行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

朱吉梅

（濟南市天橋區(qū)疾病預(yù)防控制中心，山東 濟南 250000）

隨著社會服務(wù)體系的不斷健全，政府財政投入越來越多，為使財政資金得到有效利用，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理、嚴謹高效抓好預(yù)算管理工作。

一、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）為管理者提供決策依據(jù)

預(yù)算編制的過程也是對下一年整體工作進行梳理的過程，科學(xué)合理的預(yù)算是在明確的工作方向和工作計劃的基礎(chǔ)上編制的。管理者通過預(yù)算可以對全局工作進行整體的把握，可以根據(jù)預(yù)算的情況進行工作調(diào)整，根據(jù)投入產(chǎn)出比例、績效目標(biāo)、財力保障等情況對全局工作進行權(quán)衡，優(yōu)勝劣汰。由此可以看出，精準(zhǔn)有效的財務(wù)預(yù)算可以為管理者提供可靠的決策依據(jù)。

（二）實現(xiàn)財力資源的優(yōu)化配置

預(yù)算編制不僅是對資金數(shù)額進行預(yù)算的過程，更重要的是對預(yù)算項目的可行性、必要性進行詳細分析以及績效目標(biāo)的制定過程，通過這一過程可以對預(yù)算項目進行甄別判斷，做到財政資金的精準(zhǔn)投入。預(yù)算編制精細化可以使預(yù)算與工作計劃相匹配，提高預(yù)算執(zhí)行的契合性和有效性，確保單位的各項業(yè)務(wù)活動在資金預(yù)算范圍內(nèi)開展，避免超支、出現(xiàn)資金濫用，保證財政資金高效、合理利用，實現(xiàn)財力資源的優(yōu)化配置。

（三）推動經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展

建立完善的預(yù)算績效評價體系，從事前、事中、事后三方面入手，對財政資金實行全方位監(jiān)控，有助于加強對工作完成效果的考核評價，通過對資金的合理高效使用和對績效目標(biāo)的完成，促進單位不斷完善和優(yōu)化工作方法，從而提升職能作用、提高公共服務(wù)質(zhì)量，帶動行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制水平不高

預(yù)算編制水平的高低除了與財務(wù)人員的自身專業(yè)素質(zhì)有關(guān)，還與預(yù)算編制的全員參與度以及預(yù)算編制范圍、預(yù)算編制方式有關(guān)。預(yù)算編制水平不高具體體現(xiàn)在以下方面：一是當(dāng)前還有相當(dāng)一部分單位只有財務(wù)人員參與預(yù)算編制，單位的管理層和其他業(yè)務(wù)人員都不參與此項工作，而財務(wù)人員對單位的業(yè)務(wù)工作了解不夠全面，導(dǎo)致預(yù)算編制過于籠統(tǒng)，無法與工作進度進行匹配。二是預(yù)算范圍編制不全，區(qū)級部門的預(yù)算只針對區(qū)級財政的撥款和單位的自有資金進行預(yù)算，但是有些項目是省、市、區(qū)三級財政聯(lián)合支持，而在做預(yù)算的時候不能確定上級財政下一年度撥款數(shù)額，因此造成區(qū)級預(yù)算不準(zhǔn)確；還有些單位沒有將上年度的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余納入下一年度的預(yù)算安排，導(dǎo)致預(yù)算的準(zhǔn)確性受到影響。三是預(yù)算編制方法落后。當(dāng)前很多單位在編制預(yù)算的時候還是主要采用傳統(tǒng)的編制方式，在歷史編制數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行調(diào)整，而新的經(jīng)濟形勢下，很多歷史數(shù)據(jù)已經(jīng)沒有參考價值，單純地采用基數(shù)法進行預(yù)算已經(jīng)不能滿足當(dāng)前預(yù)算編制的需要。

（二）預(yù)算執(zhí)行不嚴謹

預(yù)算執(zhí)行是單位預(yù)算的具體實施過程，是預(yù)算管理的核心內(nèi)容，這個過程執(zhí)行的好壞直接影響了預(yù)算管理的效果。它的問題主要出現(xiàn)在執(zhí)行進度和執(zhí)行內(nèi)容兩個方面。執(zhí)行進度方面，很多因素都能夠影響預(yù)算的執(zhí)行進度，導(dǎo)致執(zhí)行進度的緩慢，例如某些上級撥款的項目資金，在資金使用方面沒有明確的規(guī)定，項目負責(zé)人在資金使用時畏首畏尾，不敢放開手腳開展工作，導(dǎo)致資金趴在賬上，執(zhí)行進度緩慢。還有一些委托其他單位執(zhí)行的項目，不能根據(jù)項目進度逐步劃款，存在年終“突擊支付”的現(xiàn)象。執(zhí)行內(nèi)容方面，由于預(yù)算不準(zhǔn)確等因素，在預(yù)算執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)基本支出不足、項目支出過剩或者相反的情況，就會出現(xiàn)隨意調(diào)劑支出的現(xiàn)象，如將基本支出轉(zhuǎn)嫁到項目支出、私自改變資金的用途等，導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算目標(biāo)不一致，影響資金的使用效率。

（三）預(yù)算績效考核不到位

預(yù)算績效考核包括績效目標(biāo)的制定、績效目標(biāo)運行監(jiān)控和績效目標(biāo)評估等環(huán)節(jié)。在這一過程的執(zhí)行中存在應(yīng)付了事的現(xiàn)象，不能有效的執(zhí)行。一是沒有樹立績效管理理念。很多管理者甚至是財務(wù)人員不了解績效考核的意義，對績效考核的概念不清楚，更不懂得怎么去設(shè)立考核指標(biāo)。二是績效考核指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)。制定績效考核指標(biāo)時主觀意識太強，缺乏事前調(diào)研，往往只重視產(chǎn)出指標(biāo)，而忽略了效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，只重視定量指標(biāo)，而忽略了定性指標(biāo)。使得指標(biāo)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)。三是績效監(jiān)控和評估流于形式。目前很多單位的項目監(jiān)控和評價都是在被動的完成財政部門下達的監(jiān)控和評價任務(wù)，各個項目科室為了完成任務(wù)都以各自的辦法進行監(jiān)控和評估，而單位沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)控辦法和評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績效運行監(jiān)控和績效評價都流于形式，不能起到應(yīng)有的監(jiān)督激勵作用。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的應(yīng)對措施

（一）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

根據(jù)預(yù)算編制存在的問題，預(yù)算編制方法的優(yōu)化應(yīng)該從預(yù)算編制的人員參與范圍、預(yù)算編制的內(nèi)容范圍、預(yù)算編制的細化程度等方面入手。一是規(guī)范預(yù)算編制流程，引導(dǎo)全員參與預(yù)算編制。預(yù)算編制這一過程應(yīng)該在全單位范圍內(nèi)公開透明的，財務(wù)人員在接到財政部門的預(yù)算通知后，應(yīng)第一時間向各業(yè)務(wù)科室傳達預(yù)算編制要求，各業(yè)務(wù)科室根據(jù)本科室下一年度的工作計劃編制出本科室的年度收支計劃，然后上報財務(wù)。財務(wù)對各科室的預(yù)算項目綜合審核把關(guān)進行財力平衡，然后向各科室下達預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)。各科室根據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)整預(yù)算計劃后再次上報財務(wù)，財務(wù)再次對各科室的預(yù)算進行審定后報單位主要領(lǐng)導(dǎo)審核。在單位內(nèi)部實行這種“兩上兩下”的預(yù)算編制流程，可以使預(yù)算更加全面，保證不缺項、不漏項，同時也可以讓全體人員參與到預(yù)算編制當(dāng)中，讓單位資金更加透明，增加了預(yù)算的可執(zhí)行性。二是細化項目預(yù)算。要從項目的縱橫兩個維度進行細化預(yù)算。橫向方面是指預(yù)算總額的構(gòu)成，預(yù)算要細化到項目下的每一個子項目，每一個子項目要細化到各項經(jīng)濟科目支出又是多少，例如疾控部門艾滋病項目下的高危人群干預(yù)項目，此項目需要勞務(wù)費、宣傳費、印刷費等等各是多少；縱向方面是指預(yù)算支出的時間節(jié)點，要細化到某一個時間點支出多少錢。這樣細化的項目預(yù)算，才能使預(yù)算真正的和工作計劃相匹配，更具有可執(zhí)行性。三是豐富預(yù)算方法。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，采用零基預(yù)算法和滾動預(yù)算法等方式，提高預(yù)算的科學(xué)性。

（二）加強預(yù)算執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行力度的偏差主要出現(xiàn)在項目預(yù)算上，要加強項目預(yù)算的執(zhí)行力度，一是應(yīng)該對所有項目明確責(zé)任，責(zé)任到人。每一個項目都要制定具體的實施細則，項目責(zé)任人要掌握項目資金的支出內(nèi)容和支出節(jié)點，將預(yù)算執(zhí)行和工作計劃緊密結(jié)合，確保項目資金能夠根據(jù)項目內(nèi)容及時足額支付。二是財務(wù)部門要承擔(dān)起項目進度跟蹤核查的職責(zé)。建立項目進度核查表，核查表的內(nèi)容應(yīng)該包括各項資金支付進度、績效指標(biāo)的進展情況、存在偏差的原因、解決偏差的辦法、完成年度目前的可能性等內(nèi)容。根據(jù)不同的項目，要求項目主管科室按月或者按季度上報項目進度核查表，財務(wù)要及時匯總各項目的進展情況向管理者匯報，管理者以此做出工作調(diào)整和安排。三是要對項目責(zé)任人進行財務(wù)知識培訓(xùn)。項目責(zé)任人一般都是業(yè)務(wù)出身，對于財務(wù)知識一知半解，有一些財務(wù)指標(biāo)對于他們來說可能不容易理解，因此要組織財務(wù)部門或者委托專業(yè)機構(gòu)對相關(guān)的項目責(zé)任人進行培訓(xùn)，向他們講解項目資金預(yù)算、執(zhí)行還有財務(wù)管理制度方面的知識，確保項目資金支出的合理性，減少財政資金的濫用，提高預(yù)算執(zhí)行力度。

（三）制定切實可行的預(yù)算績效考核機制

一是要將預(yù)算績效考核與單位的獎懲機制相結(jié)合，以此來促進大家參與績效考核的積極性。在很多人心中存在這樣一種陳舊的思想，單位搞預(yù)算績效考核就是為了監(jiān)控大家花錢，讓大家受各種制度的制約，給工作增加了很多不必要的麻煩，對預(yù)算績效考核這項工作非常排斥。因此，將單位的獎懲機制與預(yù)算績效考核相結(jié)合，可以大大提高大家參與此項工作的積極性，減少工作阻力。二是設(shè)立科學(xué)有效的績效指標(biāo)。所確定的預(yù)算指標(biāo)既要有系統(tǒng)性、全面性，又要具有可考核性。既要設(shè)定定量指標(biāo)也要設(shè)定定性指標(biāo)，定量指標(biāo)是預(yù)算項目的成本費用和業(yè)務(wù)完成量的固定指標(biāo)，這些指標(biāo)保證項目完成既定目標(biāo)；定性指標(biāo)是對預(yù)算規(guī)定的目標(biāo)及效果的達成，它具備一定的彈性空間，能夠確保預(yù)算執(zhí)行能力的提升。而無論是定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的確定的前提都是對項目的深入調(diào)查研究，對項目足夠了解才能設(shè)定出科學(xué)合理的績效指標(biāo)，對于一些新設(shè)的大型項目還可以引進專業(yè)機構(gòu)進行項目調(diào)研，確定績效指標(biāo)。三是建立完善的監(jiān)控和評價制度。針對績效運行監(jiān)控和績效評價流于形式這一問題，單位應(yīng)該設(shè)立專門的機構(gòu)組織開展此項工作，由此機構(gòu)制定績效運行監(jiān)控和績效評價制度和實施細則，然后根據(jù)制度要求定期或不定期對單位所有項目進行績效運行監(jiān)控，并對監(jiān)控情況進行通報公示。該機構(gòu)在項目結(jié)束時還應(yīng)對項目結(jié)果進行績效評價，并根據(jù)評價結(jié)果撰寫績效評價報告。這一舉措可以使績效運行監(jiān)控和績效評價起到真正的作用，統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)也使各項目之間有了可比性，為預(yù)算績效考核與獎懲機制的結(jié)合提供了橋梁。

四、結(jié)束語

預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效考核貫穿于財務(wù)管理工作始終，每一個過程都不是獨立的個體，都是相輔相成、相互聯(lián)動的。預(yù)算編制的精細程度決定了預(yù)算執(zhí)行的有效性，預(yù)算執(zhí)行是否得力反映了預(yù)算編制的合理性，預(yù)算績效考核是對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行全方位、全過程的考核評價，他們形成了一個完整的財務(wù)管理體系，只有將每一環(huán)節(jié)都落到實處，才能真正提升預(yù)算管理工作的質(zhì)量，提高資金的使用效率，進一步實現(xiàn)財政資金效益的最大化。