運用民法典推進國家治理現(xiàn)代化

文_ 吳傳毅

（作者系湖南省委黨校（行政學院）副校（院）長）

（責任編輯 胡秀榮）

民法典的編撰旨在構建民事法律法規(guī)的內在邏輯體系，實現(xiàn)民事法律法規(guī)的協(xié)調性、統(tǒng)一性。民法典的出臺是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要制度保障。

一、治理體系現(xiàn)代化內含民法典要義

（一）民法典是現(xiàn)代社會最基本的法典

市場經濟是資源配置的有效方式。國家富強文明要靠兩個重要抓手：經濟發(fā)展靠市場經濟，社會治理靠法治。市場經濟鼓勵人們創(chuàng)造財富，釋放民間創(chuàng)造財富的熱情，而法治為人們創(chuàng)造財富預先設立了邊界和方式及糾紛解決的有效機制。市場經濟強調公平競爭，并通過公平競爭來實現(xiàn)社會資源的有效配置。這在很大程度上摒棄了權力因素對公共資源配置的干擾。市場經濟同時也是包容性經濟，它能夠讓更多的人參與到社會公共資源和公共權利的配置中。市場經濟崇尚公平競爭的方式，公平競爭既要求競爭主體地位的平等，也要求主體之間自愿協(xié)商和真實意思表示，民法可以確保這一目標的實現(xiàn)。民法調整平等主體之間的財產關系和人身關系。平等主體之間涉及的財產關系和人身關系范圍十分廣泛，所有涉及民事主體制度、民事行為制度、代理制度、時效制度、所有權制度、用益物權制度、擔保物權制度、占有制度、婚姻家庭制度、繼承制度、合同制度、無因管理制度、不當得利制度、侵權損害賠償制度等都在此列。民法強調自愿協(xié)商、誠實信用的調整方式，而非強制干擾方式。民法典是民法的集大成者，它解決了民事法律法規(guī)內部的矛盾和沖突，能夠有效發(fā)揮制度的功效。從這個意義上講，民法典是固根本、穩(wěn)預期、利長遠的基本法，是市場經濟的基本法典，也是現(xiàn)代社會的基本法典。

（二）民法典體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化的核心要義

治理不同于統(tǒng)治，也有別于管理，管理介于統(tǒng)治與治理之間。從統(tǒng)治到管理再到治理，彰顯人類政治文明發(fā)展的趨勢。統(tǒng)治的政治理論基礎就是“主權在君”，即整個國家屬于君王所有。正所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，天下屬于私家天下。治理則不然，社會主義國家治理的政治理論基礎就是國家一切權力屬于人民所有，因而治理主體是政府、企業(yè)、社會組織、公民等多方主體，只有多方主體良性互動才可能取得好的效果；治理客體是社會公共事務，所有涉及的社會公共事務都屬于社會治理范疇；治理理念是指導性治理與基層自治相結合，而非政府指令性；治理目標是實現(xiàn)公共利益需求最大化，而不是滿足少數人的一己私利。即是說，治理主體不是政府單一主體，而是多元主體。只有政府、市場、社會組織、公民等多元主體協(xié)同共治，治理才能取得最大成效；治理涉及領域包括經濟、政治、文化、社會和生態(tài)、國防與軍隊等多個領域；治理方法不是簡單地要求治理對象服從，而是尋求與治理對象的合作，達成共識；治理目標是實現(xiàn)社會公共利益的需求，因為實現(xiàn)社會公共利益的需求是現(xiàn)代國家的社會職能和首要目標。很顯然，治理的核心要義是以人民為中心，它彰顯了對人的主體地位的尊重，即尊重人、尊重人的基本權利。而民法典恰恰體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化的核心要義。民事關系不同于行政關系，行政關系是管理與被管理的關系，主體地位不平等；民事關系是平等主體之間的關系，雙方當事人地位是平等的。民事法律關系的成立取決于雙方真實意思表示，取決于雙方之間的協(xié)商合作，并通過協(xié)商合作實現(xiàn)當事人雙方的合法權益，即達到合作共贏。

（三）民法典契合治理現(xiàn)代化的要求

民法包括一般法和特別法。一般法的范疇如前所述。特別法包括公司法、保險法、票據法、信托法、證券法、破產法、海商法等商法、知識產權法、勞動法（勞動合同法）、消費者法，也包括農村土地承包法、土地管理法、城市房地產管理法、草原法、森林法、礦產資源法、水法、老年人權益保障法、教師法、高等教育法等。我國民法典是民事法律一般法的集成，不包括特別法，具有一般法的體系性和最大程度的周全性。民法典是民事法律法規(guī)的體系構建，它要求民事法律法規(guī)內容必須相互一致、相互協(xié)調，構成內在的一致性。只有構成了內在的一致性和統(tǒng)一性，民事法律法規(guī)才能有效規(guī)范民事法律行為，進而有效調節(jié)當事人之間的糾紛，實現(xiàn)民事行為的公平公正。民法典出臺的意義正在于此，它有效解決了我國民事法律長期以來一直存在的立法散亂而且隱含的重大矛盾和缺陷問題。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求治理國家的制度必須緊密相連、相互協(xié)調，形成“制度鏈”，否則制度的功效就會相互抵消。治理國家的制度如果相互矛盾和沖突，勢必會影響治理功效。國家治理體系現(xiàn)代化有許多含義，實現(xiàn)國家治理的制度化、法治化、規(guī)范化是其核心要義之一。制度化、法治化、規(guī)范化內含了制度體系的形成，這也是制度發(fā)揮功效的先決條件。否則，制度的不協(xié)調及相互矛盾就會影響制度功效，不僅會使制度形同虛設，甚至還會造成更大危害，制度的價值不僅會成為零價值，甚至會成為負價值。

二、民法典彰顯中國之治的鮮明特色

（一）彰顯以人民為中心

習近平總書記指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！敝袊厣鐣髁x民法典不同于資本主義民法典。資本主義民法典建立在私有制經濟基礎之上，服務于資產階級統(tǒng)治。從終極意義上講，資本主義社會以資本為本，而不是以人為本，以資本為本的民法典注重對“物”的保護，而對“物”保護背后的邏輯是對資本和財團利益的保護。從哲學觀點看，它違背了人的價值屬性，顛倒了“人”與“物”的關系。早在古希臘時期，有學者就指出，“人是萬物的尺度”，也就是說，“物是手段，人是目的”。社會主義社會建立在生產資料公有制經濟基礎之上，社會主義基本經濟制度服務于人民的根本利益。包括民法典在內的所有中國特色社會主義法律堅持以人民為中心，注重對人的權利保護，對人格權的保護，對人的尊嚴保護，注重人的全面發(fā)展。緣于此，中國特色社會主義民法典的編撰，圍繞以人民為中心的主線主軸，注重健全和充實民事權利種類，形成了更加完備的民事權利體系，完善了權利保護和救濟規(guī)則，建立了規(guī)范有效的權利保護機制，這有利于更好地維護人民權益，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感和安全感，促進人的全面發(fā)展。

（二）彰顯社會主義核心價值觀

任何法律都具有規(guī)范作用和社會作用。法律規(guī)范作用指的是作為規(guī)范本身所產生的作用。法律規(guī)范作用通常指法律規(guī)范的指引作用、預測作用、評價作用、警示作用等。法律社會作用通常指通過規(guī)范人們行為從而達到調整社會關系的目的。規(guī)范作用是表層作用，而社會作用是深層作用。從深層意義上講，法律就是調整人與人之間的社會關系，使社會關系朝著法律設定的健康方向發(fā)展。民法典也不例外，也具有雙重作用，既規(guī)范人們行為，又調整社會關系。中國特色社會主義民法典第一條就明確規(guī)定弘揚社會主義核心價值觀，這為人們行為提供了方向指引。社會主義核心價值觀的“二十四個字”在民法典中得到了充分體現(xiàn)。圍繞弘揚社會主義核心價值觀，民法典在監(jiān)護制度中明確了監(jiān)護人對被監(jiān)護人的撫養(yǎng)、教育義務；在合同法中明確了誠信義務；在人格權法中明確了緊急救助的義務；在侵權法中明確了自愿救助義務；在婚姻法中明確了友愛互助義務。這些都是對社會主義核心價值觀的彰顯。

（三）彰顯社會主義的本質屬性

資本主義社會本質上是資本當家作主，資本享有絕對話語權。社會主義社會實行人民民主，社會主義國家支持人民當家作主，保證人民當家作主?；谏鐣髁x與資本主義的本質區(qū)別，中國特色社會主義民法典充分彰顯社會主義本質屬性，為人民當家作主提供物質基礎。民法典明確規(guī)定，“國家堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度”，“國家鞏固和發(fā)展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展”，“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利”。不僅如此，民法典規(guī)定了中國特色的所有權體系，最為典型的是國家所有權與集體所有權之分。此外，還有自然人所有權、法人所有權、非法人組織所有權；單一主體的所有權與多主體的所有權（共有）、業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權以及自然資源公有與國家所有權等種類。

三、領導干部需要強化民法典思維

（一）尊重當事人意思自治的原則

法律有公法與私法的劃分。公法的一方主體是國家，另一方主體一般是不平等的隸屬或服從關系，公法以強制性規(guī)范為主，刑法、行政法、訴訟法等是公法的代表。私法的主體地位是平等的，私法尊重當事人的意思自治。意思自治原則是私法的最高原則和精髓所在。私法以民法、商法等為代表。從廣義上講，商法也屬于民法，它屬于民法的特別法。公法調整國家利益或公共利益，它以權力為軸心，嚴守“權力法定”的定律。私法調整公民個體之間的利益，它以權利為核心，適用“權利推定”的邏輯；公法強令服從，注重權力運作，私法注重自愿協(xié)商，注重權利的形式和保護；公法注重國家利益的保護，私法注重個體權益抑或私人權益的保護。民法屬于私法。私法的顯著特點是“法不禁止即可為”，即是說，法律沒有禁止的都可看作可為行為；公法的顯著特點是“法不授權不可為”，緣于此，政府實施權力清單制度，目的是防止權力擴張。市場經濟條件下政府是有限政府，不能事無巨細都管。政府管得太多，不利于資源優(yōu)化配置，會扼殺人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，影響市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。但是，政府也不是不管。就經濟領域而言，政府必須積極有為，管好宏觀經濟，發(fā)揮好宏觀調控的作用。黨的十九屆五中全會明確要求建立有效市場和有為政府。有效市場和有為政府是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在邏輯。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須發(fā)揮好政府的作用，發(fā)揮好法律體系的作用。民法作為市場經濟基礎性法律規(guī)范，與其他法律規(guī)范一起，支撐著國家制度和國家治理體系，保證社會正常有效運行。有學者指出：“民法典出臺對行政觀念和行政體制都會產生影響?！彪S著服務型政府建設的推進，公私法的相互融合趨勢已越來越明顯。民法中的意思自治原則在行政法中體現(xiàn)為“行政指導”和“行政調解”，伴隨服務型政府的建設，行政執(zhí)法活動會進一步簡政放權。行政機關為了實現(xiàn)公共管理和公共服務的目標，必須積極主動與公民、法人或其他組織協(xié)商簽訂行政協(xié)議等。

（二）尊重當事人合法的民事權利

現(xiàn)代法律以權利為主導詞，即以保障人民權利為主旨。黨和國家各級機關要依照法律尊重和保障人民權利。人民權利的保障實施既有利于個體發(fā)展，也有利于經濟社會發(fā)展。只有當社會個體充分彰顯其合法權利時，個體才能獲得全面發(fā)展。這就要求政府必須充分尊重當事人合法權利，包括民事權利。民法典作為民事權利的宣言書，開宗明義就規(guī)定，“民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人都不得侵犯”。民法典確立了民事權利和民事活動基本制度的基礎地位，其確立的民事權利和民事活動的體制范疇，不得由行政法任意克減，更不允許行政活動肆意減損。習近平總書記特別強調：“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。各級黨和國家機關開展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利，包括人身權利和財產權利；各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定?！痹谥卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化和全面依法治國的大背景下，政府不僅需要遵循行政法律規(guī)范，同時也需要將民法典作為行政活動的重要依據。在實施行政處罰、行政征收、行政強制等減損民事權益的行政行為時，必須有明確的依據，必須遵循正當程序原則；在實施行政許可、行政獎勵、行政救濟等授益性行政行為時，要以最大限度的效率和公平保障民事權利；在作為民事主體享有民事權利、承擔民事義務時，更要遵循平等、自愿、公平、誠實守信等原則。

（三）著力培育公民自主行為能力

行為能力是法學理論中的一個重要概念。行為能力是指法律關系主體以自己獨立的行為去取得法律權利、承擔法律義務的能力。公民能否參與到法律關系中來不僅要有國家法律的明確規(guī)定，即具有法律權利能力，同時還要受其自身理智、認知能力等主觀因素制約，也就是要具有行為能力。法律上的行為能力與公民自主行為能力意思相近。公民自主行為能力包括兩方面內容，一方面當事人能夠意識到自己行為所產生的法律后果，也就是自己作出的行為對自己和對他人所產生的影響；另一方面能夠對自己行為的后果負責，這兩個方面是密切關聯(lián)的。自主意識是前提，自負其責是相應的后果。公民自主行為能力的培養(yǎng)對于建設法治政府、法治社會具有十分重要的意義。法治政府是有限政府，不是大包大攬的政府。政府在治理過程中要積極尋求與公民的合作，通過協(xié)商達成共識，只有達成共識，才能取得治理的最大成效。法治政府要求“市場能夠解決的問題，政府不要去管；行業(yè)協(xié)會和中介組織能夠解決的問題，政府不要去管；公民能夠自主解決的問題，政府也不要去管，只要不違背法律規(guī)定”。但是，公民自主行為能力有一個培養(yǎng)的過程。政府應當為公民參與社會治理以及解決矛盾和糾紛創(chuàng)造條件、搭建平臺，政府在社會治理過程中應當充分聽取當事人的合理建議，并吸納公民參與。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府絕不能搞包辦代替，而是要尊重公民的自主決定，培養(yǎng)公民自主行為能力。