科研事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理對(duì)策研究

龍飛

（重慶市科學(xué)技術(shù)研究院，重慶 401123）

自2012年以來，在執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)上，科研事業(yè)單位預(yù)算管理已基本滿足運(yùn)行和科研管理需要，能夠按照各級(jí)財(cái)政要求編制、執(zhí)行預(yù)算并出具決算報(bào)告。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)發(fā)展，客觀環(huán)境也變化萬千，僅依靠編制執(zhí)行財(cái)政部門預(yù)算，科研事業(yè)單位難以進(jìn)一步提升管理效能，單位預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃、人才計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施等業(yè)務(wù)契合度不足，導(dǎo)致單位預(yù)算管理職能被弱化，難以起到預(yù)算統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)單位運(yùn)行發(fā)展的核心作用。

一、科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算環(huán)境較為薄弱

意識(shí)層面，主動(dòng)管理意識(shí)較弱，預(yù)算管理可能流于形式，分析、控制、報(bào)告、決策等管理能力發(fā)揮不明顯。預(yù)算統(tǒng)攬和服務(wù)發(fā)展方式過窄，預(yù)算管理與其他管理業(yè)務(wù)接口較少，管理渠道較少、管理創(chuàng)新不足。制度層面，部分財(cái)政政策和內(nèi)控制度未得到較好的貫徹執(zhí)行，制度之間銜接度不高，內(nèi)部控制未能形成閉環(huán)，尚有管理空白和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)需要彌補(bǔ)和防范。資源方面，缺乏資源配置機(jī)制和激勵(lì)考核機(jī)制，公益一類單位受制于經(jīng)營創(chuàng)收限制，尤其缺乏激勵(lì)措施。

（二）預(yù)算秩序需要鞏固

財(cái)務(wù)部門話語權(quán)較低，其他部門越過財(cái)務(wù)部門直接向財(cái)政或單位議事決策機(jī)構(gòu)提出資金安排建議。部門間協(xié)作不暢，部門之間職責(zé)空擋和重疊造成工作推諉扯皮，導(dǎo)致資金管理不善逐步形成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別單位預(yù)算管理粗放，業(yè)務(wù)部門隨意調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算、調(diào)整賬務(wù)處理的情況時(shí)有發(fā)生。合同管理較為松散，預(yù)算管理與合同管理的銜接程度較差，預(yù)算執(zhí)行情況與合同執(zhí)行情況信息未能互聯(lián)互通。

（三）預(yù)算規(guī)劃存在脫節(jié)

五年發(fā)展規(guī)劃與實(shí)際情況存在脫節(jié)，規(guī)劃目標(biāo)制定過高，缺乏科學(xué)可行的實(shí)施計(jì)劃和工作措施予以保障，存量資源有限難以合理配置，預(yù)算與規(guī)劃配合程度不高。個(gè)別單位未制定發(fā)展規(guī)劃，財(cái)務(wù)目標(biāo)難以量化，績效考核無法開展。科研平臺(tái)建設(shè)規(guī)劃存在宏觀指標(biāo)較多、量化指標(biāo)較少、財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重低、指標(biāo)難以分解等問題。

（四）財(cái)務(wù)能力較為薄弱

一些科研單位因原始投入不足、建設(shè)壓力較大、缺乏預(yù)算調(diào)配和管控能力，致使資金緊張、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。實(shí)驗(yàn)室設(shè)備存在閑置情況，資產(chǎn)共享難度較大?？蒲袉挝煌顿Y形成的資產(chǎn)考核管控機(jī)制不完善，投資效益難以體現(xiàn)。

二、改進(jìn)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）優(yōu)化預(yù)算管理環(huán)境

一是有效識(shí)別資金風(fēng)險(xiǎn)。組成以財(cái)務(wù)部門為核心的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組，制訂風(fēng)險(xiǎn)管理制度、識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)。提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，采取風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)接受和風(fēng)險(xiǎn)分散等措施規(guī)避或化解風(fēng)險(xiǎn)。二是充實(shí)完善單位文化。倡導(dǎo)愛崗敬業(yè)、積極向上、風(fēng)清氣正的文化，制定措施激發(fā)職工能動(dòng)性，增強(qiáng)單位文化影響力。三是完善信息溝通機(jī)制。財(cái)務(wù)部門應(yīng)加大對(duì)信息收集、加工與處理的能力，提前謀劃管理機(jī)制、營造預(yù)算管理氛圍，做好信息和技術(shù)儲(chǔ)備。

（二）實(shí)施全面預(yù)算管理

1．梳理經(jīng)費(fèi)渠道

按照預(yù)算渠道穩(wěn)定程度和經(jīng)費(fèi)總量，區(qū)分穩(wěn)定性預(yù)算收入、競爭性預(yù)算收入和單獨(dú)獲得的預(yù)算收入，分別按照各自的預(yù)算政策納入年度預(yù)算進(jìn)行配置和控制。

2．預(yù)測收支增長點(diǎn)

根據(jù)財(cái)政支持導(dǎo)向和外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及科技人力資源、科研設(shè)施設(shè)備、專用科研場地等資源配置情況，按照資金渠道和收入類別合理預(yù)測年度收支增長點(diǎn)。

3．預(yù)測結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況

結(jié)合年度和中長期建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)有財(cái)力狀況，在保障人員支出、運(yùn)轉(zhuǎn)支出、重點(diǎn)任務(wù)三大預(yù)算基礎(chǔ)上，合理預(yù)測結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況。

4．形成預(yù)算管理框架

根據(jù)上述預(yù)算渠道、收支規(guī)模和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，按照“輕、重、緩、急”等指標(biāo)對(duì)支出進(jìn)行分檔標(biāo)記，調(diào)整和壓縮非緊要支出，確保年度預(yù)算收支平衡，避免編制赤字預(yù)算。

5．制定實(shí)施年度預(yù)算

對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)化、具體化和定量化，編制實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算管理，保障各項(xiàng)任務(wù)得以實(shí)施。

（三）強(qiáng)化預(yù)算控制措施

1．事前控制

年度財(cái)務(wù)預(yù)算可以采取零基預(yù)算與重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)（跨年延續(xù)）相結(jié)合方式編制。年度預(yù)算一切從實(shí)際需要與現(xiàn)實(shí)可能出發(fā)，逐項(xiàng)預(yù)測、評(píng)估和核定年度內(nèi)各項(xiàng)收支內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，在綜合平衡基礎(chǔ)上編制財(cái)務(wù)預(yù)算。

預(yù)算總量限定。根據(jù)建設(shè)發(fā)展需要核定統(tǒng)籌預(yù)算，并按照“總量核定、減半下達(dá)”的方式限制預(yù)算額度，避免因費(fèi)用測算不準(zhǔn)或支出控制不嚴(yán)造成資金損失。預(yù)算分項(xiàng)限定。根據(jù)工作任務(wù)核定單項(xiàng)預(yù)算，預(yù)算應(yīng)具體到項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)科目和執(zhí)行期間。預(yù)算儲(chǔ)備設(shè)定。在完成各項(xiàng)預(yù)算編制后，應(yīng)追加年度預(yù)算儲(chǔ)備，保障例外重大事項(xiàng)的正常推進(jìn)和實(shí)施。

2．過程控制

加強(qiáng)預(yù)算管理與收支管理、采購管理、合同管理等業(yè)務(wù)的對(duì)接，嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)審批程序，杜絕粗放管理和資金浪費(fèi)。年中實(shí)施預(yù)算執(zhí)行情況審查，對(duì)上半年資金使用效果較差的任務(wù)，予以削減或取消預(yù)算，對(duì)效果較好的任務(wù)，予以保障或追加預(yù)算。無預(yù)算安排和資金來源的，不得報(bào)銷列支成本費(fèi)用、預(yù)付款項(xiàng)、借取備用金。對(duì)例外事項(xiàng)和大額支出，應(yīng)報(bào)決策機(jī)構(gòu)審批后執(zhí)行。

3．預(yù)算調(diào)整

財(cái)政補(bǔ)助資金預(yù)算，配置給各預(yù)算部門的財(cái)政補(bǔ)助資金預(yù)算，采取總額核定，不予追加。財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)科目預(yù)算調(diào)整按照科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整實(shí)施，按照相應(yīng)項(xiàng)目管理辦法申報(bào)科研管理部門審核或報(bào)項(xiàng)目主管部門審批。單位自行安排的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，可于年中集中調(diào)整一次，經(jīng)單位議事決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（四）拓展預(yù)算管理渠道

財(cái)務(wù)部門應(yīng)盡可能打通預(yù)算管理體系與單位其他業(yè)務(wù)體系的渠道，提升預(yù)算導(dǎo)向和支持作用。一是加強(qiáng)預(yù)算與規(guī)劃融會(huì)貫通，使單位規(guī)劃能指導(dǎo)預(yù)算編制和執(zhí)行，提升預(yù)算管理的效力和地位，增加預(yù)算績效水平。二是完善預(yù)算對(duì)規(guī)劃的調(diào)整和促進(jìn)作用，提高規(guī)劃適應(yīng)性，促進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施和決策機(jī)構(gòu)宏觀調(diào)控。三是加強(qiáng)預(yù)算管理對(duì)科研項(xiàng)目服務(wù)和支撐作用，通過對(duì)科研任務(wù)推進(jìn)情況進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目過程管理。四是加強(qiáng)預(yù)算與合同管理對(duì)接，合同既是預(yù)算，預(yù)算控制合同，通過預(yù)算明確合同權(quán)責(zé)和執(zhí)行進(jìn)度。五是加強(qiáng)預(yù)算管理與人才計(jì)劃的對(duì)接，通過預(yù)算績效完成度，評(píng)價(jià)人員履職盡責(zé)情況。

（五）完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)

績效評(píng)價(jià)是對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行進(jìn)行事后控制。按期實(shí)施績效評(píng)價(jià)，有助于預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，增強(qiáng)決策科學(xué)性，避免管理虎頭蛇尾，增強(qiáng)預(yù)算與單位績效目標(biāo)考核的對(duì)接。

1．明確績效評(píng)價(jià)目標(biāo)

一是支持服務(wù)管理決策。通過構(gòu)建事前、中期、事后評(píng)價(jià)的績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，堅(jiān)持以問題導(dǎo)向，聚焦重大政策落實(shí)情況、重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施效果、單位發(fā)展整體效益，為決策機(jī)構(gòu)提供重要參考信息。

二是提升決策透明程度。通過進(jìn)一步完善績效評(píng)估、設(shè)置績效目標(biāo)、實(shí)施績效監(jiān)控、完成績效評(píng)價(jià)、推廣結(jié)果應(yīng)用等，引導(dǎo)職工廣泛參與績效評(píng)價(jià)，并在一定范圍內(nèi)公開評(píng)價(jià)結(jié)果，提升決策透明和公正程度。

三是落實(shí)崗位權(quán)力責(zé)任。建立權(quán)責(zé)對(duì)等的約束制度，明確各方預(yù)算績效評(píng)價(jià)責(zé)任，清晰界定權(quán)責(zé)邊界，落實(shí)“誰用錢誰負(fù)責(zé)”的要求，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果與當(dāng)前政策調(diào)整、本期追效問責(zé)、后期預(yù)算安排等掛鉤，增強(qiáng)單位目標(biāo)考核能力，提升部門的積極性和責(zé)任感。

2．實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)

一是單位整體預(yù)算績效。將預(yù)算績效管理納入單位全面預(yù)算融合實(shí)施，依照部門職責(zé)和發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算管理為主線，統(tǒng)籌考慮資源配置，從增收節(jié)支、管理效率、創(chuàng)新能力、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力等方面，衡量任務(wù)實(shí)施效果。

二是政策項(xiàng)目預(yù)算績效。將單位落實(shí)的重大創(chuàng)新政策和承擔(dān)的重點(diǎn)項(xiàng)目全面納入績效管理，從創(chuàng)新成果、研發(fā)時(shí)效、科研成本、社會(huì)效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目實(shí)施效果。有效利用專家評(píng)審委員會(huì)等內(nèi)部組織，建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)績效低下的政策和項(xiàng)目要及時(shí)提請(qǐng)清理或退出。

三是完善事前評(píng)估機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)開展事前預(yù)算績效評(píng)估，包括項(xiàng)目設(shè)立必要性、投入產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)相關(guān)性與合理性、實(shí)施方案可行性和單位財(cái)力承受能力等，將評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。

3．設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)

圍繞中央或地方政府重點(diǎn)工作，通過貫徹落實(shí)單位規(guī)劃和決策部署，結(jié)合實(shí)際財(cái)力情況，全面設(shè)置單位整體預(yù)算績效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)安排和下達(dá)資金預(yù)算。未設(shè)置績效目標(biāo)的部門或項(xiàng)目，原則不安排預(yù)算支持。預(yù)算績效目標(biāo)按照預(yù)算績效評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)應(yīng)設(shè)置，與年度財(cái)務(wù)預(yù)算、經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)（績效目標(biāo)計(jì)劃）同步批復(fù)下達(dá)，同時(shí)進(jìn)行考核。

（六）內(nèi)部審計(jì)與任務(wù)督查。

內(nèi)部審計(jì)與任務(wù)督查是對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的事后和事中控制。內(nèi)部審計(jì)一方面為全面預(yù)算管理提供評(píng)價(jià)依據(jù)，另一方面為人員履職盡責(zé)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。任務(wù)督查是檢查預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、任務(wù)開展情況的控制，可以有效促進(jìn)任務(wù)的推進(jìn)。科研單位可根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，組織力量對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，運(yùn)用“三色單”督查制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行較差的項(xiàng)目或部門，予以警示或督促。

三、結(jié)束語

綜上所述，科研事業(yè)單位在推動(dòng)國家科技創(chuàng)新和社會(huì)發(fā)展中，既要重視創(chuàng)新能力和科研隊(duì)伍建設(shè)，又要注重管理水平提升，發(fā)揮預(yù)算管理對(duì)科研工作的保障和促進(jìn)作用。科研事業(yè)單位通過實(shí)施全面預(yù)算管理，可以保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)科學(xué)有序開展，對(duì)提升內(nèi)部控制水平、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面發(fā)展、提升資源配置能力以及實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)起到關(guān)鍵支撐作用。