發(fā)揮好行業(yè)組織在職教治理中的作用
——以法國行業(yè)組織為例

劉睿聲

一、行業(yè)組織在職校治理中扮演重要角色

“在民主和以市場為導向的經濟體中，行業(yè)組織正扮演著重要角色，在全球化的今天已成為改善經濟、政治和社會結構必不可少的要素。”［1］行業(yè)組織是基于政府、市場、企業(yè)之間的協(xié)商關系而形成的合作團體，其有效參與社會治理是實現(xiàn)社會發(fā)展組織化和理性化的應有之義。一些國家的商會、協(xié)會等行業(yè)組織在參與社會治理過程中創(chuàng)造和衍生出具有本國特色的運行模式，在培養(yǎng)高質量勞動力與促進經濟增長方面取得顯著成效，逐漸引起我國學界的關注。如徐家良通過考察行業(yè)協(xié)會組織與政府關系、行業(yè)內組織設置、行業(yè)內企業(yè)間關系三個維度，將行業(yè)協(xié)會組織參與國家治理的模式分為“垂直模式”和“水平模式”。前者以法德為代表，強調政府的推動作用以及政府與行業(yè)組織的合作協(xié)調關系。后者以美國為代表，具有企業(yè)自發(fā)組織、自愿參加的特點，政府既不干預，也不予資助。［2］湯蘊懿通過審視不同的利益協(xié)調機制，將行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式概括為大陸模式、英法模式和東方混合模式三種。在以法國為主的大陸模式中，商會按照公法設立并被授權承擔經濟管理和參與職業(yè)教育治理等職能，政府對商會嚴格監(jiān)督并給予財政支持。［3］張家林借鑒西方公共事務治理的有關理論觀點，根據(jù)商會組織性質、運作機制的不同將商會區(qū)分為市場主導型和政府合作型。法國商會是政府合作型模式的典型代表，通過與政府的“直接協(xié)商對話”機制來反映工商界的訴求。［4］可見，法國行業(yè)協(xié)會、商會等組織的設計宗旨是將其作為經濟發(fā)展的促進機構和咨詢機構，具有固定的與政府溝通的渠道，在參與社會治理方面具有較大優(yōu)勢。法國逐漸形成涉及諸多部門和利益相關方的職業(yè)教育治理體系。國家、地區(qū)和以商界為代表的行業(yè)組織協(xié)商參與職業(yè)教育治理成為其重要特色。［5］

在推進實施“中國制造2025”“雙高計劃”等國家戰(zhàn)略的背景下，著眼于我國職業(yè)教育還存在著行業(yè)參與辦學的動力不足、辦學水平和人才培養(yǎng)質量參差不齊等問題，特別是在產教融合方面還存在教育和產業(yè)統(tǒng)籌融合不夠、未形成需求導向的人才培養(yǎng)模式的問題，［6］需要基于勞動力市場和就業(yè)主體的需求，促進職教治理主體向多元化發(fā)展。我國和法國的職業(yè)教育均由政府統(tǒng)一規(guī)劃，進行分層、分級統(tǒng)籌，［7］兩國職教體系在發(fā)展理念、治理結構等方面具有一定的相似性，借鑒法國行業(yè)組織在職業(yè)教育治理中的異域經驗對我國職業(yè)教育改革具有重要的意義。

二、法國行業(yè)組織如何有效開展職教治理

（一）指導職業(yè)教育辦學

法國行業(yè)組織以指導職業(yè)教育辦學為主線，以建立培訓機構、制定職業(yè)資格標準和投入職業(yè)教育資金等為手段，介入職業(yè)教育治理過程。首先，法國各級教育行政部門、行業(yè)組織與基金會等緊密結合現(xiàn)實需要陸續(xù)建立了不同的職業(yè)教育培訓機構。職業(yè)協(xié)會、工商會等機構主辦的法國高級技術員培訓學校由于具有普通文化基礎與技術知識教育兼顧的特點而受到廣泛歡迎。如法國巴黎大區(qū)工商會創(chuàng)辦的致力于培養(yǎng)行業(yè)翹楚的高等商業(yè)和工程學校、造就工程師的巴黎理工學校及培養(yǎng)企業(yè)高級管理人員的巴黎高等商業(yè)學校等都是杰出代表。［8］其次，行業(yè)代表成為法國職業(yè)教育決策機構的重要成員。作為法國國家職業(yè)資格的制定機構，于2002年建立的國家職業(yè)資格委員會的人員構成除了政府部門官員和專業(yè)人士外，還有工商會代表。［9］此舉有利于精準對接工商業(yè)勞動力市場的人才需求，提高國家職業(yè)資格的科學性和合理性。2005年4月正式成立的法國終身職業(yè)教育委員會以協(xié)調不同部門的關系并促進職業(yè)教育的發(fā)展為主旨，各行業(yè)組織代表與國會代表、政府部門代表、各大區(qū)議會代表等一道參與制訂并實施職業(yè)教育培訓計劃，創(chuàng)建職業(yè)教育培訓基金組織，征收并管理企業(yè)培訓資金，［10］展示了行業(yè)組織不可或缺的作用。

法國經驗表明，行業(yè)組織指導職業(yè)教育辦學能夠有效對接產業(yè)需求，提升教育供給能力。反觀我國，雖然行業(yè)主管部門有牽頭組建行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會參與職教議程等舉措，但行業(yè)組織辦學主體性體現(xiàn)不到位，在職業(yè)院校戰(zhàn)略決策、資源開發(fā)以及產學研共建等環(huán)節(jié)的參與程度較低，合作辦學效果不盡明顯。［11］要想使行業(yè)組織有效發(fā)揮作用，首先要確立其參與職教辦學的定位。提升行業(yè)組織在專業(yè)課程設置、培養(yǎng)標準制定等方面的話語權，使行業(yè)組織成為職業(yè)教育辦學的切實主體，從而推進職業(yè)學校教育與職業(yè)培訓的雙軌并舉和良性銜接。其次，參與職教辦學的管理和決策。深化行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會的職責和功能，委員會不僅要在項目評估、技能評定等方面建立健全工作管理制度，還要以各地職教改革試點工作為契機，通過案例研究、實證研究對職教治理進行全面、系統(tǒng)化的分析總結，提供具有科學依據(jù)的教育決策。再次，不斷推進集團化辦學。圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)結構特點組建產業(yè)服務型職業(yè)教育集團，并逐步擴大行業(yè)組織在其中的比重，從而引導更多的行業(yè)企業(yè)參與到職業(yè)教育教學中，為職教發(fā)展聚集優(yōu)質的行業(yè)資源。最后，支持行業(yè)學院建設。作為校企一體化辦學的主要機構，行業(yè)學院應該通過合作共建產品設計研發(fā)中心、打造技術服務平臺等措施進一步整合實訓資源，推進產教融合模式的創(chuàng)新。［12］

（二）精準對接公共需求

公共需求是滿足社會公共利益和社會治理改革創(chuàng)新的前提。［13］由于法國產業(yè)結構不斷發(fā)展調整，產業(yè)界對勞動就業(yè)人口素質的要求有所提高；同時，義務教育年限的延長以及知識結構的變化也為學習者帶來多重就業(yè)選擇。如何精準對接教育鏈和產業(yè)鏈的公共需求已經成為職業(yè)教育發(fā)展的重要命題?；诖?，法國行業(yè)組織以方向指導和協(xié)商交流為手段介入職業(yè)教育治理過程。如2017年5月，巴黎大區(qū)工商會在巴黎“科技城”舉辦了第22屆“工學交替”論壇，為年輕人提供與企業(yè)近距離接觸溝通、咨詢職業(yè)方向的機會和15000個工學交替式培訓合同的簽訂名額。職業(yè)教育利益主體間的協(xié)商交流可以根據(jù)勞動力市場的供需變化合理地安排培訓活動，有利于保持技能人才培養(yǎng)的連貫性和延續(xù)性。2020年，疫情引起的經濟危機導致法國失業(yè)人口急劇增加，行業(yè)組織通過與企業(yè)、培訓機構建立的合作伙伴關系積極調整職業(yè)培訓課程內容，重塑培訓方式，推動企業(yè)數(shù)字技能培訓的發(fā)展，大量采用遠程培訓形式以更好地滿足社會公眾需求。

目前，我國職業(yè)教育尚未形成有效的合作協(xié)商機制，缺乏專門負責處理治理主體間復雜關系與利益沖突的協(xié)調機構。同時，縱向、僵化的科層管理體制導致決策咨詢受阻，無法為咨詢建議提供被重視和采納的合理空間。［14］行業(yè)組織以公共需求為導向參與職業(yè)教育治理有利于把握行業(yè)動態(tài)，避免產生利益沖突。行業(yè)組織首先要牽頭建立協(xié)商對話制度和信息交流平臺，為精準對接公共需求提供組織保障，以便服務承接組織表達自身訴求。針對政府和職業(yè)院校的社會服務需求，一方面要改變政府主導的資源配置方式，運用委托授權、購買服務的方式支持行業(yè)組織行使職權，以產生的社會效益作為績效考核指標；另一方面要強化行業(yè)組織與職業(yè)院校的聯(lián)系，使專業(yè)群建設和課程內容符合產業(yè)結構和職業(yè)標準，使人才培養(yǎng)規(guī)格貼近國家戰(zhàn)略方針。企業(yè)的利益需求主要包括職業(yè)教育為其帶來的人力資本、技術資本以及社會資本等。［15］行業(yè)組織應充分利用優(yōu)質平臺資源，通過行業(yè)人才需求預測，對教育體系結構與專業(yè)機構進行調整、重組以適應經濟環(huán)境變化。通過培育、孵化產業(yè)項目來提高職教系統(tǒng)的生產力，促進技能需求與技能供給有效對接，為區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造更大的社會經濟價值。

（三）打造校企合作平臺

在校企合作共同體中，職業(yè)院校與市場的互聯(lián)互通使得學校與行業(yè)建立了直接緊密的聯(lián)系，形成了法國行業(yè)組織參與職業(yè)教育治理的生態(tài)環(huán)境。第一，工商會所屬的職業(yè)學院均采取企業(yè)參與管理模式，即“企業(yè)家決策、行業(yè)專家把關”。企業(yè)根據(jù)最新行業(yè)政策、市場動態(tài)以及企業(yè)自身發(fā)展需求參與制定學校的發(fā)展戰(zhàn)略，避免出現(xiàn)學校教學與企業(yè)需求脫節(jié)的情況。第二，采用工學交替的教學模式。學生既可以在校內根據(jù)專業(yè)教學的要求參與各種以理論知識為主的學習活動，也可以在企業(yè)根據(jù)市場的需求以“職業(yè)人”的身份參加與所學專業(yè)相關聯(lián)的實際工作。這種企業(yè)實踐形式極大地提高了學生的綜合素質和就業(yè)競爭能力。第三，校企合作打造“雙師型”教師隊伍。巴黎大區(qū)工商會學校的師資主要分為兩部分：一部分為在本行業(yè)領域擁有豐富工作經驗的專任教師，另一部分為從合作企業(yè)聘請的授課專家。如法國時裝制作學院La Fabrique的專職教師只有22人，但常年從其合作伙伴處聘請100名左右服裝和皮具領域知名企業(yè)專家來校授課，給學生提供優(yōu)質的課程及領先的行業(yè)知識。［16］

當前，校企合作參與不足已成為阻礙我國職業(yè)教育提質培優(yōu)的桎梏。相關研究表明，只有31.4%的行業(yè)組織樣本參與職業(yè)院校專業(yè)教學研討會，僅有21.9%的行業(yè)組織內項目交由職業(yè)院校承擔。［17］行業(yè)組織企業(yè)參與職業(yè)院校課程開發(fā)、教材建設以及產學研共建等深層次活動較少，［18］在實訓基地中的課程或訓練項目形式較為單一，欠缺人才培養(yǎng)的連貫性，導致理論與實踐相脫節(jié)。想要改變職業(yè)院?！伴]門造車”的運行體系，就必須充分發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調作用，將優(yōu)質企業(yè)資源引入技能人才培養(yǎng)過程中，構建校企合作的長效運行機制，找到辦學效益與經濟利益的最佳平衡點，從而調動校企合作的積極性。通過建立多種形式的合約保障企業(yè)與院校的權益，落實資格考試制度和1+X證書制度以保障人才上升渠道的暢通，促進勞動力合理流通。在提高資源供給能力方面，通過行業(yè)組織引進具有豐富工作經驗的工匠人才與具有深厚理論素養(yǎng)的行業(yè)專家，為校企合作提供師資保障和智力保障。在構建評價體系方面，行業(yè)組織作為職業(yè)教育的第三方組織，對行業(yè)發(fā)展態(tài)勢與需求具有強大的洞悉力。應將行業(yè)組織與企業(yè)的參與度作為一項重要指標納入職業(yè)院校人才培養(yǎng)質量與“雙師型”師資隊伍評價體系中，促進評價的科學化與規(guī)范化。

（四）革新人才培養(yǎng)范式

現(xiàn)代學徒制作為學習與工作相融合的職業(yè)教育人才培養(yǎng)范式，能夠兼顧教育域、產業(yè)域的供給需求。在法國，現(xiàn)代學徒制的推廣和實施主要得益于行業(yè)組織在職業(yè)教育治理中發(fā)揮的作用，表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，在學徒制教育機構設置方面，法國行業(yè)組織與地方政府、企業(yè)合作主辦了半工半讀、工學交替性質的職業(yè)教育機構——學徒培訓中心（CFA），在國家的監(jiān)督和指導下幫助16～20歲的青年學徒尋找雇主企業(yè)，促進需求者、供給者、資助者簽訂學徒培養(yǎng)合同。［19］在職業(yè)教育的資源吸引與多方主體的有力動員下，法國越來越多的年輕人開始接受學徒訓練。第二，在學徒制課程和教學方面，行業(yè)組織基于產學關系和自身資源合理安排培訓。例如巴黎大區(qū)工商會為學徒提供近400門理論和實踐結合的培訓課程，通過17項措施支持該地區(qū)的弱勢群體獲得學徒合同以保障其自我發(fā)展的權利。［20］工商會還負責培訓雇主企業(yè)的學徒導師，為其提供專業(yè)的導師培訓課程。第三，在學徒制資金保障方面，行業(yè)組織為培訓機構和學徒活動提供大量資金。如學徒培訓中心的資金主要來自工商會稅費、地區(qū)政府的學徒培訓補貼及企業(yè)以物質形式捐贈的培訓設備等，工商會下屬培訓學校的教育經費大部分來自工商會的預算。

我國職業(yè)教育現(xiàn)代化建設的關鍵在于人力資本的不斷積累。行業(yè)組織是人才教育供給與產業(yè)需求的重要橋梁，有助于推動需求導向的人才培養(yǎng)范式不斷健全完善。自2015年以來，我國大力開展職業(yè)教育現(xiàn)代學徒制試點改革，教育部已經遴選三批共500余所現(xiàn)代學徒制試點單位，并于2018年對第一批改革試點單位進行了總結和驗收。從驗收結果來看，行業(yè)協(xié)會參與現(xiàn)代學徒制的實效性較低，未將現(xiàn)代學徒制試點工作真正落到實處。［21］鑒于這一現(xiàn)狀，一方面行業(yè)組織應當深入?yún)⑴c到現(xiàn)代學徒制教學計劃制訂、教學實施以及考核評價的過程中，設定技能人才培養(yǎng)標準以適應區(qū)域產業(yè)需求。如天津市組織行業(yè)協(xié)會直接承擔了地方職業(yè)技能標準的編制工程。［22］另一方面，為有效提高現(xiàn)代學徒制的運行效率，需要充分發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調作用，聯(lián)系職業(yè)院校、企業(yè)以及不同類型的學習者，形成多元參與的科學育人范式。如行業(yè)組織所屬教育培訓機構要優(yōu)化訂單式培養(yǎng)體系，建立多元資金保障機制，產生資源聚集效應，形成規(guī)范、成熟的現(xiàn)代學徒制育人體系。

三、行業(yè)組織有效開展職教治理的保障條件

在法國職教治理經驗中，行業(yè)組織基于自身行業(yè)背景、職責和權利，通過指導職業(yè)教育辦學、精準對接公共需求、打造校企合作平臺及革新人才培養(yǎng)范式參與職業(yè)教育治理，在技能人才培養(yǎng)和經濟戰(zhàn)略支撐中發(fā)揮了重要的作用，有效地優(yōu)化了職業(yè)教育的發(fā)展路徑。要實現(xiàn)上述成效，有賴于兩點落實。其一，政策法規(guī)在職業(yè)教育發(fā)展中扮演著“元治理”角色，行業(yè)組織必須依靠政策法規(guī)的保障作用才能實現(xiàn)有效治理。其二，作為一種與社會經濟結構相關聯(lián)的公共產品，職業(yè)教育治理具有多元訴求并存的特點，必須在行業(yè)組織的協(xié)調作用下多方主體共同參與。

法國職業(yè)教育發(fā)展的制度語境中，行業(yè)組織參與職教治理有著充足的政策供給。第一，法國規(guī)定了行業(yè)組織參與職教治理的職能。如《1898年工商會法》第二章第十四條明確賦予工商會建立和管理商學院、職業(yè)學校等場所以及從事商業(yè)課程和工業(yè)知識傳播活動的權利和責任。［23］相關法律還規(guī)定法國工商會有權就職業(yè)培訓相關問題向政府提出建議，也可以通過控股或合作的方式創(chuàng)辦并管理任何職業(yè)教育機構。［24］第二，法國出臺激勵措施推動職業(yè)教育與行業(yè)組織的合作。如1925年頒布實施的《徒工稅法》規(guī)定經營工業(yè)和商業(yè)的所有個人和團體在支付給職工薪酬總和的基礎上按2%的比例繳納徒工稅，同時規(guī)定“直接或通過工會、商會等行業(yè)組織貢獻自身資源來促進技術培訓和學徒制”的企業(yè)可以獲得部分或全部的學徒稅豁免權。［25］我國應分類制定行業(yè)組織指導政策，使行業(yè)組織履行好教學指導、質量評價和需求服務等職責。［26］1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》雖然在一定程度上規(guī)定了行業(yè)組織的責任和義務，但是行業(yè)組織參與職業(yè)教育治理的具體權利、合作關系等內在構成要素并未明晰。我國亟待出臺諸如行業(yè)組織法、校企合作法等具體化、實質化的單行法律文本，厘清行業(yè)組織參與職業(yè)教育治理的法理邏輯。此外，面對不斷變化的治理格局，政策法規(guī)勢必需要不斷完善。2021年，職業(yè)教育法實施25年后迎來首次修訂。在這一關鍵歷史節(jié)點，我國應該進一步細化職教治理的運行機制，明確行業(yè)組織的公共服務職能，切實提高職教學習者的專業(yè)資格和文化水平，以適應外部競爭環(huán)境的變化。

在促進多元主體參與層面，作為行業(yè)領域內共同訴求的集合，行業(yè)組織在職業(yè)教育中的指導有助于加強產學研合作和工學結合，確保職業(yè)教育適應經濟社會發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整的要求，從而形成內涵式協(xié)同參與的職教治理體系。［27］由此，我國職業(yè)教育改革的本質是在多元共治的治理理念下形塑教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃、行業(yè)組織接洽參與的辦學體系，使各方有效發(fā)揮作用并形成合力。如法國于2008年發(fā)布的《職業(yè)教育與培訓的政策報告》就提出要加大教育行政部門、商會、就業(yè)部等部門的合作，建立全國統(tǒng)一的就業(yè)機構網(wǎng)絡，促進職業(yè)教育一體化建設。［28］我國行業(yè)組織主要由官方機構改制而成，與政府依然保持著緊密聯(lián)系并帶有濃厚的官辦色彩和行政氣息。同時在工作模式等方面過于依賴行政部門，缺乏獨立性，［29］導致行業(yè)組織在職業(yè)教育治理方面的失語現(xiàn)象凸顯。我國職業(yè)教育形成了以政府為絕對主導的制度慣性，其他利益主體的參與度相對不足，由此產生的路徑依賴制約著職業(yè)教育的健康發(fā)展。因此，一方面要進一步完善政府職能，使之由管理取向轉變?yōu)榉杖∠?，基于本地區(qū)的實際發(fā)展需要與經濟發(fā)展現(xiàn)狀對職業(yè)教育進行合理的規(guī)劃設計，規(guī)范多元主體參與秩序，為各利益相關者協(xié)商解決問題提供便利，發(fā)揮統(tǒng)籌監(jiān)督作用，避免“搭便車”等非理性的集體行為出現(xiàn)。［30］另一方面，還要規(guī)范和完善行業(yè)組織自身建設，發(fā)揮好橋梁紐帶作用。行業(yè)組織只有不斷提升自身協(xié)調溝通能力，與產業(yè)界密切聯(lián)動，兼顧多元主體的利益訴求，才能彌補政府在宏觀調節(jié)下的管理缺位，形成行業(yè)自律。