guān)圖書流通速度，書店直接決定圖書服務(wù)終端，監(jiān)管法規(guī)需要對上述主體的準入條件、退出機制等問題予以規(guī)范。

監(jiān)管的目的是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要構(gòu)建大監(jiān)管機制，要盡可能覆蓋出版發(fā)行的所有行為。出版管理需要監(jiān)管的地方很多，宏觀上而言，要管產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，管產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，管行業(yè)規(guī)劃，管產(chǎn)業(yè)總量；微觀上來說，要管圖書質(zhì)量，管圖書價格。放權(quán)要適度，監(jiān)管是厚愛。相關(guān)部門和組織要積極作為，要從有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度多提醒，多介入，要避免出現(xiàn)韓國在圖書出版宏觀管理上的戰(zhàn)略失誤，不在國內(nèi)出現(xiàn)出版主體總量失控、出版導(dǎo)向過于商業(yè)化的資源浪費；要注意不犯韓國在微觀管理上的“懶政”錯誤，不讓印刷紙張質(zhì)量不過關(guān)、版面設(shè)計排版荒唐、內(nèi)容明顯偏少的圖書在國內(nèi)市場出現(xiàn)。

3.要保持監(jiān)管適度穩(wěn)定

社會關(guān)系具有相對穩(wěn)定性，在其內(nèi)容和性質(zhì)發(fā)生變化之前，不能對調(diào)整該社會關(guān)系的法律法規(guī)隨意廢止或修改。制度的快速變化可能對行業(yè)已形成的關(guān)系構(gòu)成破壞，要防止頻繁地出現(xiàn)韓國式基于政策規(guī)劃需要而快速修改出版法規(guī)的情況。我國同樣需要注意監(jiān)管機制的適度穩(wěn)定，現(xiàn)行出版監(jiān)管的主要依據(jù)是國務(wù)院頒布并于2002年施行的《出版管理條例》，但現(xiàn)已先后于2011年、2013年、2014年和2016年進行了四次修訂，修訂是必要的，但修訂更應(yīng)科學(xué)，要做好修訂的評估工作。

當(dāng)然，監(jiān)管依據(jù)要穩(wěn)定的內(nèi)在要求并不意味著監(jiān)管制度不能修改。過去70年，我國出版業(yè)從建國初人民出版社負責(zé)編輯出版、新華書店負責(zé)發(fā)行、新華印刷廠負責(zé)印制的社會主義國家出版走到了今天的放權(quán)讓利，讓市場配置圖書出版資源，我國出版監(jiān)管也必須相應(yīng)地做出調(diào)整。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)出版火爆，數(shù)字出版興起，閱讀觀念發(fā)生變化，圖書監(jiān)管要不斷調(diào)整，避免缺位，未來一段時間還需要盡快解決眾籌出版的監(jiān)管失位、網(wǎng)絡(luò)出版的監(jiān)管乏力等新問題。

(二)監(jiān)管目標(biāo)確立：圍繞構(gòu)建大產(chǎn)業(yè)和好產(chǎn)業(yè)

1.實施以培育大產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)的寬監(jiān)管

大產(chǎn)業(yè)首先需要有更大的國內(nèi)外大市場，監(jiān)管必須以培育大市場為重要目標(biāo)，我們要繼續(xù)培育國內(nèi)圖書市場。國內(nèi)圖書市場潛力巨大，需要圖書管理部門加大培育力度。就圖書購買而言，阿里巴巴圖書數(shù)據(jù)顯示，2018年國內(nèi)人均購買紙質(zhì)書為5.5本，而德國平均購買12.2本；就圖書閱讀而言，人民網(wǎng)報道數(shù)據(jù)顯示，韓國成年人年平均閱讀量是中國的2倍，為9.2本。此外還要深入拓展國際圖書出版市場。圖書進出口貿(mào)易逆差在我國長期存在，以2018年為例，我國共進口出版物10多萬種，4069萬冊，出口1701.4萬冊；共輸出版權(quán)12778項，引進版權(quán)16829種。[10]管理部門需要多出激勵舉措，要加快引導(dǎo)越來越多的中國圖書走出去，盡快扭轉(zhuǎn)不利局面。

大產(chǎn)業(yè)離不開更多市場主體的參與，監(jiān)管時需要注意培育產(chǎn)生更多的市場主體。一方面，需要適度增加圖書出版主體。我國人口約是韓國的27倍，但我國出版社500多家，而韓國近5萬家，相比較而言，韓國出版社過于飽和，而我國出版社則過于稀缺，廣闊的圖書出版大市場的形成需要數(shù)量眾多的主體推動。另一方面，需要適度增加民營和外資圖書流通主體。流通是商業(yè)性更強的行為，我們更注重流通安全快捷，要進一步放開對這一領(lǐng)域的準入限制，鼓勵更多民營和外資參與到圖書流通中來。與此同時，還需要鼓勵更多主體參與到圖書館和書店建設(shè)中來。圖書館和書店是圖書服務(wù)終端，需要有更多的終端服務(wù)平臺，方便快捷地服務(wù)廣大讀者。

大產(chǎn)業(yè)還必須有足夠豐富的產(chǎn)品，我們要適度放寬圖書出版的數(shù)量和范圍監(jiān)管，進而解放生產(chǎn)力。2018年，我國出版圖書有50多萬種，發(fā)行總量達90多億冊，位居世界第一。但人均上，無論是品種還是印數(shù)都不算多，平均每人還不到7冊，若再去掉教材教輔等發(fā)行量極大的圖書，人均占有量更遠遠落后于韓國、美國、德國等圖書市場發(fā)達國家。上世紀90年代起，國家對書號采取計劃審批制管理，即對書號采取數(shù)量控制政策。[11]嚴格的數(shù)量監(jiān)管機制可以有效預(yù)防市場過剩，但也可能使得市場得不到充分釋放。作為監(jiān)管部門，應(yīng)鼓勵創(chuàng)作出版，要適度放寬經(jīng)營數(shù)量監(jiān)管，以便產(chǎn)生更多的作品。同時，還要適度放寬經(jīng)營范圍監(jiān)管。一直以來，國家通過審批出版社經(jīng)營范圍來確定出版社之間的產(chǎn)品分工。經(jīng)營范圍許可制能夠在一定程度上實現(xiàn)圖書出版的地理布局和系統(tǒng)布局的平衡，但由此導(dǎo)致出版社間的產(chǎn)品競爭不夠，出版社的圖書產(chǎn)出動力得不到更好的激發(fā)。

2.實施以培育好產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)的嚴監(jiān)管

好產(chǎn)業(yè)需要好的軟環(huán)境，軟環(huán)境離不開嚴法律。我們要以嚴格的標(biāo)準懲處不當(dāng)?shù)氖袌鲂袨?。政府不是市場參與者，但政府是好產(chǎn)業(yè)的設(shè)計者，是健康有序開放市場環(huán)境的維護營造者。現(xiàn)階段不正當(dāng)競爭出版行為有盜版盜印、虛假宣傳、不當(dāng)價格等表現(xiàn)形式。[12]我國的出版產(chǎn)業(yè)要后來居上，必須高起點規(guī)劃和高標(biāo)準建設(shè)，必須對危害市場秩序的一切行為實施零容忍，要重視刑罰手段和市場退出機制在好產(chǎn)業(yè)形成中的重要作用。

好產(chǎn)業(yè)需要好的硬產(chǎn)品，要以嚴格監(jiān)管的標(biāo)準努力讓中國圖書市場不出現(xiàn)低劣圖書。一方面，要繼續(xù)高標(biāo)準地嚴格進行審批審查。圖書出版領(lǐng)域主流意識形態(tài)面臨的挑戰(zhàn)不容忽視[13]，作為特殊產(chǎn)品的圖書，更應(yīng)當(dāng)對其內(nèi)容予以從嚴監(jiān)管，要從源頭上在其進入出版環(huán)節(jié)之前開始實施監(jiān)管。另一方面，要嚴格清理市場上已出現(xiàn)的非法出版物。作為特殊商品的圖書，其內(nèi)容必須合乎倫理價值、道德規(guī)范、法律底線，要對那些涉黃、涉暴、錯誤意識形態(tài)的非法出版物嚴厲查處，使其在圖書市場上無處遁形。

(三)監(jiān)管時機選擇：形成事前、事中、事后相結(jié)合

1.對出版關(guān)鍵問題繼續(xù)進行事前監(jiān)管

要繼續(xù)保持對部分市場主體主要是出版社的準入進行審批監(jiān)管。圖書的精神產(chǎn)品屬性決定其具有一定的政治屬性，特殊產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)制造商采用嚴格準入制度，是絕大多數(shù)國家的慣常做法。我們應(yīng)當(dāng)堅定不移地對出版主體采取審批模式，避免市場出現(xiàn)政治不合格、專業(yè)不過關(guān)的出版社。當(dāng)然，主體準入的事先審批制并不意味著是限制主體進入產(chǎn)業(yè)，事前審批可以適度放寬準入條件，簡化審批流程，縮短審批時間，同樣可以使更多具備相應(yīng)資質(zhì)的主體產(chǎn)生。

此外，要繼續(xù)保持對圖書產(chǎn)品出版前的內(nèi)容進行審批監(jiān)管。圖書產(chǎn)品對人的影響是無形的、深遠的，要高度重視與主流價值不符、政治立場嚴重錯誤的圖書所產(chǎn)生的流毒。我國書號審批制的主要目的就是防止市場出現(xiàn)違禁書，實踐證明，這一出版前審批制對凈化圖書市場、純潔群眾心靈起到了重要作用。

2.不斷加大對出版過程的事中監(jiān)管

要認識到事中監(jiān)管目的并不在于懲處，而在于維護產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展。監(jiān)管本身就是針對市場活動而言，事先審批是預(yù)防式監(jiān)管，十分重要但不能防止和根除市場亂象。在事中監(jiān)管中，監(jiān)管主體要更多地采用約談、提醒、告誡等監(jiān)管手段，用好執(zhí)法警示，對存在違法可能的行政相對人給予預(yù)警提示，對可能的出版市場商業(yè)風(fēng)險予以告知提醒，構(gòu)建圖書出版中監(jiān)管部門與的合作式監(jiān)管，達到減少監(jiān)管成本和提高監(jiān)管實效的目的。

要加大出版過程中的監(jiān)管頻次，切實發(fā)揮監(jiān)管渠道的威懾力。在圖書出版市場監(jiān)管中，在適度限制和科學(xué)規(guī)范圖書出版監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，要實施對被檢查對象和檢查人員的雙隨機抽取機制。要建立定期和不定期相結(jié)合的檢查、巡查機制，使圖書出版市場主體隨時處于一種公正嚴格的監(jiān)管狀態(tài)，做到不越雷池，合法經(jīng)營。

3.落實并強化事后監(jiān)管獎懲效果

要重視正激勵監(jiān)管手段的繼續(xù)運用和大力宣傳。在事中監(jiān)督中，雖然會涌現(xiàn)出一大批守法經(jīng)營的出版主體和優(yōu)秀的圖書成果，但還是要加強宣傳，弘揚優(yōu)秀，鞭策后進，讓監(jiān)管事半功倍。圖書出版業(yè)過去所施行的財稅資助、評級定級、嘉獎表彰等方式仍應(yīng)繼續(xù)實施，并且要在全行業(yè)加大宣傳力度，樹立一批行業(yè)優(yōu)秀典型和標(biāo)桿，激勵更多出版主體爭優(yōu)創(chuàng)先。

此外，還要強化負激勵監(jiān)管手段的嚴格實施和廣泛宣傳。對危害出版業(yè)的行為和非法出版的圖書，要毫不手軟地嚴厲打擊，要敢于運用最嚴厲的刑事手段，要善于運用較嚴厲的行政處罰，使其不敢再犯。對于圖書出版中的違約行為，要在法律允許范圍內(nèi)支持守約方，讓違約者頂額索賠。

(四)監(jiān)管效果保障：“雙?！焙汀半p效”

1.要有專門監(jiān)管部門和專業(yè)監(jiān)管人員

基于承載履行國家意識形態(tài)和輿論宣傳陣地的重要職責(zé)，圖書出版需要接受中宣部和新聞出版總局的監(jiān)管指導(dǎo)；基于圖書出版的生產(chǎn)流通性和圖書自身的文化性，政府的文化部門和市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對出版相關(guān)行為擔(dān)負監(jiān)管之責(zé)。出版業(yè)由黨的機構(gòu)和政府機構(gòu)共同管理，是中國實際所需，多龍治水并不是壞事，但需要明確職責(zé)、合理分工，確立牽頭部門或工作組，理順管理體制。行業(yè)自律是政府監(jiān)管的重要補充，目前中國出版協(xié)會等行業(yè)組織的監(jiān)管職權(quán)還未能充分發(fā)揮。應(yīng)加快行業(yè)組織機構(gòu)的設(shè)立和行業(yè)規(guī)范的出臺和實施，以行業(yè)自律為基礎(chǔ)，暢通民眾與社會組織的監(jiān)督渠道。[14]

圖書出版監(jiān)管的技術(shù)性要求很高，從監(jiān)管政策制定的科學(xué)性，到出版物內(nèi)容的正確適當(dāng)性，非常復(fù)雜。這些工作除了需要懂宏觀管理的通用人才，還需要大批熟悉特定學(xué)科的專業(yè)人才。我國可以適度借鑒韓國多協(xié)會組織參與部分監(jiān)管的模式，充分利用協(xié)會專業(yè)人員相對集中的人才優(yōu)勢。同時，高素質(zhì)出版專業(yè)人才的需求是持續(xù)性的，要繼續(xù)重視對高素質(zhì)圖書出版專門人才的培養(yǎng)，鼓勵支持高校出版學(xué)科與出版行業(yè)協(xié)同培養(yǎng)出版專門人才。

2.要用高效率監(jiān)管方法爭取更好的監(jiān)管效果

重視用現(xiàn)代化的監(jiān)管手段取得好的監(jiān)管效果。監(jiān)管主體應(yīng)學(xué)會利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，統(tǒng)籌整合抽查抽檢、違法失信、市場定向監(jiān)測、行政執(zhí)法、投訴舉報、市場監(jiān)管等信息，利用云平臺對圖書出版市場活動的風(fēng)險加以科學(xué)評估，及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，要將有限的市場監(jiān)管資源優(yōu)先配置到高風(fēng)險的出版區(qū)域、出版主體、出版活動的監(jiān)管中，進而取得最大的監(jiān)管效能。

要重視鼓勵社會監(jiān)督，使其成為機構(gòu)監(jiān)督的有益幫手，進而取得更好效果。要發(fā)揮會計事務(wù)所、消費者協(xié)會、公證機構(gòu)、律師事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督作用，要健全社會公眾參與和媒體輿論監(jiān)督機制。通過政府部門、行業(yè)協(xié)會、第三方機構(gòu)、公眾、傳媒的合作共治，實現(xiàn)對圖書出版的巧監(jiān)管。

四、結(jié)語

我國圖書出版監(jiān)管是基于中國特色社會主義出版體制而生，現(xiàn)有監(jiān)管機制考慮到了圖書出版的意識形態(tài)屬性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟屬性。韓國的圖書監(jiān)管則完全以服務(wù)出版產(chǎn)業(yè)高度市場化為導(dǎo)向，在推動產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展上有一定可取之處。我們應(yīng)當(dāng)摒棄監(jiān)管就是嚴管的錯誤理念，要從監(jiān)管目的出發(fā)，學(xué)會并善于運用正激勵監(jiān)管手段，促進行業(yè)健康發(fā)展。完善圖書出版監(jiān)管機制并不是一成不變的，它必須與國家文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。

當(dāng)前及今后一段時間，圖書出版業(yè)現(xiàn)人民群眾對美好文化生活的向往為目標(biāo)，這就要求圖書出版業(yè)要實現(xiàn)快速發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展，在這一過程中，必須加快探索建立能充分體現(xiàn)黨的意識形態(tài)、符合市場經(jīng)濟規(guī)律、推動出版產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的新監(jiān)管機制。