我國(guó)政黨制度中的“多黨合作”和“政治協(xié)商”

文_ 劉佳義

討論我國(guó)政黨制度時(shí)，人們常常問(wèn)：多黨合作和政治協(xié)商制度是一個(gè)制度還是兩個(gè)制度？因?yàn)槿嗣裾f(xié)是專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，所以，這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是人民政協(xié)與政黨制度的關(guān)系問(wèn)題。經(jīng)過(guò)討論，大家認(rèn)為：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。新型政黨制度的根本保證是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心是多黨合作，運(yùn)行的基本方式是政治協(xié)商。多黨合作與政治協(xié)商共同構(gòu)成這一完整的基本政治制度。人民政協(xié)作為黨派合作的政治機(jī)關(guān)，作為各黨派團(tuán)體及各界別代表人士有序政治參與的渠道，作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，是新型政黨制度運(yùn)行的重要制度保障。

一、從歷史和現(xiàn)實(shí)的維度把握“多黨合作”和“政治協(xié)商”的關(guān)系

從歷史和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，人民政協(xié)與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成和發(fā)展一直是緊密聯(lián)系的。人民政協(xié)一開(kāi)始就是以黨派和團(tuán)體為基礎(chǔ)組成的。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立。新中國(guó)成立初期，人民政協(xié)作為黨派聯(lián)合、黨派性機(jī)關(guān)，多黨合作的許多活動(dòng)都是在政協(xié)進(jìn)行的。1954年人民政協(xié)不再代行人大職權(quán)后，毛澤東繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，政協(xié)“是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)”（毛澤東：“關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話提綱”〈1954年12月19日〉，《老一代革命家論人民政協(xié)》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第184頁(yè)）。當(dāng)然，把政治協(xié)商與多黨合作正式放在一起作為我國(guó)政黨制度的一個(gè)突出特征加以明確，把人民政協(xié)作為實(shí)施我國(guó)政黨制度的組織形式和重要機(jī)構(gòu)加以確定，則是隨著我國(guó)民主政治的發(fā)展而逐步明確的。改革開(kāi)放初期，我國(guó)政黨制度尚被稱為“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”，并沒(méi)有“政治協(xié)商”四個(gè)字。后來(lái)，鄧小平把“政治協(xié)商”與“多黨合作”連在一起稱呼我國(guó)政黨制度。1989年，在研究起草《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》的過(guò)程中，起草組就是根據(jù)鄧小平的意見(jiàn)，在文件中寫(xiě)入“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度”。這里，還采納了民主黨派提出的一個(gè)意見(jiàn)，就是為了體現(xiàn)我國(guó)各政黨的法律地位平等，去掉了文件稿中表述的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作和政治協(xié)商制度”中的“下”字，改為“的”字。

把“政治協(xié)商”與“多黨合作”連在一起表述我國(guó)的政黨制度，具有重要意義。第一，進(jìn)一步表明我國(guó)政黨制度不同于西方多黨制的運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)。我國(guó)各民主黨派作用的發(fā)揮和政黨關(guān)系的協(xié)調(diào)，主要是通過(guò)協(xié)商合作的方式進(jìn)行，而不是像西方政黨那樣主要在競(jìng)爭(zhēng)和相互牽制上。中共與各民主黨派之間的互相監(jiān)督也主要是通過(guò)平等的、經(jīng)常的協(xié)商討論、交換意見(jiàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和多黨合作的重要途徑。第二，我國(guó)的政黨制度，不僅有各黨派，還把有各族各界代表人士參加的人民政協(xié)納入進(jìn)來(lái)。由此，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展的政治協(xié)商也有兩種基本方式：一種是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商；另一種是中國(guó)共產(chǎn)黨在政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。不能把我國(guó)政黨制度簡(jiǎn)單類比于西方政治學(xué)中所說(shuō)的政黨制度或政黨政治。其中一個(gè)重要差別，就是我國(guó)政黨制度中不僅在政黨組織、行為及其關(guān)系上具有不同于西方政黨的顯著特點(diǎn)，而且這一制度所涵蓋的范圍、規(guī)范的對(duì)象也比西方政黨制度更廣泛、內(nèi)容更豐富。它所涵蓋的范圍和對(duì)象不僅包括中國(guó)的各個(gè)黨派，還包括在我國(guó)政治體制中具有獨(dú)特地位的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議這一政治組織。

由此，我們可以說(shuō)，政治協(xié)商是我國(guó)多黨合作的實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行機(jī)制，也是中國(guó)的一種重要民主形式。這不僅表現(xiàn)為各黨派對(duì)國(guó)家事務(wù)的看法以及各黨派之間關(guān)系的處理是通過(guò)政治協(xié)商，而且表現(xiàn)為在我國(guó)還有一個(gè)專門(mén)實(shí)施多黨合作與政治協(xié)商的機(jī)關(guān)——人民政協(xié)。正因?yàn)橛辛诉@樣一個(gè)作為國(guó)家政治體制重要組成部分的協(xié)商機(jī)關(guān)，不但使我國(guó)多黨合作有了能夠經(jīng)常、鄭重進(jìn)行的組織保證，并且使政治協(xié)商從處理各黨派之間關(guān)系的方式和方法，進(jìn)一步拓展為各界代表人士廣泛參與國(guó)家政治生活的途徑和渠道，從而使政治協(xié)商進(jìn)一步上升到國(guó)家政治制度層面，成為與通過(guò)選舉表決行使民主權(quán)利相輔相成地體現(xiàn)我國(guó)廣泛人民民主的又一種重要形式。

改革開(kāi)放以來(lái)，中共中央的許多重要文件對(duì)多黨合作、政治協(xié)商、人民政協(xié)的關(guān)系都有清楚的表述。1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》專門(mén)在第四部分講了“進(jìn)一步發(fā)揮民主黨派在人民政協(xié)中的作用”。2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步系統(tǒng)闡述了加強(qiáng)這項(xiàng)制度建設(shè)必須支持人民政協(xié)履行職能。該《意見(jiàn)》分為七部分，除了關(guān)于支持民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)這一部分外，每個(gè)部分都有關(guān)于人民政協(xié)的論述。第一部分講人民政協(xié)“是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”，要“努力促進(jìn)參加政協(xié)的各黨派、無(wú)黨派人士開(kāi)展協(xié)商、團(tuán)結(jié)合作”。第二部分講“中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商，主要采取政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)專題座談會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議等形式”。第三部分講“充分發(fā)揮民主黨派和無(wú)黨派人士在人民政協(xié)中的作用”，重點(diǎn)是“兩個(gè)保證”“三個(gè)有”的組織保障。第四部分講民主黨派民主監(jiān)督的形式之一，就是“通過(guò)在政協(xié)大會(huì)發(fā)言和提出提案、在視察調(diào)研中提出意見(jiàn)或其他形式提出批評(píng)和建議”。第五部分講“拓寬黨外干部的選配領(lǐng)域”，“做好人大、政府、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)黨外干部的選配工作”。第七部分講“要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)研究并統(tǒng)籌解決人民政協(xié)工作中的重大問(wèn)題，支持人民政協(xié)依照章程開(kāi)展工作”。所有這些舉措，指明了落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的具體路徑，有力地推進(jìn)了多黨合作和人民政協(xié)事業(yè)。

二、堅(jiān)持和完善人民政協(xié)發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢(shì)的機(jī)制

2019年9月，中共中央召開(kāi)中央政協(xié)工作會(huì)議，制定了《中共中央關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新型政黨制度的思想和中央政協(xié)工作會(huì)議精神，對(duì)新時(shí)代人民政協(xié)發(fā)揮新型政黨制度作用提出了新的要求，提供了重要遵循。

進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，尊重和保障民主黨派在人民政協(xié)的地位和作用的發(fā)揮。在我國(guó)政黨制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)居于關(guān)鍵地位。我國(guó)政黨制度實(shí)行得好不好，能不能充分發(fā)揮其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，說(shuō)到底要看中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)得如何。要改革和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，使之制度化、規(guī)范化、程序化。在我國(guó)，政黨的目的與西方國(guó)家不同，不是為了通過(guò)競(jìng)選爭(zhēng)取執(zhí)政，而是致力于共同目標(biāo)，著眼于建設(shè)。我國(guó)政黨制度區(qū)別與西方政黨制度的特點(diǎn)就在：它的主旋律是合作而不是競(jìng)爭(zhēng)，互相監(jiān)督也是為了更好地合作而不是破壞合作。正因?yàn)橐院献鳛橹?，各黨派的活動(dòng)不在競(jìng)選上，而是政治協(xié)商。各黨派對(duì)國(guó)家事務(wù)的看法以及各黨派之間的關(guān)系處理要靠協(xié)商，各黨派之間的互相監(jiān)督也主要是通過(guò)平等地、經(jīng)常地協(xié)商討論、交換意見(jiàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)我國(guó)多黨合作的主要形式。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作、政治協(xié)商是我國(guó)政黨制度三大要素、三大特點(diǎn)，缺少其中的任何一項(xiàng)都是不完整的。這是堅(jiān)持和完善人民政協(xié)發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢(shì)的基本出發(fā)點(diǎn)。政協(xié)組織為便于履行職能和開(kāi)展活動(dòng)，在組織構(gòu)成上設(shè)置了包括黨派團(tuán)體的若干界別。各民主黨派作為重要界別同其他界別一起編入界別系列，但其作為黨派的性質(zhì)沒(méi)有改變，以黨派名義在政協(xié)開(kāi)展活動(dòng)、履行職責(zé)，在政協(xié)中具有不同于一般人民團(tuán)體和界別的重要地位和作用。為更加突出黨派地位和作用，全國(guó)政協(xié)作出一系列專門(mén)制度安排，保障各民主黨派在政協(xié)以黨派名義開(kāi)展活動(dòng)的民主權(quán)利，維護(hù)和穩(wěn)定新型政黨關(guān)系，體現(xiàn)和發(fā)揮新型政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

進(jìn)一步做好在政協(xié)開(kāi)展政黨協(xié)商的工作。政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國(guó)家重要方針政策、重大問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式。人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，“人民政協(xié)的政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的重要體現(xiàn)”（《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，中發(fā)〔2006〕5號(hào)文件），要完善“中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商”（《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，中發(fā)〔2005〕5號(hào)文件）。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，都是新型政黨制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主，體現(xiàn)新型政黨制度效能，需要進(jìn)一步發(fā)揮政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的作用，推動(dòng)兩種協(xié)商形式有效銜接、形成合力。要堅(jiān)持和不斷完善全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議期間，習(xí)近平總書(shū)記和中共中央政治局常委分別與各民主黨派界別政協(xié)委員座談、共商國(guó)是的政黨協(xié)商制度。要建立健全中共中央委托，全國(guó)政協(xié)黨組在政協(xié)同各民主黨派、無(wú)黨派人士就統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作、民主監(jiān)督、人民政協(xié)工作等一些重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商的制度。完善在政協(xié)的制度化政黨協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制，將其作為政黨協(xié)商的重要組成部分，不斷拓展和豐富政黨協(xié)商的形式和內(nèi)容。

進(jìn)一步加強(qiáng)界別協(xié)商。建立全國(guó)政協(xié)黨組同各民主黨派、無(wú)黨派人士界別，就中共中央重大決策、全國(guó)政協(xié)黨組重要部署、社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行界別協(xié)商制度。明確中共界委員受黨組織委托，同民主黨派、無(wú)黨派人士協(xié)商交流的工作意見(jiàn)和機(jī)制。

進(jìn)一步健全民主黨派知情明政、參與協(xié)商調(diào)研活動(dòng)的機(jī)制。建立面向委員的知情明政的大數(shù)據(jù)政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，提高重點(diǎn)關(guān)切問(wèn)題情況通報(bào)會(huì)質(zhì)量，讓委員了解第一手、真實(shí)、全面情況和問(wèn)題。各專門(mén)委員會(huì)與各民主黨派中央開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研、共同舉辦協(xié)商議政活動(dòng)時(shí)，要保證民主黨派人士參加的人數(shù)，參加人選請(qǐng)民主黨派中央按要求提出。政協(xié)組織的專題報(bào)告會(huì)、學(xué)習(xí)座談會(huì)、專項(xiàng)培訓(xùn)等，組織各民主黨派成員積極參加。支持和保障各民主黨派在政協(xié)全體會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議期間的協(xié)商議政活動(dòng)。支持民主黨派做好在政協(xié)的學(xué)習(xí)考察、自我教育、凝聚共識(shí)的工作。

進(jìn)一步支持各民主黨發(fā)揮民主監(jiān)督作用。當(dāng)初毛澤東提出中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派“長(zhǎng)期共存”，目的就是“互相監(jiān)督”。在我國(guó)，各政黨之間沒(méi)有“在朝”“在野”之分，不存在西方式的反對(duì)黨，但正因此更必須有“互相監(jiān)督”。沒(méi)有“互相監(jiān)督”，“長(zhǎng)期共存”就失去了意義。不能把監(jiān)督與合作對(duì)立起來(lái)。從大的方面講，合作屬于更高層次，是本質(zhì)屬性，而監(jiān)督則是本來(lái)意義。對(duì)于政黨，如果只有參政，沒(méi)有互相監(jiān)督，勢(shì)必造成政黨制度變質(zhì)。由于種種原因，我國(guó)政黨制度在運(yùn)行過(guò)程中互相監(jiān)督一直比較薄弱，必須切實(shí)予以加強(qiáng)。人民政協(xié)要加強(qiáng)同民主黨派中央開(kāi)展的有關(guān)民主監(jiān)督活動(dòng)協(xié)調(diào)。支持各民主黨派在政協(xié)的監(jiān)督性調(diào)研、視察和有關(guān)專題會(huì)議中，開(kāi)展對(duì)黨政有關(guān)工作的民主監(jiān)督，將民主監(jiān)督與協(xié)商議政結(jié)合起來(lái)，通過(guò)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出意見(jiàn)建議，通過(guò)監(jiān)督凝聚共識(shí)。在政協(xié)完善民主監(jiān)督工作體系及評(píng)價(jià)體系時(shí)，注意聽(tīng)取民主黨派的意見(jiàn)建議。

進(jìn)一步健全民主黨派參與政協(xié)共同性事務(wù)的平臺(tái)和經(jīng)常性工作的機(jī)制。修訂提案工作條例時(shí)，在總則中進(jìn)一步明確發(fā)揮民主黨派在提案工作中作用的要求，在提案的提出、審查和處理辦理、督辦、反饋中，進(jìn)一步突出對(duì)民主黨派相關(guān)權(quán)利的保障。在提案辦理中，對(duì)以民主黨派中央名義提出的提案的辦理作出專門(mén)規(guī)定，明確承辦單位要與有關(guān)民主黨派中央加強(qiáng)協(xié)商，把民主黨派中央提案的辦理擺在更重要的位置上，重點(diǎn)辦理，并實(shí)行開(kāi)門(mén)辦案，做到“不溝通不回復(fù)，溝通到位再回復(fù)”，在提案督辦中，明確民主黨派參與督辦的權(quán)利，擴(kuò)大各民主黨派對(duì)提案工作的參與。在提案工作表彰時(shí)，明確民主黨派推薦優(yōu)秀提案的權(quán)利。修訂大會(huì)發(fā)言工作規(guī)則時(shí)，在大會(huì)發(fā)言的基本定義、基本內(nèi)涵中，明確大會(huì)發(fā)言是各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見(jiàn)、提出建議的一項(xiàng)機(jī)制性安排。進(jìn)一步突出“質(zhì)量第一、黨派優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧”的原則，明確在政協(xié)全體會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議時(shí)，各民主黨派、無(wú)黨派人士作大會(huì)口頭發(fā)言是制度性安排。完善民主黨派通過(guò)大會(huì)發(fā)言發(fā)表意見(jiàn)、提出建議的機(jī)制。