宅基地管理存在的問題及建議

樊文強(qiáng) 謝志楊 莫東 秦莉 陳麗蓉

廣元市利州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川廣元

1 管理現(xiàn)狀

以2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”）為標(biāo)志，我國農(nóng)村宅基地進(jìn)入了規(guī)范管理階段。新修訂的《土地管理法》明確宅基地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核審批，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理工作。但宅基地管理工作涉及面廣，包括審批、規(guī)劃選址、分戶建房等方方面面，政府管理部門不僅涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，還涉及自然資源部門、公安部門等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要負(fù)責(zé)起草農(nóng)村宅基地管理和使用相關(guān)法律法規(guī)及政策，指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等；自然資源部門主要負(fù)責(zé)土地等國土空間用途轉(zhuǎn)用、土地整理復(fù)墾、不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，擬訂國土空間規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施等；而公安部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)村戶口分戶。

2 存在的主要問題

2.1 缺失專門的宅基地法律法規(guī)

我國農(nóng)村宅基地管理沒有專門性法律法規(guī)，與宅基地管理有關(guān)的法律法規(guī)條款，散落于《憲法》《民法典》《物權(quán)法》《土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中；關(guān)于我國農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的調(diào)整，可使用的法律規(guī)范數(shù)量則更少，且層次不高，主要依靠政策調(diào)整。從長遠(yuǎn)來看，宅基地立法的缺失，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)。

2.2 執(zhí)法職能邊界不清

新修訂的《土地管理法》第78條明確“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”。雖然《土地管理法》明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為農(nóng)村村民宅基地執(zhí)法部門，但縱觀整部法律，都沒有進(jìn)一步明確宅基地的認(rèn)定和違法查處范圍。同樣，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020版）》和自然資源部門印發(fā)的《行政處罰事項(xiàng)清單》也未對農(nóng)村村民違法占地（特別是占耕地）建住房的查處作更進(jìn)一步明確規(guī)定。因此，在基層執(zhí)法中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)為非宅基地類違法行為查處不屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)；自然資源部門則認(rèn)為只要村民在集體土地上違法建造住宅，無論是建設(shè)用地還是耕地等農(nóng)用地，都應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處。甚至，各地法院針對農(nóng)村村民違法占地建房誰執(zhí)法一事都作出了不同判決，如陜西省淳化縣人民法院（2021）陜0430行審3號行政裁定書中認(rèn)為，按《土地管理法》第78條，村民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建住宅的，應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門執(zhí)法；湖南省石門縣人民法院（2020）湘0726行審38號行政裁定書認(rèn)為，按《土地管理法》第77條，支持石門縣自然資源局查處農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅案。

2.3 國土空間規(guī)劃滯后

雖然我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但國土空間規(guī)劃卻十分滯后，農(nóng)村許多地區(qū)并未編制村莊規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)房建設(shè)在空間布局上混亂、公共空間不足、宅基地利用率低。與此同時(shí)，部分地區(qū)在規(guī)劃上沒有預(yù)留農(nóng)村集體建設(shè)用地，甚至出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)全是基本農(nóng)田或是其他城市預(yù)留規(guī)劃用地，此現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)尤為突出，這導(dǎo)致了村民雖有建房資格，但卻又無地可建。

2.4 農(nóng)村配套分戶政策缺位

我國宅基地管理實(shí)行“一戶一宅”，且宅基地以戶為單位進(jìn)行申請。農(nóng)村中多子女家庭較多，這些家庭的子女成年后都有為申請宅基地建房而分戶的需求。在新修訂的《土地管理法》實(shí)施后，地方上并未及時(shí)出臺配套的農(nóng)村分戶政策，同時(shí)，舊的分戶政策已不能適應(yīng)新形勢下宅基地管理的需要，特別是舊的分戶辦理流程環(huán)節(jié)已不具備現(xiàn)實(shí)可操作性，造成農(nóng)村多子女家庭無法分戶建房，進(jìn)而導(dǎo)致部分多子女家庭違法占地建房。

3 對策建議

3.1 加快宅基地立法，形成系統(tǒng)完整的法律法規(guī)

依法治國是國家長治久安的重要保障，宅基地事關(guān)農(nóng)村千家萬戶的切身利益，應(yīng)從法律層面上保證黨和國家在宅基地管理上的基本路線方針得以貫徹實(shí)施。因此，加快宅基地立法，形成系統(tǒng)完整的法律法規(guī)，既是依法治國的應(yīng)有之義，也是鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要。

3.2 完善地方法規(guī)政策，形成完備的配套管理制度

在國家法律政策的框架下，以2021年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》為契機(jī)，加快制定完善宅基地管理相關(guān)地方性法規(guī)政策，進(jìn)一步明確部門職能職責(zé)、細(xì)化規(guī)范流程，堵住政策相關(guān)缺口，提升管理效能。

3.3 賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法主體地位，形成新的行政執(zhí)法模式

深化行政執(zhí)法體制改革，探索將農(nóng)村宅基地執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法監(jiān)督，縣級部門主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、重大案件查處。

3.4 加快國土空間規(guī)劃編制，形成科學(xué)合理的規(guī)劃布局

做好農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀需求調(diào)查摸底工作，加快國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌安排好農(nóng)村宅基地規(guī)劃布局，滿足合理的宅基地需求，引導(dǎo)村民合法修建住房。

3.5 加強(qiáng)部門溝通協(xié)調(diào)，形成協(xié)作配合機(jī)制

宅基地管理相關(guān)部門應(yīng)加大工作溝通協(xié)調(diào)力度，利用聯(lián)席會議等方式，共同磋商解決宅基地管理相關(guān)工作中出現(xiàn)的各種問題，通過協(xié)作配合，形成工作合力，推進(jìn)各項(xiàng)管理工作無縫銜接。