建立動(dòng)力內(nèi)生型鄉(xiāng)村環(huán)境治理機(jī)制

文_ 張孝德 張亞婷

（作者單位：中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理既是建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的重點(diǎn)任務(wù)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2018年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，明確提出要遵循村民主體、激發(fā)動(dòng)力的基本原則，動(dòng)員村民投身美麗家園建設(shè)，到2020年“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善”。2018年中央財(cái)政對(duì)村莊建設(shè)的環(huán)境衛(wèi)生投入高達(dá)446億元，相比2013年高出50%以上。目前全國(guó)95%以上的村莊開(kāi)展了清潔行動(dòng)，農(nóng)村生活垃圾處置體系覆蓋90%以上行政村，農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率達(dá)65%以上。但是當(dāng)前農(nóng)民參與程度不足和有效性不高的問(wèn)題較為突出，迫切需要建立全民行動(dòng)體系，提高鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中的農(nóng)民參與度和有效性。

一、鄉(xiāng)村環(huán)境治理中存在的問(wèn)題與困境

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，迫切需要農(nóng)民積極主動(dòng)參與，但目前農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理缺乏良好的制度支撐，缺乏有力的組織引領(lǐng)以及強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力。

第一，治理思路單一，未能結(jié)合鄉(xiāng)村的實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行。當(dāng)前農(nóng)村的生活垃圾、污水、廁所糞污治理，基本上是參考城市，以城市規(guī)?；?、集中化、專業(yè)化治理為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合鄉(xiāng)村的特點(diǎn)不足，未走出“就垃圾治理垃圾”的僵化思維。如大部分省份對(duì)垃圾的源頭分類減量、資源化利用認(rèn)識(shí)不足，仍以城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的治理模式為目標(biāo)，一些地方政府熱衷于斥巨資引入焚燒發(fā)電項(xiàng)目。又如，標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的改廁因缺水、嚴(yán)寒冰凍等原因出現(xiàn)“建而不用”現(xiàn)象。這種簡(jiǎn)單參照城市治理的思路，不僅投資成本巨大，帶來(lái)嚴(yán)重的二次污染，而且不看重農(nóng)民參與和垃圾資源化利用。

第二，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入不足，地方和基層政府負(fù)擔(dān)重。目前財(cái)政預(yù)算對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的投入嚴(yán)重不足，建設(shè)多由縣鄉(xiāng)財(cái)政直接負(fù)擔(dān)、統(tǒng)一施工，地方政府經(jīng)費(fèi)不足帶來(lái)治理投入欠賬的現(xiàn)象較為普遍。2008—2017年，中央和地方財(cái)政用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治的投入合計(jì)僅為130多億元。截至2016年底，未對(duì)生活污水、生活垃圾進(jìn)行處理的行政村分別是42.4萬(wàn)個(gè)、18.8萬(wàn)個(gè)。要實(shí)現(xiàn)全部行政村污水和垃圾處理設(shè)施全覆蓋，按照單個(gè)行政村100萬(wàn)元的投資標(biāo)準(zhǔn)，合計(jì)需投入3532億元，資金缺口巨大。比如，污水管網(wǎng)鋪設(shè)及處置設(shè)施投入給村集體和基層政府帶來(lái)沉重壓力，甚至舉債建設(shè)，出現(xiàn)“一次性工程”現(xiàn)象。

第三，政府習(xí)慣于主導(dǎo)建設(shè)，對(duì)農(nóng)民參與重視不夠。一直以來(lái)，盡管黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)和公共治理中要重視農(nóng)民的參與，但在實(shí)際操作中依然存在政府主導(dǎo)指揮建設(shè)的現(xiàn)象，在制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)缺乏“實(shí)操性”，農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有充分落實(shí)。比如：一些項(xiàng)目的規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)并未邀請(qǐng)農(nóng)民參與；人居環(huán)境整治中搞強(qiáng)制或變相攤派，不尊重農(nóng)民意愿，事權(quán)劃定不清，村民個(gè)性化需求未得到滿足，沒(méi)有參與感、主體感。

第四，農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)力較弱，社會(huì)組織支持不足。由于當(dāng)前農(nóng)村基層干部普遍老齡化、學(xué)歷低，加之對(duì)新技術(shù)、新理念的學(xué)習(xí)和掌握不足，其領(lǐng)導(dǎo)力難以適應(yīng)新的要求。再加上農(nóng)村基層民主監(jiān)督不健全，群眾對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)信任度較低，未能形成有效的組織能力和動(dòng)員能力，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)村民參與環(huán)境治理的積極性。此外，生態(tài)環(huán)境治理的專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高，迫切需要專業(yè)的環(huán)保社會(huì)組織支持。但目前地方政府對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的培育不足、支持十分不夠，未能使專業(yè)性環(huán)保組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第五，農(nóng)民對(duì)參與的認(rèn)識(shí)不足，自覺(jué)性、主體性缺失。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的核心主體和受益者，但是農(nóng)民普遍缺乏參與的需求動(dòng)力。其一，由于文化程度低和生活環(huán)境相對(duì)封閉的緣故，農(nóng)民所掌握的環(huán)境治理知識(shí)匱乏、認(rèn)識(shí)不到位，如關(guān)于垃圾分類的知識(shí)和認(rèn)識(shí)欠缺；其二，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民收入之間的關(guān)聯(lián)還不夠明顯，沒(méi)有結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，或者一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目完全與村民利益脫節(jié)，農(nóng)民難以從環(huán)境治理中獲得物質(zhì)激勵(lì)；其三，在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸被瓦解，鄉(xiāng)村原有互助利他的公共精神式微，村民對(duì)村莊公共事務(wù)不夠關(guān)心，公共參與的意識(shí)薄弱，出現(xiàn)被動(dòng)參與、消極參與等情況。

二、提升農(nóng)民參與積極性，建立動(dòng)力內(nèi)生型治理機(jī)制

農(nóng)民的主體性參與是改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理、鞏固鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“最后一公里”成效的基礎(chǔ)，建議夯實(shí)制度基礎(chǔ)、強(qiáng)化組織動(dòng)員、創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。

夯實(shí)農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的制度基礎(chǔ)。第一，探索符合鄉(xiāng)村特色的治理新思路。要從根本上破解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染治理中的問(wèn)題，就要摒棄簡(jiǎn)單的“城市化”、單純的“市場(chǎng)化”的傳統(tǒng)思路，探索個(gè)人、家庭、社會(huì)、政府、市場(chǎng)等共同參與的協(xié)作治理新路子。探索再造人與自然循環(huán)的分布式、在地化、資源化的治理新模式。在環(huán)境治理上，農(nóng)村具有自己的治理優(yōu)勢(shì)：一是將垃圾分類與有機(jī)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，讓單純的垃圾分類與農(nóng)民的利益掛鉤，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)；二是農(nóng)村是小規(guī)模熟人社會(huì)，分布式、在地化的治理能夠最大程度上發(fā)揮鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)，更易于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與垃圾分類和糞污資源化利用。

第二，加大對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)投入。要加大公共財(cái)政直接投入，鼓勵(lì)地方以縣、鄉(xiāng)政府或行政村為單位有效整合廁改補(bǔ)助、農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧項(xiàng)目等各類涉農(nóng)資金，以及“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、環(huán)保專項(xiàng)資金等外部資源，因地制宜加快糞污、污水等處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)村三級(jí)按照比例分擔(dān)投入，鼓勵(lì)農(nóng)戶廁所自建自改。此外，引導(dǎo)工商資本投入，如成立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)企業(yè)，申請(qǐng)專項(xiàng)貸款，參與人居環(huán)境整治、土地整治、土壤修復(fù)、污染治理等項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。鼓勵(lì)有條件的地方，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立健全農(nóng)村污水、垃圾處理價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制。

第三，完善農(nóng)民參與環(huán)境治理的制度建設(shè)。首先，改變一直以來(lái)的“理念性”重視，在制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)重視“實(shí)操性”。相關(guān)政策的制定過(guò)程要真正落實(shí)公眾參與機(jī)制，加快公眾參與環(huán)境治理立法。其次，鼓勵(lì)各地因地制宜制定相關(guān)地方法規(guī)，明確農(nóng)戶參與的權(quán)責(zé)，落實(shí)其知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。綜合考慮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)、地理位置等因素，宜“集中”則“集中”，宜“分布”則“分布”，項(xiàng)目方案充分考慮“人”和“組織”的因素。再次，推進(jìn)建設(shè)與管理一體化，推動(dòng)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。

改進(jìn)農(nóng)民參與環(huán)境治理的組織管理。第一，建立健全工作機(jī)制，將群眾參與納入考核。首先，全面加強(qiáng)基層黨組織對(duì)生態(tài)環(huán)境治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，采取領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村、“一把手”負(fù)責(zé)制等形式，以促進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效整合資金資源，分檔管理，掛鉤聯(lián)系，定時(shí)推進(jìn)。其次，將群眾的參與情況和對(duì)干部的滿意度等指標(biāo)納入干部考核體系中，如參與的形式、深度與廣度、持續(xù)性、過(guò)程和成效滿意度等，實(shí)行常態(tài)化督查考核。再次，引入社會(huì)力量參與決策和監(jiān)督，如專業(yè)環(huán)保組織、農(nóng)民代表參與監(jiān)督項(xiàng)目施工、工程質(zhì)量，鼓勵(lì)農(nóng)民參與相關(guān)決策，如建立污水處理收費(fèi)的價(jià)格聽(tīng)證制度。

第二，有效融入村民自治，培育村莊的內(nèi)生組織。首先，加大對(duì)農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)力提升培訓(xùn)，落實(shí)、落細(xì)自治單元，依托村民小組、基層網(wǎng)格、微網(wǎng)格、院落等載體，打造將人居環(huán)境治理融入村民自治的組織平臺(tái)；其次，發(fā)展內(nèi)生于村莊的正式或非正式環(huán)保小組，廣泛動(dòng)員黨員、鄉(xiāng)賢、網(wǎng)格員、婦女、老人、志愿者等各方力量，帶頭示范、志愿服務(wù)、組織動(dòng)員，為村民參與提供便捷渠道和組織基礎(chǔ)。

第三，鼓勵(lì)政府購(gòu)買服務(wù)，培育專業(yè)的環(huán)保組織。制定培育環(huán)保組織的制度辦法，鼓勵(lì)專業(yè)環(huán)保組織參與農(nóng)村環(huán)境治理。一方面，加強(qiáng)對(duì)村民參與環(huán)境治理的意識(shí)提升和能力培養(yǎng)，增進(jìn)村莊內(nèi)外部的協(xié)調(diào)合作。另一方面，為跨越行政邊界的畜禽糞污治理提供更好的社會(huì)化服務(wù)，發(fā)揮合作社在示范引導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)、市場(chǎng)對(duì)接等方面的優(yōu)勢(shì)。

創(chuàng)新農(nóng)民參與環(huán)境治理的激勵(lì)機(jī)制。第一，推廣利于農(nóng)民參與的技術(shù)。有別于主流依賴化學(xué)科技的思路，目前民間已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的微生物技術(shù)，不僅是有效解決垃圾轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥的重要技術(shù)，而且是一個(gè)覆蓋生活洗滌、污水治理、有機(jī)農(nóng)業(yè)、微生物養(yǎng)殖和防治等領(lǐng)域的新技術(shù)。實(shí)踐中，環(huán)保酵素技術(shù)、生態(tài)濕地技術(shù)已被應(yīng)用于生活垃圾、污水和廁所糞污的治理，具有建設(shè)靈活、運(yùn)行簡(jiǎn)單、成本低、效益好的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+治理技術(shù)”為農(nóng)民參與運(yùn)維管理和監(jiān)督提供了便利。

第二，提升農(nóng)民參與的文化認(rèn)同。提升農(nóng)民參與，本源在于農(nóng)民自身對(duì)于良好環(huán)境需求的內(nèi)在偏好和文化認(rèn)同。首先，開(kāi)展以鄉(xiāng)土文化傳承為靈魂的鄉(xiāng)村生態(tài)文化建設(shè)，以傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化為根，嫁接現(xiàn)代生態(tài)文化，對(duì)合法的民俗活動(dòng)、民間信仰予以支持，在村莊舉辦環(huán)保教育、傳統(tǒng)文化學(xué)習(xí)等“人心工程”，提高農(nóng)民的參與熱情和能力，增強(qiáng)村莊凝聚力。其次，開(kāi)展公共環(huán)保教育。從幼兒園到大學(xué)各個(gè)階段均設(shè)立專門的環(huán)保教育課程，“小手拉大手”使學(xué)生帶動(dòng)家長(zhǎng)轉(zhuǎn)變態(tài)度、積極參與。再次，在農(nóng)村建立一批環(huán)保教育研學(xué)基地，鼓勵(lì)政府購(gòu)買公共服務(wù)，聘請(qǐng)專業(yè)人士定期開(kāi)展分類的環(huán)保教育，引導(dǎo)學(xué)生參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐。

第三，構(gòu)建農(nóng)民參與約束機(jī)制。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理往往需要借助于村莊內(nèi)部的集體行動(dòng)，從激勵(lì)和約束兩方面入手，克服村民“搭便車”心理。首先，以社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)群眾主動(dòng)參與，公開(kāi)表?yè)P(yáng)積極參與治理的群眾或者給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；其次，建立監(jiān)督和制裁機(jī)制來(lái)約束村民的“搭便車”行為。

第四，激勵(lì)農(nóng)民參與生態(tài)村建設(shè)。鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)村開(kāi)展以零污染鄉(xiāng)村、全域生態(tài)村建設(shè)為目標(biāo)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以共同的目標(biāo)激勵(lì)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)村建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包含：以全域有機(jī)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的生態(tài)生產(chǎn)建設(shè)、以垃圾分類為抓手的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、充分利用新能源的鄉(xiāng)村生態(tài)生活建設(shè)、以鄉(xiāng)土文化傳承為靈魂的鄉(xiāng)村生態(tài)文化建設(shè)。建議從有條件的鄉(xiāng)村開(kāi)始，推進(jìn)無(wú)農(nóng)藥、零化肥使用的有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展；鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)組織與村“兩委”合作，推廣零污染鄉(xiāng)村的垃圾治理模式；充分利用新能源技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造全景生態(tài)生活模式。