功能整合與法益衡平:美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法的理念啟示

趙 謙，毛屏楠

( 西南大學(xué) a.法學(xué)院；b.三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，重慶 400715)

美國(guó)的礦區(qū)土地復(fù)墾是指為提高采礦損毀土地的利用能力，并降低其對(duì)社會(huì)公眾與自然環(huán)境的可能損害，“將該類(lèi)土地恢復(fù)或重建至有益用途”[1]而開(kāi)展的環(huán)境治理活動(dòng)。我國(guó)的土地復(fù)墾則旨在“將被破壞土地或損毀土地恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)”[2]，進(jìn)而恢復(fù)或重建土地周邊的生態(tài)環(huán)境，以“確保復(fù)墾修復(fù)良性發(fā)展”[3]。所涉復(fù)墾理念即是在礦區(qū)土地復(fù)墾抑或土地復(fù)墾活動(dòng)中，各類(lèi)復(fù)墾當(dāng)事人所應(yīng)當(dāng)遵循并貫徹實(shí)施于復(fù)墾全過(guò)程各環(huán)節(jié)的方向性、體系化思維表達(dá)與理性見(jiàn)解。我國(guó)土地復(fù)墾與美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾在行為宗旨與方式上基本趨同，皆是通過(guò)必要的整治措施“對(duì)損毀土地與環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，實(shí)現(xiàn)土地使用價(jià)值與生態(tài)環(huán)境雙恢復(fù)”[4]，各自的復(fù)墾理念亦存在一定的互通與共性。

美國(guó)的礦區(qū)土地復(fù)墾立法以《露天采礦管理與復(fù)墾法》(1977年制定，2012年最新修改)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《復(fù)墾法》)[5]為典型表征。該法第1編第101條、第102條，第2編第201條，第4編第401條、第403條、第406條、第407條、第410條、第411條，第5編第514條、第515條、第516條、第521條、第525條、第526條，皆就所涉復(fù)墾理念予以了明確規(guī)定，主要強(qiáng)調(diào)在露天煤礦開(kāi)采和礦區(qū)土地復(fù)墾過(guò)程中要保護(hù)自然資源、生態(tài)環(huán)境以及公眾健康、安全等事項(xiàng)，凸顯了一種涵攝自然環(huán)境要素平衡化與人文環(huán)境利益調(diào)適化的生態(tài)衡平復(fù)墾理念。

我國(guó)的土地復(fù)墾立法圍繞2011年《土地復(fù)墾條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》(2012年制定，2019年修改，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》)，逐步確立了“提高土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益”與“復(fù)墾后的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)”等較為明確的效益化、農(nóng)業(yè)優(yōu)位化復(fù)墾理念。但因固有的“激進(jìn)主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)”[6]立場(chǎng)下“向經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益傾斜”[7]之國(guó)家利益觀的權(quán)宜掣肘考量和“法律語(yǔ)言模糊”[8]等問(wèn)題，而在自然環(huán)境面向與人文環(huán)境面向，分別誘發(fā)了復(fù)墾功能調(diào)適與復(fù)墾法益選擇相關(guān)條款的規(guī)范設(shè)定自足性、可操作性瑕疵，從而影響到通過(guò)土地復(fù)墾“確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低”[9]以提升“土地資源承載能力”[10]之預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的順利達(dá)成。則不妨借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的復(fù)墾理念特色，嘗試?yán)迩逦覈?guó)土地復(fù)墾立法在復(fù)墾理念面向的規(guī)范完善進(jìn)路，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地復(fù)墾活動(dòng)更為整全、更具效能的行為價(jià)值引領(lǐng)。

一、美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的復(fù)墾理念特色

生態(tài)衡平觀是美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含復(fù)墾理念的主要特色。其不僅僅局限于狹義的自然生態(tài)環(huán)境，還從更廣延的人文生態(tài)環(huán)境角度實(shí)現(xiàn)了理念范疇的擴(kuò)張，并在《復(fù)墾法》相關(guān)條款中予以了較為清晰的類(lèi)型化規(guī)范設(shè)定。

(一)復(fù)墾所涉自然環(huán)境要素平衡化

復(fù)墾所涉自然環(huán)境要素平衡化旨在強(qiáng)調(diào)通過(guò)礦區(qū)土地復(fù)墾活動(dòng)，在所涉礦山、土地等各類(lèi)自然環(huán)境要素之間“建立一定的物質(zhì)輸入輸出關(guān)系”[11]，以實(shí)現(xiàn)彼此有效制約前提下的協(xié)調(diào)發(fā)展?！稄?fù)墾法》分別從整體自然環(huán)境要素和局部自然環(huán)境要素這兩個(gè)方面予以了規(guī)定。

1.整體自然環(huán)境要素的協(xié)調(diào)與互動(dòng)

一方面，煤炭供應(yīng)穩(wěn)定化與環(huán)境影響最小化之協(xié)調(diào)。確保煤炭能源需求的穩(wěn)定供應(yīng)是根本前提，但應(yīng)當(dāng)通過(guò)必要的標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)劃設(shè)定來(lái)限制其對(duì)環(huán)境的破壞影響。例如，第101(d)條，“為滿(mǎn)足國(guó)家能源需求而擴(kuò)大煤炭開(kāi)采，使得制定適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)以盡量減少開(kāi)采活動(dòng)對(duì)環(huán)境破壞的需求變得更加迫切”；又如，第102條，“該法案的目的是：(a)制定全國(guó)性計(jì)劃，保護(hù)環(huán)境免受露天煤礦開(kāi)采作業(yè)帶來(lái)的不利影響……(f)確保煤炭供應(yīng)以滿(mǎn)足國(guó)家能源需求及增進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福祉，并在保護(hù)環(huán)境與國(guó)家對(duì)煤炭作為必需能源的需求之間取得平衡”。

另一方面，作業(yè)無(wú)害化與管理有序化之互動(dòng)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種技術(shù)手段來(lái)推進(jìn)采礦、復(fù)墾作業(yè)無(wú)害環(huán)境。例如，第101條，“(e)發(fā)展露天采礦和復(fù)墾技術(shù)，以便各州和聯(lián)邦政府根據(jù)本法要求對(duì)露天采礦作業(yè)進(jìn)行有效和合理的管理，這是在切實(shí)可行范圍內(nèi)盡量減少這種采礦作業(yè)對(duì)環(huán)境不利影響的適當(dāng)和必要手段……(j)露天和地下采煤作業(yè)應(yīng)以無(wú)害環(huán)境的方式進(jìn)行”。又如，第515(b)條，“(16)確保所有復(fù)墾工作以對(duì)環(huán)境無(wú)害的方式進(jìn)行”。此外，相關(guān)研究項(xiàng)目監(jiān)督措施及復(fù)墾保障規(guī)程亦應(yīng)同步設(shè)定而確保有序化管理。例如，第201(c)條，“(11)監(jiān)督所有涉及煤炭開(kāi)采和使用的聯(lián)邦和州研究項(xiàng)目，并向國(guó)會(huì)說(shuō)明研究和示范項(xiàng)目以及公共政策的適時(shí)變更，這些變更旨在(A)提高地下煤炭開(kāi)采的可行性，(B)改進(jìn)露天采礦和回收技術(shù)以消除不利環(huán)境影響”。又如，第403(a)條，“除第411條規(guī)定情況外，根據(jù)第404條可以獲得土地和水資源方面資金支出的事項(xiàng)按所述順序應(yīng)反映下列目標(biāo)：(1)(B)恢復(fù)因受到煤炭開(kāi)采活動(dòng)不利影響而退化的環(huán)境”。再如，第411(c)條，“(b)條所述土地和水域設(shè)施的款項(xiàng)支出按所述順序應(yīng)反映下列目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)(用來(lái)代替第403條規(guī)定的優(yōu)先事項(xiàng))……(3)恢復(fù)以前因受采煤作業(yè)不利影響而退化的環(huán)境”。

2.局部自然環(huán)境要素的表列與干預(yù)

一方面，土地、空氣、水、林地、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)植物等局部自然環(huán)境要素的列明。應(yīng)具體羅列采礦、復(fù)墾作業(yè)所影響的各類(lèi)局部自然環(huán)境要素，以明確所涉干預(yù)措施的目標(biāo)指向。例如，第406(a)條，“促進(jìn)未開(kāi)采土地和受采礦影響土地的水土資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)；保護(hù)和開(kāi)發(fā)土壤、水(不包括溪流)、林地、野生動(dòng)植物資源”。又如，第411(c)條，“(b)條所述土地和水域設(shè)施的款項(xiàng)支出按所述順序應(yīng)反映下列目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)(用來(lái)代替第403條規(guī)定的優(yōu)先事項(xiàng))……(3)恢復(fù)以前因受采煤作業(yè)不利影響而退化的土地和水資源”。再如，第514(d)條，“(3)這種臨時(shí)救濟(jì)不會(huì)對(duì)土地、空氣或水資源造成嚴(yán)重環(huán)境損害”。此外，還確立了水、土等基礎(chǔ)環(huán)境要素優(yōu)先于野生動(dòng)植物資源等衍生環(huán)境要素的救濟(jì)位序。例如，第403(a)條，“除第411條規(guī)定情況外，根據(jù)第404條可以獲得土地和水資源方面資金支出的事項(xiàng)按所述順序應(yīng)反映下列目標(biāo)：(1)(B)恢復(fù)因受到煤炭開(kāi)采活動(dòng)不利影響而退化的土地、水資源……(3)恢復(fù)土地和水資源以及以前因受煤炭開(kāi)采活動(dòng)不利影響而退化的環(huán)境，包括土壤、水(不包括渠化)、林地、魚(yú)類(lèi)、野生動(dòng)植物資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的保護(hù)及開(kāi)發(fā)”。又如，第515(b)條，“(10)在露天煤礦開(kāi)采作業(yè)期間和開(kāi)采作業(yè)之后，以及在復(fù)墾期間，采取措施盡量減少對(duì)礦區(qū)和相關(guān)場(chǎng)外區(qū)域主要水文平衡的干擾，以及對(duì)地表水和地下水系統(tǒng)水質(zhì)和水量的干擾……(17)確保在建設(shè)及后期維護(hù)進(jìn)入和跨越作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的通道時(shí)，控制或防止侵蝕和淤積、水污染、對(duì)魚(yú)類(lèi)或野生動(dòng)物或其棲息地的損害……(24)盡可能使用現(xiàn)有最佳技術(shù)，盡量減少對(duì)魚(yú)類(lèi)、野生生物和相關(guān)環(huán)境價(jià)值的干擾和不利影響，并在切實(shí)可行的情況下增加這些資源”。再如，第516(b)條，“(9)在煤礦開(kāi)采作業(yè)期間和作業(yè)之后，以及在復(fù)墾期間，采取措施盡量減少對(duì)礦區(qū)和相關(guān)場(chǎng)外區(qū)域主要水文平衡的干擾，以及對(duì)地表地下水系統(tǒng)水量的干擾……(11)盡可能利用現(xiàn)有最佳技術(shù)，盡量減少采煤作業(yè)對(duì)魚(yú)類(lèi)、野生動(dòng)物和相關(guān)環(huán)境價(jià)值的干擾和不利影響，并在可行情況下增加這些資源”。

另一方面，所涉公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)作業(yè)過(guò)程中局部自然環(huán)境要素保護(hù)的干預(yù)規(guī)程。應(yīng)當(dāng)設(shè)定采礦、復(fù)墾作業(yè)造就或可能造就環(huán)境損害的干預(yù)主體、程序及具體措施。例如，第521(a)條，“(2)當(dāng)根據(jù)任何聯(lián)邦檢查，秘書(shū)或其授權(quán)代表確定存在任何條件或做法，或任何持證人違反本法案的任何要求或本法案要求的任何許可條件，該條件、做法或違反正在對(duì)土地、空氣或水資源造成或可在合理預(yù)期內(nèi)造成重大迫在眉睫的環(huán)境損害時(shí)，秘書(shū)或其授權(quán)代表應(yīng)立即下令停止露天煤礦開(kāi)采和復(fù)墾作業(yè)或與條件、實(shí)踐或違規(guī)相關(guān)的部分作業(yè)”。又如，第525(c)條，“(3)這種臨時(shí)救濟(jì)不會(huì)對(duì)土地、空氣或水資源造成重大的、迫在眉睫的環(huán)境損害時(shí)秘書(shū)處可以對(duì)申請(qǐng)人給予臨時(shí)救濟(jì)”。再如，第526(c)條，“(3)這種臨時(shí)救濟(jì)不會(huì)對(duì)土地、空氣或水資源造成重大的、迫在眉睫的環(huán)境損害時(shí)，法院可準(zhǔn)許給予申請(qǐng)人適當(dāng)?shù)呐R時(shí)救濟(jì)”。

(二)復(fù)墾所涉人文環(huán)境利益調(diào)適化

復(fù)墾所涉人文環(huán)境利益調(diào)適化旨在強(qiáng)調(diào)通過(guò)礦區(qū)土地復(fù)墾活動(dòng)，圍繞“作為基本權(quán)利界限的公共利益”[12]來(lái)調(diào)整、平衡相關(guān)“利益表達(dá)、整合、分配、補(bǔ)償機(jī)制”[13]，以嘗試達(dá)致相應(yīng)人文生活環(huán)境中“公共利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)狀態(tài)”[14]。《復(fù)墾法》分別從社會(huì)公共利益和公民個(gè)體利益這兩個(gè)方面予以了規(guī)定。

1. 社會(huì)公共利益的一般性與特殊性規(guī)范表達(dá)

一方面，從限制作業(yè)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)不利影響的角度來(lái)設(shè)定社會(huì)公共利益的一般性規(guī)范表達(dá)。例如，第101(e)條，“發(fā)展露天采礦和復(fù)墾技術(shù)，以便各州和聯(lián)邦政府根據(jù)本法要求對(duì)露天采礦作業(yè)進(jìn)行有效和合理的管理，這是在切實(shí)可行范圍內(nèi)盡量減少這種采礦作業(yè)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)不利影響的適當(dāng)和必要手段”。又如，第102條，“該法案的目的是：(a)制定全國(guó)性計(jì)劃，保護(hù)社會(huì)免受露天煤礦開(kāi)采作業(yè)帶來(lái)的不利影響……(m)必要時(shí)，行使聯(lián)邦憲法賦予的全部權(quán)力，通過(guò)有效控制露天煤礦開(kāi)采活動(dòng)，確保公共利益得到保護(hù)”。再如，第201(c)條，“(11)監(jiān)督所有涉及煤炭開(kāi)采和使用的聯(lián)邦和州研究項(xiàng)目，并向國(guó)會(huì)說(shuō)明研究和示范項(xiàng)目以及公共政策的適時(shí)變更，這些變更旨在(A)提高地下煤炭開(kāi)采的可行性，(B)改進(jìn)露天采礦和回收技術(shù)以消除不利社會(huì)影響”。

另一方面，從特別保護(hù)所涉供水、道路等公共設(shè)施的角度來(lái)設(shè)定社會(huì)公共利益條款的特殊性規(guī)范表達(dá)。例如，第403(b)條，堪稱(chēng)“(1)未經(jīng)第411(a)條核證的任何州或印第安部落，可通過(guò)第402(g)條第(1)和(5)款規(guī)定的補(bǔ)助金，在任何一年支出分配給該州或印第安部落的資金，用于保護(hù)、修理、更換、建造或加強(qiáng)與供水有關(guān)的設(shè)施，包括配水設(shè)施和處理廠，以取代受煤礦開(kāi)采不利影響的供水設(shè)施”。又如，第411(e)條，“涉及保護(hù)、修理、替換、建造或加強(qiáng)公用事業(yè)的復(fù)墾項(xiàng)目，如供水、道路和為受采煤及加工作業(yè)不利影響的公眾服務(wù)其他設(shè)施，以及在受煤炭或其他采礦及加工作業(yè)影響的社區(qū)建造公共設(shè)施，應(yīng)被視為(c)小節(jié)所述優(yōu)先事項(xiàng)相關(guān)目標(biāo)的一部分”。

2.公民個(gè)體利益的原則性列明與救濟(jì)規(guī)程設(shè)定

一方面，通過(guò)適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的制定和充分保護(hù)原則的確立，來(lái)列明所涉公民健康、安全和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)面向。例如，第101(d)條，“為滿(mǎn)足國(guó)家能源需求而擴(kuò)大煤炭開(kāi)采，使得制定適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)公眾健康和安全的需求變得更加迫切”。又如，第102(b)條規(guī)定要“確保表面土地所有者和對(duì)土地或其附屬物具有合法利益的其他人權(quán)利得到充分保護(hù)，使其不受此類(lèi)活動(dòng)的影響”。第401(c)條規(guī)定了“廢棄礦山復(fù)墾基金的目的包括確保私人財(cái)產(chǎn)免受地下采煤造成地面沉降帶來(lái)的損害”。再如，第403(a)條規(guī)定了“除第411條規(guī)定情況外，根據(jù)第404條可以獲得土地和水資源方面資金支出的事項(xiàng)按所述順序應(yīng)反映下列目標(biāo)：(1)(A)保護(hù)公眾健康、安全和財(cái)產(chǎn)免受煤礦開(kāi)采極端危險(xiǎn)的不利影響；(2)(A)保護(hù)公眾健康和安全免受煤炭開(kāi)采活動(dòng)帶來(lái)的不利影響”。

另一方面，系統(tǒng)設(shè)定了所涉公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)作業(yè)過(guò)程中公民個(gè)體利益保護(hù)的救濟(jì)規(guī)程。其一，明晰了相關(guān)作業(yè)造成利益侵害的排除范圍。例如，第407(b)條，“秘書(shū)、其代理人、雇員或承包商根據(jù)州批準(zhǔn)的計(jì)劃，有權(quán)進(jìn)入任何礦區(qū)進(jìn)行研究或勘探工作，以確定過(guò)去煤炭開(kāi)采活動(dòng)不利影響的存在，并確定恢復(fù)、復(fù)墾、減排、控制或預(yù)防此類(lèi)不利影響的可行性。這種進(jìn)入應(yīng)被解釋為行使保護(hù)公眾健康、安全和一般福利的權(quán)力，不應(yīng)被解釋為侵犯財(cái)產(chǎn)的行為”。其二，圍繞規(guī)劃環(huán)境地政司、秘書(shū)及其代理人、雇員等公民個(gè)體利益救濟(jì)主體設(shè)定了相應(yīng)的救濟(jì)事項(xiàng)范圍。例如，第410條，“(a)如果規(guī)劃環(huán)境地政司發(fā)現(xiàn)以下事實(shí)，則其獲授權(quán)從基金中支出款項(xiàng)，以緊急修復(fù)、復(fù)墾、消減、控制或防止采煤作業(yè)帶來(lái)的不利影響：(1)存在對(duì)公眾健康、安全或一般福利構(gòu)成威脅的緊急情況……(b)秘書(shū)及其代理人、雇員和承包商有權(quán)進(jìn)入任何存在緊急情況的土地和任何其他進(jìn)入緊急情況的土地，以恢復(fù)、開(kāi)墾、減輕、控制或防止煤礦開(kāi)采活動(dòng)的不利影響，并采取一切必要或適宜措施保護(hù)公共健康、安全或一般福利”。其三，通過(guò)專(zhuān)門(mén)款項(xiàng)支出、行政許可、臨時(shí)救濟(jì)等方式來(lái)設(shè)定“程序權(quán)利”[15]面向的公民個(gè)體利益侵害救濟(jì)措施。例如，第411(c)條，“(b)條所述土地和水域設(shè)施的款項(xiàng)支出按所述順序應(yīng)反映下列目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)(用來(lái)代替第403條規(guī)定的優(yōu)先事項(xiàng)):(1)保護(hù)公共健康、安全、一般福利和財(cái)產(chǎn)免受煤礦開(kāi)采和加工活動(dòng)不利影響的極端危險(xiǎn)；(2)保護(hù)公共健康、安全和一般福利免受煤礦開(kāi)采和加工活動(dòng)的不利影響”。又如，第521(a)條，“(2)當(dāng)根據(jù)任何聯(lián)邦檢查，秘書(shū)或其授權(quán)代表確定存在任何條件或做法，或任何持證人違反本法案的任何要求或本法案要求的任何許可條件，該條件、做法或違反對(duì)公眾健康或安全造成迫在眉睫的危險(xiǎn)時(shí)，秘書(shū)或其授權(quán)代表應(yīng)立即下令停止露天煤礦開(kāi)采和復(fù)墾作業(yè)或與條件、實(shí)踐或違規(guī)相關(guān)的部分作業(yè)”。再如，第525(c)條，“(3)這種臨時(shí)救濟(jì)不會(huì)對(duì)公眾健康或安全產(chǎn)生不利影響時(shí)，秘書(shū)處可以對(duì)申請(qǐng)人給予臨時(shí)救濟(jì)”。第526(c)條，“(3)這種臨時(shí)救濟(jì)不會(huì)對(duì)公眾健康或安全產(chǎn)生不利影響時(shí)，法院可準(zhǔn)許給予申請(qǐng)人適當(dāng)?shù)呐R時(shí)救濟(jì)”。

二、自然環(huán)境要素平衡化啟示下我國(guó)土地復(fù)墾立法的功能整合

我國(guó)土地復(fù)墾立法在復(fù)墾所涉自然環(huán)境面向設(shè)定的“固有內(nèi)在、穩(wěn)定、應(yīng)然的描述性”[16]功能規(guī)范，存在一定的“功能因素調(diào)適”[17]掣肘。可借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的自然環(huán)境要素平衡化理念，嘗試探究該類(lèi)規(guī)范設(shè)定的平衡化功能整合進(jìn)路。

(一)我國(guó)土地復(fù)墾立法在自然環(huán)境面向的功能調(diào)適掣肘

我國(guó)土地復(fù)墾立法在自然環(huán)境面向的功能規(guī)范設(shè)定主要表征為整體“用途效益”[18]規(guī)范與局部“環(huán)境要素”[19]規(guī)范。該類(lèi)規(guī)范設(shè)定存在的協(xié)調(diào)互動(dòng)性與表列干預(yù)瑕疵，即形成了相關(guān)立法在自然環(huán)境面向的功能調(diào)適掣肘。

1.整體用途效益規(guī)范重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，輕生態(tài)效益

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯之整體自然環(huán)境要素的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，在一定程度上體現(xiàn)了其在整體用途效益面向上的功能表達(dá)。所涉煤炭供應(yīng)穩(wěn)定化即為經(jīng)濟(jì)效益面向的主要功能事項(xiàng)，所涉管理有序化即為社會(huì)效益面向的主要功能事項(xiàng)，所涉環(huán)境影響最小化與作業(yè)無(wú)害化則為生態(tài)效益面向的主要功能事項(xiàng)。我國(guó)土地復(fù)墾立法的整體用途效益規(guī)范旨在依循《條例》第1條和《實(shí)施辦法》第2條之“社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益”之規(guī)定，確保土地復(fù)墾活動(dòng)能在權(quán)利人利益需求滿(mǎn)足、土地使用價(jià)值恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)這三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)而設(shè)定該類(lèi)活動(dòng)的復(fù)合功能。

既有規(guī)范設(shè)定在復(fù)墾權(quán)利人相關(guān)“所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利之確認(rèn)、調(diào)整及變更登記”[20]的利益需求滿(mǎn)足之社會(huì)用途效益面向，主要通過(guò)對(duì)復(fù)墾后土地“利用方向”[21]的形式管制，來(lái)確保農(nóng)本理念下對(duì)耕地的特殊保護(hù)。例如，《條例》第4條之“復(fù)墾土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第2條之“優(yōu)先復(fù)墾為耕地”規(guī)定，即明晰了復(fù)墾后土地的農(nóng)業(yè)用途優(yōu)先原則。又如，《條例》第32條之“農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)原狀退還耕地占用稅”規(guī)定，第34條之“復(fù)墾為耕地給予補(bǔ)貼”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第41條之“農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)為原用途退還耕地占用稅”規(guī)定，第42條之“復(fù)墾為耕地作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)出資購(gòu)買(mǎi)”規(guī)定，即以補(bǔ)貼、退稅、指標(biāo)購(gòu)買(mǎi)等方式來(lái)積極推動(dòng)復(fù)墾后土地的農(nóng)業(yè)用途導(dǎo)向，從而通過(guò)相應(yīng)的原則性倡導(dǎo)與具體物質(zhì)激勵(lì)措施干預(yù)，在一定程度上限縮了復(fù)墾權(quán)利人基于“理性認(rèn)知、價(jià)值偏好和行為能力”[22]設(shè)定復(fù)墾后土地用途的自由裁量空間。該類(lèi)社會(huì)用途效益面向雖然有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)在人多地少客觀國(guó)情下的“糧食安全保障”[23]，但亦因土地資源在總量管控下的稀缺性，使得所涉土地資源若“用于農(nóng)業(yè)或耕地?cái)?shù)量增加必然會(huì)減少其成為生態(tài)用地的可能性”[24]，而在一定程度上掣肘了生態(tài)用途效益的達(dá)致。

此外，既有規(guī)范設(shè)定更多基于“18億畝耕地紅線”[25]相關(guān)指標(biāo)考量，通過(guò)《條例》第2條之“達(dá)到可供利用狀態(tài)”規(guī)定，第4條之“經(jīng)濟(jì)可行原則”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第35條之“耕地質(zhì)量等級(jí)”規(guī)定，就“土地使用價(jià)值恢復(fù)”[4]之經(jīng)濟(jì)用途效益來(lái)予以目的、過(guò)程、結(jié)果方面的指標(biāo)性列明，以凸顯提高土地利用效率的可操作性；但在通過(guò)土地復(fù)墾“促使污染的環(huán)境或是退化的生態(tài)系統(tǒng)再生”[26]之生態(tài)用途效益面向，則主要通過(guò)“宣示性”[27]規(guī)定的方式，與社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益一道來(lái)進(jìn)行“原則化”[28]組合設(shè)定。例如，《條例》第16條之“質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第27條之“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益分析”規(guī)定，第30條之“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益規(guī)劃”規(guī)定。相關(guān)規(guī)定必要的、合理的措施性指引較為模糊，更多地掣肘于“生態(tài)規(guī)律滯后性”[29]，較為忽視土地復(fù)墾活動(dòng)應(yīng)有的長(zhǎng)期生態(tài)用途效益，而在一定程度上誘發(fā)了“復(fù)墾破壞山體結(jié)構(gòu)”[30]等現(xiàn)象。

2.局部環(huán)境要素規(guī)范更多地囿于土、水要素表列與結(jié)果性干預(yù)

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯之局部自然環(huán)境要素的表列與干預(yù)，就局部自然環(huán)境要素予以了較為廣延的列明，并設(shè)定了較為整全的環(huán)境要素干預(yù)規(guī)程。我國(guó)土地復(fù)墾立法的局部環(huán)境要素規(guī)范旨在通過(guò)對(duì)復(fù)墾所影響各類(lèi)局部自然環(huán)境要素的列舉，嘗試明晰其相應(yīng)的公權(quán)力干預(yù)事項(xiàng)，以促進(jìn)各類(lèi)要素通過(guò)土地復(fù)墾活動(dòng)實(shí)現(xiàn)“相互聯(lián)系、促進(jìn)、制約、轉(zhuǎn)化”[31]，而提升所在“區(qū)域生態(tài)安全水平”[32]。

既有規(guī)范設(shè)定更多基于土壤及相應(yīng)的耕地“生態(tài)系統(tǒng)基本要素”[33]作為“實(shí)現(xiàn)‘三位一體’保護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)”[34]和地下水是“生態(tài)平衡維護(hù)中的重要因素”[35]的考量，而強(qiáng)調(diào)對(duì)復(fù)墾所涉土、水環(huán)境要素的義務(wù)性表列干預(yù)。例如，《條例》第16條之“避免污染土壤和地下水”的義務(wù)性規(guī)定，《實(shí)施辦法》第24條之針對(duì)土壤和地下水的“預(yù)防控制措施”規(guī)定與《條例》第40條之“有毒有害物質(zhì)回填(充填)”罰則規(guī)定，即就這兩類(lèi)環(huán)境要素設(shè)定了較為完整的“事實(shí)構(gòu)成—法效果”[36]式積極干預(yù)規(guī)范；但針對(duì)空氣、林地、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)植物等其他環(huán)境要素則較少涉及，或僅通過(guò)《實(shí)施辦法》第24條之“排放廢氣、廢水、廢渣、粉灰、廢油等”禁止性規(guī)定的方式來(lái)予以“間接設(shè)定”[37]式消極干預(yù)。此外，圍繞各類(lèi)環(huán)境因素所設(shè)定的公權(quán)力干預(yù)事項(xiàng)，主要通過(guò)《條例》第四章、《實(shí)施辦法》第四章的驗(yàn)收規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)復(fù)墾項(xiàng)目作業(yè)后的結(jié)果性干預(yù)。在復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施中的“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管或技術(shù)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管”[38]之過(guò)程性干預(yù)與“后續(xù)監(jiān)督”[39]式干預(yù)，則較少涉及或模糊化規(guī)定，在一定程度上掣肘了所涉局部環(huán)境要素規(guī)范應(yīng)有的“生物多樣性保護(hù)”[40]考量與“整全性”[41]干預(yù)規(guī)程設(shè)計(jì)。

(二)我國(guó)土地復(fù)墾立法的平衡化功能整合進(jìn)路

可借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的自然環(huán)境要素平衡化理念，嘗試探究我國(guó)土地復(fù)墾立法在整體生態(tài)效益規(guī)范和局部環(huán)境要素規(guī)范這兩方面的功能整合進(jìn)路。

1.整體生態(tài)效益規(guī)范的協(xié)調(diào)互動(dòng)性校正

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法欲推動(dòng)的整體自然環(huán)境要素平衡化，更多地嘗試通過(guò)生態(tài)效益面向的功能事項(xiàng)來(lái)達(dá)致與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益面向功能事項(xiàng)的銜接效應(yīng)。我國(guó)整體生態(tài)效益規(guī)范的協(xié)調(diào)互動(dòng)性校正旨在借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯的該類(lèi)規(guī)范特色，嘗試就所涉規(guī)范的用途效益面向予以適當(dāng)調(diào)整。

一方面，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持既有復(fù)墾后土地利用形式管制的前提下，就具體的管制事項(xiàng)予以量化配置，切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)用途效益面向。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確復(fù)墾后土地農(nóng)業(yè)用途優(yōu)先的具體比例，可基于現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量，基于已完成復(fù)墾土地的數(shù)量與質(zhì)量以及國(guó)家糧食需求總量與結(jié)構(gòu)等因素，將大多數(shù)(70%)的復(fù)墾后土地用途設(shè)定為羈束性農(nóng)業(yè)用途而必須復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，將剩余(30%)的復(fù)墾后土地用途設(shè)定為裁量性生態(tài)用途。裁量性生態(tài)用途管制面向下該部分復(fù)墾后土地用途交由復(fù)墾權(quán)利人來(lái)自由裁量，可基于“山水林田湖草是生命共同體”[42]的原則，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)效益需求，將其靈活設(shè)定為“礦山地質(zhì)公園等休閑旅游場(chǎng)所”[43]所需林地、草地、濕地、湖泊等生態(tài)用地，以為達(dá)致生態(tài)用途效益提供必要的土地要素支撐。

另一方面，應(yīng)在既有原則化、宣示性生態(tài)用途效益規(guī)定的基礎(chǔ)上，增設(shè)“相對(duì)獨(dú)立的條款”[44]，而就生態(tài)用途效益面向予以更為清晰、明確的制度規(guī)范指引。應(yīng)列明促進(jìn)環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)再生之生態(tài)用途效益目的，并通過(guò)必要的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃設(shè)定來(lái)予以過(guò)程性確證?？稍诔鋵?shí)減少生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)破壞環(huán)境的宣示性規(guī)定基礎(chǔ)上，明晰推進(jìn)環(huán)境無(wú)害化土地復(fù)墾在客體、方式、評(píng)估等方面的具體指標(biāo)，進(jìn)而將保護(hù)環(huán)境免受復(fù)墾作業(yè)不利影響納入相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃的羈束性原則范圍，并進(jìn)一步強(qiáng)化該項(xiàng)原則所涉新型復(fù)墾技術(shù)手段研發(fā)與應(yīng)用，政府扶持與鼓勵(lì)等措施的可執(zhí)行性。此外，在結(jié)果驗(yàn)收面向，還應(yīng)當(dāng)固化復(fù)墾項(xiàng)目生態(tài)用途效益評(píng)價(jià)指標(biāo)在“基于所涉土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃及方案要求”[38]設(shè)定之諸項(xiàng)驗(yàn)收指標(biāo)中的權(quán)重比(30%)，并將該類(lèi)指標(biāo)合格與否列為復(fù)墾驗(yàn)收“一票否決”事項(xiàng)，以凸顯該類(lèi)用途效益的制裁性約束效應(yīng)。

2.局部環(huán)境要素規(guī)范的表列干預(yù)擴(kuò)張

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法欲推動(dòng)的局部自然環(huán)境要素平衡化，更多地顯現(xiàn)為廣延的環(huán)境要素列明與整全的環(huán)境要素干預(yù)。我國(guó)局部環(huán)境要素規(guī)范的表列干預(yù)擴(kuò)張旨在借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯的該類(lèi)規(guī)范特色，嘗試就所涉規(guī)范的要素列舉和公權(quán)力干預(yù)事項(xiàng)予以必要充實(shí)、細(xì)化。

一方面，應(yīng)當(dāng)在既有土壤和地下水環(huán)境要素表列規(guī)定的基礎(chǔ)上，或?qū)⒖諝?、林地、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)植物等其他環(huán)境要素明確列入保護(hù)范圍，抑或在其后增設(shè)“等環(huán)境要素”之概括性規(guī)定，以具體充實(shí)復(fù)墾所涉環(huán)境要素列舉事項(xiàng)。但因復(fù)墾作業(yè)對(duì)各類(lèi)環(huán)境要素不可避免的全面影響與可能的“非對(duì)稱(chēng)利益沖突”[45]，相應(yīng)的環(huán)境要素保護(hù)位序亦應(yīng)當(dāng)予以明確。基于各類(lèi)要素的不同可再生性與不可逆性，可考慮將已明確的土壤和地下水設(shè)定為基礎(chǔ)環(huán)境要素，而優(yōu)先于待增列的其他衍生環(huán)境要素來(lái)予以保護(hù)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化各類(lèi)環(huán)境要素的公權(quán)力干預(yù)事項(xiàng)，嘗試從結(jié)果性干預(yù)推進(jìn)至復(fù)墾諸環(huán)節(jié)的全過(guò)程干預(yù)。應(yīng)當(dāng)首先確立自然資源(國(guó)土資源)行政部門(mén)主導(dǎo)、其他相關(guān)職能部門(mén)協(xié)同之“一元復(fù)合型”[46]干預(yù)主體配置機(jī)制。進(jìn)而基于“中立性、參與性和公開(kāi)性”[47]的最低限度要求，根據(jù)復(fù)墾行為人行為的主觀惡性、對(duì)環(huán)境要素的破壞程度、被破壞環(huán)境要素的恢復(fù)成本等因素，來(lái)厘清所涉責(zé)令停止作業(yè)、責(zé)令即時(shí)止損與行政、刑事應(yīng)急責(zé)任追究等措施的實(shí)施規(guī)程。此外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)定必要的干預(yù)臨時(shí)救濟(jì)措施。復(fù)墾義務(wù)人與權(quán)利人若因環(huán)境因素公權(quán)力干預(yù)，造成相應(yīng)經(jīng)濟(jì)損失并提起復(fù)議或訴訟，在爭(zhēng)議處理期間，在不造成所涉環(huán)境因素二次損害的前提下，可向相關(guān)干預(yù)職能部門(mén)或法院尋求必要的“臨時(shí)救濟(jì)”[48]。

三、人文環(huán)境利益調(diào)適化啟示下我國(guó)土地復(fù)墾立法的法益衡平

我國(guó)土地復(fù)墾立法在復(fù)墾所涉人文環(huán)境面向設(shè)定的“成為一定法的目的，并受到其保護(hù)”[49]之法益規(guī)范，存在“不同主體之間、不同區(qū)域之間的衡平”[50]選擇掣肘?？山梃b美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的人文環(huán)境利益調(diào)適化理念，嘗試探究該類(lèi)規(guī)范設(shè)定的調(diào)適化法益衡平進(jìn)路。

(一)我國(guó)土地復(fù)墾立法在人文環(huán)境面向的法益選擇掣肘

我國(guó)土地復(fù)墾立法在人文環(huán)境面向的法益規(guī)范設(shè)定主要表征為社會(huì)公共利益規(guī)范與公民個(gè)體利益規(guī)范。該類(lèi)規(guī)范設(shè)定存在的特殊性與實(shí)施性瑕疵，形成了相關(guān)立法在人文環(huán)境面向的法益選擇掣肘。

1.社會(huì)公共利益規(guī)范的一般性表達(dá)過(guò)于間接且缺失必要的特別保護(hù)規(guī)定

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯之社會(huì)公共利益的一般性與特殊性規(guī)范表達(dá)，就社會(huì)公共利益的一般性規(guī)范予以了較為全面的設(shè)定，并確立了針對(duì)相關(guān)公共設(shè)施的特別保護(hù)規(guī)定。我國(guó)土地復(fù)墾立法的社會(huì)公共利益規(guī)范旨在基于土地復(fù)墾活動(dòng)關(guān)聯(lián)之“生產(chǎn)和存在的源泉”[51]“社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)”[52]等考量要義的指引，通過(guò)對(duì)復(fù)墾所涉“公共事業(yè)需要”[53]的一般性設(shè)定與相關(guān)公共設(shè)施的特殊性約束來(lái)實(shí)現(xiàn)該類(lèi)活動(dòng)的整全性社會(huì)公共利益表達(dá)。

既有規(guī)范設(shè)定主要通過(guò)對(duì)土地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則性規(guī)定、倡議性禁止規(guī)定和關(guān)聯(lián)性措施規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)墾所涉社會(huì)公共利益的一般性表達(dá)，就“主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害”[54]所表征的社會(huì)公共利益具體事項(xiàng)內(nèi)容缺乏相對(duì)清晰的直接規(guī)定。例如，《條例》第4條“節(jié)約集約利用土地；采取有效措施”之原則性規(guī)定和第16條之“避免污染土壤和地下水”之倡議性禁止規(guī)定，雖然確立了所涉土、水資源事項(xiàng)的保護(hù)面向，但就其公共事業(yè)需要的利益屬性有待進(jìn)一步具象化。又如，《條例》第31條之“土地復(fù)墾效果跟蹤評(píng)價(jià)”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第24條之“預(yù)防控制措施”規(guī)定，第27條之“損毀土地調(diào)查評(píng)價(jià)”規(guī)定，雖然大致明晰了保護(hù)相關(guān)社會(huì)公共利益的評(píng)價(jià)、預(yù)防性措施，但就該類(lèi)措施適用于相應(yīng)公共事業(yè)需要的具體利益關(guān)聯(lián)有待進(jìn)一步列明。此外，供水、道路等相關(guān)公共設(shè)施的特別保護(hù)，作為社會(huì)公共利益保護(hù)“正當(dāng)性基礎(chǔ)”[55]的自然延伸，在既有土地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定之“資源可持續(xù)利用”[56]的一般性公共利益表達(dá)中沒(méi)有涉及，而主觀限縮了所涉社會(huì)公共利益的利益范圍。

2.公民個(gè)體利益規(guī)范的原則性列明與救濟(jì)規(guī)程設(shè)定略顯偏狹

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯之公民個(gè)體利益的原則性列明與救濟(jì)規(guī)程設(shè)定，就所涉公民健康、安全和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)面向予以了明確，并明晰了較為周延的相關(guān)公民個(gè)體利益保護(hù)救濟(jì)規(guī)程。我國(guó)土地復(fù)墾立法的公民個(gè)體利益規(guī)范旨在基于土地復(fù)墾活動(dòng)關(guān)聯(lián)之“個(gè)體自由及其相互限制意義”[57]的指引，通過(guò)對(duì)復(fù)墾所涉各類(lèi)公民個(gè)體利益的原則性列舉與相應(yīng)救濟(jì)措施、程序設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)該類(lèi)活動(dòng)的體系化公民個(gè)體利益表達(dá)。

既有規(guī)范設(shè)定更多地基于財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的“多元化、綜合性、價(jià)值化”[58]趨向和公民參與在“個(gè)人、社會(huì)、政治、公共管理層面的價(jià)值和影響”[59]的考量，而凸顯對(duì)公民個(gè)體財(cái)產(chǎn)性權(quán)益和公共事務(wù)參與權(quán)利的原則性保護(hù)。例如，《條例》第9條之“表彰作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人”規(guī)定，第19條之“向個(gè)人支付損失補(bǔ)償費(fèi)”規(guī)定，第23條之“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”規(guī)定，第5章土地復(fù)墾激勵(lì)措施之“退還耕地占用稅、明確復(fù)墾后的土地使用和收益分配、給予補(bǔ)貼、補(bǔ)充耕地指標(biāo)”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第16至21條之土地復(fù)墾費(fèi)規(guī)定，第5章土地復(fù)墾激勵(lì)措施之“退還耕地占用稅、購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)”規(guī)定，從保護(hù)原則、保護(hù)對(duì)象與保護(hù)措施等方面就所涉公民個(gè)體財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保護(hù)予以了全面規(guī)定。又如，《條例》第28條、《實(shí)施辦法》第36條之權(quán)利人參與“復(fù)墾驗(yàn)收”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第10條之“申請(qǐng)專(zhuān)家回避”規(guī)定，明晰了相關(guān)復(fù)墾行為人在復(fù)墾驗(yàn)收和復(fù)墾方案論證環(huán)節(jié)的公共事務(wù)參與權(quán)利。但囿于“國(guó)家至上”[60]“公共利益至上”[61]“個(gè)人犧牲或讓渡私權(quán)”[62]等理念的影響，而未能實(shí)現(xiàn)對(duì)健康、安全等其他相關(guān)公民個(gè)體權(quán)益的全面列明。此外，在相應(yīng)的救濟(jì)措施、程序設(shè)定上，主要局限于《條例》第19條規(guī)定之“義務(wù)人支付損失補(bǔ)償費(fèi)”和“申請(qǐng)調(diào)解或提起民事訴訟”所表征的民事私權(quán)救濟(jì)途徑，必要的行政公權(quán)救濟(jì)途徑亦應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正。

(二)我國(guó)土地復(fù)墾立法的調(diào)適化法益衡平進(jìn)路

可借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的人文環(huán)境利益調(diào)適化理念，嘗試探究我國(guó)土地復(fù)墾立法在社會(huì)公共利益規(guī)范和公民個(gè)體利益規(guī)范這兩方面的法益衡平進(jìn)路。

1.社會(huì)公共利益規(guī)范的一般性與特殊性之法益補(bǔ)正

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法欲推動(dòng)的社會(huì)公共利益調(diào)適化，更多地顯現(xiàn)為全面的社會(huì)公共利益一般性規(guī)定和必要的特別保護(hù)規(guī)定。我國(guó)社會(huì)公共利益規(guī)范的一般性與特殊性之法益補(bǔ)正旨在借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯的該類(lèi)規(guī)范特色，嘗試就所涉規(guī)范的社會(huì)公共利益事項(xiàng)及所涉法益內(nèi)容予以適當(dāng)補(bǔ)正。

一方面，應(yīng)在既有土地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則性規(guī)定、倡議性禁止規(guī)定和關(guān)聯(lián)性措施規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清所涉社會(huì)公共利益的具體事項(xiàng)內(nèi)容。土地復(fù)墾是一種改善作為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施之損毀土地的典型自然資源事業(yè)活動(dòng)。所涉“節(jié)約集約利用土地”原則當(dāng)設(shè)定為相應(yīng)公共事業(yè)需要的利益宗旨屬性，進(jìn)而依循該項(xiàng)宗旨原則來(lái)明晰土地復(fù)墾所涉社會(huì)公共利益的國(guó)土資源屬性范圍。所涉“避免污染”之倡議性禁止當(dāng)設(shè)定為相應(yīng)公共事業(yè)需要的最低限度利益表達(dá)，嘗試通過(guò)該類(lèi)消極防御式規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)定的指引效應(yīng)來(lái)推動(dòng)更為理想化之土地復(fù)墾所涉國(guó)土資源范圍利益的良善利用，從而切實(shí)提升資源承載能力，并基于此來(lái)完成必要的積極請(qǐng)求式規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)定轉(zhuǎn)向。所涉“評(píng)價(jià)、預(yù)防控制”之關(guān)聯(lián)性措施應(yīng)當(dāng)設(shè)定為相應(yīng)公共事業(yè)需要的利益協(xié)調(diào)手段，而強(qiáng)調(diào)通過(guò)事前預(yù)防控制、調(diào)查評(píng)價(jià)與事后跟蹤評(píng)價(jià)等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益協(xié)調(diào)的前置性、持續(xù)化干預(yù)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相關(guān)公共設(shè)施的特別保護(hù)事項(xiàng)，嘗試擴(kuò)張所涉社會(huì)公共利益的利益范圍?？蓪⑴c社會(huì)公眾“人身性環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益”[63]關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的供水、道路等公共設(shè)施納入《條例》第8條、第43條規(guī)定之“土地復(fù)墾設(shè)施”的延伸范圍。從其與土地復(fù)墾工程、設(shè)備產(chǎn)生直接功用或間接功用這兩個(gè)方面來(lái)類(lèi)型化列明所涉公共設(shè)施的范圍，進(jìn)而分別予以“不得破壞”之禁止性規(guī)范設(shè)定和追究相應(yīng)行政、刑事責(zé)任之制裁性規(guī)范設(shè)定。若與土地復(fù)墾工程、設(shè)備產(chǎn)生直接功用，則應(yīng)當(dāng)設(shè)定為確保土地復(fù)墾工程順利作業(yè)前提下的絕對(duì)禁止，以及凸顯“假定、處理和制裁”[64]三階聯(lián)動(dòng)效應(yīng)之制裁性規(guī)范的羈束性適用。若與土地復(fù)墾工程、設(shè)備產(chǎn)生間接功用，則應(yīng)當(dāng)設(shè)定為允許一定程度內(nèi)土地復(fù)墾工程作業(yè)環(huán)境設(shè)施自然耗損前提下的相對(duì)禁止，以及凸顯財(cái)產(chǎn)性賠償下回復(fù)原狀優(yōu)位或“提高農(nóng)地耕作效率”[65]優(yōu)位之制裁性規(guī)范的裁量性適用。

2.公民個(gè)體利益規(guī)范的列明與救濟(jì)之法益擴(kuò)張

美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法欲推動(dòng)的公民個(gè)體利益調(diào)適化，更多地顯現(xiàn)為明確的公民健康、安全、財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)面向和周延的利益保護(hù)救濟(jì)規(guī)程。我國(guó)公民個(gè)體利益規(guī)范的列明與救濟(jì)之法益擴(kuò)張旨在借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法所凸顯的該類(lèi)規(guī)范特色，嘗試就所涉規(guī)范的公民個(gè)體利益事項(xiàng)和所涉法益內(nèi)容予以必要擴(kuò)張。

一方面，應(yīng)當(dāng)在既有公民個(gè)體財(cái)產(chǎn)性權(quán)益和公共事務(wù)參與權(quán)利原則性保護(hù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加健康、安全等其他相關(guān)公民個(gè)體權(quán)益規(guī)定。可在《條例》第4條、《實(shí)施辦法》第2條之土地復(fù)墾原則規(guī)定中增加“保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益”的宣示性表述。既有規(guī)定未涉及的健康、安全等其他相關(guān)公民個(gè)體權(quán)益亦應(yīng)明晰其事項(xiàng)范圍。土地復(fù)墾所涉健康、安全權(quán)益主要指向工程作業(yè)人員與工程項(xiàng)目影響人員。土地復(fù)墾工程作業(yè)人員的健康、安全權(quán)益可通過(guò)必要的指引式非確定性規(guī)范設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)與既有職業(yè)健康勞動(dòng)保護(hù)、安全管理規(guī)定的規(guī)范連接。土地復(fù)墾工程項(xiàng)目影響人員的健康、安全權(quán)益，可設(shè)定相應(yīng)的列舉式確定性規(guī)范，就工程作業(yè)可能造成的噪聲、水、大氣等污染和社會(huì)安全環(huán)境變化予以明確規(guī)定，并將之納入既有公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)體系和社會(huì)治安綜合治理體系下一并保護(hù)。但因該類(lèi)其他公民個(gè)體權(quán)益于土地復(fù)墾活動(dòng)中的間接衍生性，在個(gè)體利益保護(hù)位序設(shè)定方面，應(yīng)當(dāng)將其置于與土地復(fù)墾活動(dòng)直接關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益和參與權(quán)利之后。

另一方面，應(yīng)當(dāng)在既有救濟(jì)措施、程序設(shè)定所表征的民事私權(quán)救濟(jì)途徑基礎(chǔ)上，嘗試充實(shí)必要的行政公權(quán)救濟(jì)途徑。當(dāng)從調(diào)解程序設(shè)置、調(diào)解結(jié)果效力乃至可能的調(diào)解救濟(jì)前置設(shè)定各方面來(lái)厘清自然資源(國(guó)土資源)行政部門(mén)作為主要公權(quán)力干預(yù)主體在《條例》第19條規(guī)定之“調(diào)解”活動(dòng)中的具體干預(yù)事項(xiàng)。并在強(qiáng)調(diào)保障各類(lèi)公權(quán)力干預(yù)主體積極有效地行使權(quán)力的前提下，將其實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管或技術(shù)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管所致對(duì)公民個(gè)體利益可能的程序性侵害，列入公民個(gè)體利益救濟(jì)事項(xiàng)排除范圍。此外，亦應(yīng)當(dāng)基于“充分保護(hù)原則”[66]，設(shè)定必要的專(zhuān)項(xiàng)救助資金給付、應(yīng)急許可審批、緊急保全措施等臨時(shí)救濟(jì)事項(xiàng)。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)對(duì)美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法相關(guān)條款的類(lèi)型化解析，可以厘清該類(lèi)立法在所涉自然環(huán)境與人文環(huán)境面向蘊(yùn)含的復(fù)墾理念特色。對(duì)我國(guó)土地復(fù)墾立法在這兩類(lèi)面向的功能規(guī)范設(shè)定與法益規(guī)范設(shè)定展開(kāi)比較研究后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)相應(yīng)規(guī)范設(shè)定分別存在一定的功能調(diào)適與法益選擇掣肘。一方面，可借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的自然環(huán)境要素平衡化理念，嘗試推動(dòng)我國(guó)所涉整體生態(tài)效益規(guī)范的協(xié)調(diào)互動(dòng)性校正，所涉局部環(huán)境要素規(guī)范的表列干預(yù)擴(kuò)張，以達(dá)致該類(lèi)規(guī)范設(shè)定的平衡化功能整合。另一方面，可借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法蘊(yùn)含的人文環(huán)境利益調(diào)適化理念，嘗試促進(jìn)我國(guó)所涉社會(huì)公共利益規(guī)范的一般性與特殊性之法益補(bǔ)正及所涉公民個(gè)體權(quán)益規(guī)范的列明與救濟(jì)之法益擴(kuò)張，以達(dá)致該類(lèi)規(guī)范設(shè)定的調(diào)適化法益衡平。基于此，可初步檢視我國(guó)土地復(fù)墾立法與美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾立法在復(fù)墾理念面向的規(guī)范趨同性，適當(dāng)借鑒美國(guó)相關(guān)立法的特色經(jīng)驗(yàn)，有助于加快我國(guó)土地復(fù)墾立法的規(guī)范完善進(jìn)程。