加強(qiáng)地方金融監(jiān)管 助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——《江蘇省地方金融條例》解讀

☉顧文卿

特邀嘉賓：

王臘生省人大法制委主任委員

呂小鵬省人大財(cái)經(jīng)委副主任委員

夏正芳省人大常委會法工委副主任

錢東平省地方金融監(jiān)督管理局副局長

2021年3月31日，省十三屆人大常委會第二十二次會議通過了《江蘇省地方金融條例》（以下簡稱條例），將于今年7月1日起施行。條例對規(guī)范地方金融組織活動、強(qiáng)化地方金融監(jiān)管、防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)、防范與處置非法金融活動、促進(jìn)地方金融發(fā)展和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等方面作了具體規(guī)定。條例的出臺是我省貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于地方金融工作有關(guān)要求的重大舉措，為“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)取得新成效提供了更加強(qiáng)有力的法治支撐。條例規(guī)定了哪些內(nèi)容來加強(qiáng)地方金融監(jiān)管，推動地方金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展？具體有哪些亮點(diǎn)？本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。

問：近年來，江蘇主要金融指標(biāo)位居全國前列，金融運(yùn)行穩(wěn)健安全，金融體系相對完善，為經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我們注意到條例重點(diǎn)規(guī)定了地方金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置等內(nèi)容，請介紹一下條例的立法背景？

錢東平：推動地方金融立法主要有三個方面考慮：首先，制定地方金融條例是貫徹落實(shí)中央決策部署，實(shí)現(xiàn)地方金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》強(qiáng)調(diào)，要依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工，強(qiáng)化地方政府屬地金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。其次，制定地方金融條例是依法有效實(shí)施地方金融監(jiān)管，促進(jìn)地方金融組織規(guī)范健康發(fā)展的需要。目前我省各類地方金融組織超過1600家，資產(chǎn)總額超過5000億元，累計(jì)服務(wù)近百萬企業(yè)和個人客戶。由于法律授權(quán)和執(zhí)法手段缺位，在深化“放管服”改革、嚴(yán)格權(quán)責(zé)法定的法治政府建設(shè)大背景下，地方金融監(jiān)管部門對地方金融組織市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置存在無法可依的困境，法治保障缺位已成為制約地方金融有效監(jiān)管的重要因素，迫切需要通過制定條例填補(bǔ)制度空白。再次，制定地方金融條例是維護(hù)地方金融穩(wěn)定長效機(jī)制建設(shè)的需要。當(dāng)前，一些企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)壓力較大，個別高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理不完善，以非法集資、非法放貸為代表的非法金融活動花樣不斷翻新，打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)需要強(qiáng)化制度建設(shè)、做到久久為功。通過制定條例，把我省工作中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法以立法形式固化為長效機(jī)制，將推動金融風(fēng)險(xiǎn)防控與非法金融活動處置工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

問：我省地方金融條例立法的指導(dǎo)思想是什么？條例對地方金融組織作出了哪些要求？

王臘生：在立法過程中我們注重把握兩個原則：一是堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)，地方金融作為有益補(bǔ)充，對地方金融監(jiān)督管理有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定，不涉及關(guān)于地方金融組織的準(zhǔn)入條件等屬于金融基本制度的內(nèi)容。二是強(qiáng)化屬地金融風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任，結(jié)合地方金融發(fā)展和金融監(jiān)管新要求，推動金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，“強(qiáng)監(jiān)管”和“促發(fā)展”并重。條例在總則中將地方金融組織界定為國家有關(guān)規(guī)則相對清晰的“7+N”類組織，并專章對地方金融組織行為作出規(guī)范，明確設(shè)立地方金融組織應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)批準(zhǔn)取得相關(guān)金融業(yè)務(wù)許可或者經(jīng)營資格，重大事項(xiàng)、重要業(yè)務(wù)等應(yīng)當(dāng)向地方金融監(jiān)管部門備案或者報(bào)告，并規(guī)范地方金融組織市場退出的程序性要求；規(guī)定地方金融組織八類禁止性行為，即吸收或者變相吸收存款，非法開展受托出借資金、受托投資、自營貸款等業(yè)務(wù)，挪用、侵占客戶資金，欺詐、虛假宣傳，主動為他人從事非法活動提供便利，非法催收債務(wù)等，扎牢制度籠子。

問：地方金融組織作為普惠金融體系的重要組成部分，主要是面向中小企業(yè)、三農(nóng)、城鎮(zhèn)低收入人群等，這些群體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力往往比較低，條例在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面作出了哪些規(guī)定？

夏正芳：金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是初次審議時(shí)常委會委員、代表們比較關(guān)注的問題，我們在修改時(shí)作了充實(shí)完善：一是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。條例要求地方政府和地方金融監(jiān)督管理部門要開展常態(tài)化金融知識宣傳教育，倡導(dǎo)理性金融消費(fèi)理念，提高公眾辨別能力和風(fēng)險(xiǎn)意識。二是強(qiáng)化地方金融組織義務(wù)。一些地方金融組織提供產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，費(fèi)率計(jì)算方式較為復(fù)雜，信息披露不充分。為此，條例要求地方金融組織如實(shí)、充分揭示金融產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，將合適的金融產(chǎn)品或者服務(wù)提供給適當(dāng)?shù)慕鹑谙M(fèi)者，不得違背金融消費(fèi)者意愿捆綁搭售產(chǎn)品、服務(wù)或者附加其他不合理?xiàng)l件等。三是強(qiáng)化金融消費(fèi)者信息保護(hù)。條例要求地方金融組織建立健全保障信息安全制度，遵循合法、正當(dāng)、必要原則，按照國家規(guī)定或者合同約定收集、使用信息，不得泄露、出售或者非法向他人提供金融消費(fèi)者信息。四是強(qiáng)化法律責(zé)任。條例對不履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)義務(wù)、損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的地方金融組織，設(shè)定了警告、罰款等行政處罰措施。

問：目前，地方金融組織經(jīng)營規(guī)則缺乏法律法規(guī)依據(jù)，多數(shù)通過國家及有關(guān)部委政策文件予以規(guī)范。條例在加強(qiáng)地方金融監(jiān)管方面作了采取了哪些舉措？

呂小鵬：條例在加強(qiáng)對地方金融組織的監(jiān)管方面，主要作了以下規(guī)范：一是完善監(jiān)管制度，要求針對不同業(yè)態(tài)的性質(zhì)、特點(diǎn)實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管措施，制定監(jiān)督檢查程序，規(guī)范監(jiān)督檢查行為。二是構(gòu)建監(jiān)管體系，條例明確要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)完善地方金融監(jiān)督管理體制，保障必要的人員和經(jīng)費(fèi)。三是發(fā)展監(jiān)管科技，運(yùn)用地方金融信息系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握其經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況，加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)督管理，同時(shí)要求地方金融組織按照國家和省規(guī)定將其業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)接入地方金融信息系統(tǒng)。四是細(xì)化監(jiān)管措施，條例詳細(xì)規(guī)定了地方金融監(jiān)督管理部門可以采取的現(xiàn)場檢查措施，要求建立信用管理制度，開展監(jiān)督管理評級，進(jìn)行分類監(jiān)管。此外，還將在我省設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者開展經(jīng)營范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的省外地方金融組織納入監(jiān)管范圍。

問：落實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)化解處置和維穩(wěn)處突屬地責(zé)任，是中央對地方政府的一貫要求，也是防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)明確要求。條例對金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解作了哪些規(guī)定？

王臘生：條例依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和中央政策文件，從地方事權(quán)角度明確金融風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制，在第四章“金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解”中，對相關(guān)內(nèi)容作了具體規(guī)定。一是明確應(yīng)對機(jī)制。要求縣級以上地方人民政府建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控“四項(xiàng)機(jī)制”，運(yùn)用地方金融信息系統(tǒng)，對金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測、識別、預(yù)警和防范。二是明確金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。規(guī)定金融機(jī)構(gòu)發(fā)生或者可能發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的，縣級以上人民政府組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門協(xié)助國務(wù)院金融管理部門及其駐蘇機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置，強(qiáng)調(diào)省人民政府對全省農(nóng)村商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。三是明確地方金融組織風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和手段。規(guī)定地方金融組織發(fā)生或者可能發(fā)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)的，省地方金融監(jiān)管部門可以采取措施。四是明確非金融組織引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任。對非金融組織引發(fā)或者可能引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)、投資者群體性事件的，要求縣級以上地方人民政府組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門依法開展風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)工作。

問：不少非法組織打著投資理財(cái)?shù)钠焯?，坑騙百姓的養(yǎng)老錢、救命錢。打擊非法金融活動、保護(hù)百姓“錢袋子”勢在必行，我們注意到條例對此專章作了規(guī)定，主要規(guī)定了哪些內(nèi)容呢？

夏正芳：非法金融活動防范與處置，事關(guān)老百姓的資金安全，條例對此作出專章規(guī)定。一是明確非法金融活動的內(nèi)涵。要求任何組織和個人不得未經(jīng)依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，擅自從事金融業(yè)務(wù)活動。禁止任何形式的非法集資。二是建立防控協(xié)同機(jī)制?？h級以上人民政府組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法落實(shí)本行政區(qū)域內(nèi)非法金融活動的監(jiān)測、調(diào)查、處置等職責(zé)；明確對涉嫌非法金融活動的，國務(wù)院金融管理部門駐蘇機(jī)構(gòu)、地方金融監(jiān)管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施。三是加強(qiáng)源頭管控。要求各級有關(guān)部門建立健全本領(lǐng)域非法金融活動線索排查制度，金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織監(jiān)測非法金融活動、及時(shí)報(bào)告線索、履行風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)；鼓勵舉報(bào)非法金融活動。四是規(guī)范市場主體行為。明確一般工商企業(yè)、個體工商戶名稱和經(jīng)營范圍中不得包含的字樣或者內(nèi)容；要求互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者加強(qiáng)對用戶發(fā)布信息的管理；禁止任何組織和個人發(fā)布包含非法金融活動內(nèi)容的廣告或者以其他方式向社會公眾進(jìn)行非法金融活動宣傳。

問：我們注意到這次頒布的條例在政府提交人大審議的條例草案的基礎(chǔ)上增加“金融發(fā)展和服務(wù)”一章，請問是出于什么考慮？

呂小鵬：在修改草案時(shí)，我們專門增加一章“金融發(fā)展和服務(wù)”，要求制定金融發(fā)展規(guī)劃，支持金融對外開放與跨境金融合作，推進(jìn)金融改革試點(diǎn)，推動現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，地方金融組織立足服務(wù)當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)，支持中小企業(yè)和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織融資。主要有三個方面的考慮：一是貫徹習(xí)近平總書記重要指示要求的需要?？倳洀?qiáng)調(diào)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職。當(dāng)前我省正處于深入踐行“爭當(dāng)表率、爭做示范、走在前列”新使命新要求、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的關(guān)鍵階段，迫切需要增強(qiáng)金融對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。二是落實(shí)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)的需要?？倳浿赋鐾苿咏鹑诜?wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。強(qiáng)化地方金融監(jiān)管，目的是要引導(dǎo)他們發(fā)揮重要補(bǔ)充作用，提高金融服務(wù)的普惠性。對于金融風(fēng)險(xiǎn)，化解處置只是治標(biāo)之舉，引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)才是治本良策。三是優(yōu)化地方金融生態(tài)環(huán)境的需要。良好的金融生態(tài)環(huán)境是地方金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。通過將我省優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境方面好經(jīng)驗(yàn)、好做法固化下來，可以將金融發(fā)展的創(chuàng)新優(yōu)勢、政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，從而推動我省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展走在前列。

問：條例實(shí)施后，地方金融監(jiān)管部門將采取哪些措施來貫徹實(shí)施條例呢？

錢東平：條例的出臺，意味著地方金融組織經(jīng)營有章可循、地方金融監(jiān)管部門執(zhí)法有規(guī)可依，下一步我們將著力做好以下工作。一是加強(qiáng)宣傳貫徹，利用各類媒體渠道，進(jìn)行全方位宣傳解讀，加深社會各界對條例的知曉和理解；組織各級地方金融監(jiān)管部門和地方金融組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，真正做到學(xué)法懂法守法和嚴(yán)格執(zhí)法。二是抓緊制定配套政策，認(rèn)真對照條例，全面梳理清理現(xiàn)行規(guī)范性文件和政策文件，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)修訂相應(yīng)監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，盡快制定完善行政檢查、行政處罰等規(guī)章制度，確保行政權(quán)力在法治化軌道上運(yùn)行。三是創(chuàng)新監(jiān)管手段，加快推進(jìn)地方金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，推動各類地方金融組織逐步接入系統(tǒng)，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提高地方金融監(jiān)管效率和水平。