鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管優(yōu)化策略分析

高 飛，雷 渝，吳 凡，趙春竹，馬賽飛

(1國家鐵路局 市場監(jiān)測評價中心，北京 100070；2.西南交通大學(xué) 交通運輸與物流學(xué)院，四川 成都 611756)

一直以來，危險貨物運輸都是鐵路運輸?shù)年P(guān)注重點[1-2]。鐵路危險貨物運輸安全涉及危險貨物的存放、裝卸、運輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要嚴(yán)格的安全監(jiān)管，一旦監(jiān)管不到位，極易發(fā)生事故，造成人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境污染[3-6]。因此，對鐵路危險貨物運輸安全進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)運輸單位嚴(yán)格按照危險貨物管理制度進(jìn)行操作和執(zhí)行就顯得尤為重要。為提高鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管水平，保障鐵路危險貨物運輸安全，通過分析現(xiàn)有鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題，提出鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管優(yōu)化策略，為完善鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管工作提供參考。

1 鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管現(xiàn)狀

在鐵路運輸中，凡具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等特性，在運輸、裝卸和儲存保管過程中，容易造成人身傷亡和財產(chǎn)損毀需要特別防護(hù)的貨物均屬危險貨物。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，危險貨物已被廣泛應(yīng)用到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、科學(xué)研究和人民生活等各個方面[7-8]，鐵路在危險貨物運輸過程中起著重要的支撐作用[9]。目前，我國鐵路危險貨物運輸已經(jīng)初步形成了適應(yīng)鐵路機構(gòu)改革的安全監(jiān)管體系，相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件得到了實施，安全專項整治等措施取得了一定的成效，風(fēng)險管理的理念在危險貨物運輸安全管理工作中得到了應(yīng)用，安全生產(chǎn)局面整體良好。

1.1 監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（1）政策制度方面。在國家法律法規(guī)層面，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定；《中華人民共和國鐵路法》涵蓋了鐵路運輸營業(yè)、鐵路建設(shè)、鐵路安全與保護(hù)、法律責(zé)任等方面內(nèi)容；《鐵路安全管理條例》(國務(wù)院令第639號)涵蓋了鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路專用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運營安全等鐵路安全生產(chǎn)的主要領(lǐng)域和重要管理制度等方面內(nèi)容；《危險化學(xué)品安全管理條例》(國務(wù)院令第591號) 涵蓋了危險化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存和使用、經(jīng)營、運輸、登記及事故應(yīng)急救援等方面的內(nèi)容。在行業(yè)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)層面，《鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》(交通運輸部令2015年第1號)規(guī)定了鐵路運輸危險貨物場站條件、設(shè)備設(shè)施要求、從業(yè)人員考核培訓(xùn)等方面內(nèi)容，規(guī)定了鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及國務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門制訂公布的鐵路危險貨物品名等規(guī)定，落實運輸條件，加強運輸管理，確保運輸安全，國家鐵路局及地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局作為鐵路監(jiān)管部門負(fù)責(zé)鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)督管理工作[10]；《鐵路危險貨物分類試驗方法》《鐵路危險貨物專辦站安全衛(wèi)生要求》等專項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了危險貨物分類鑒定、監(jiān)測，以及危險貨物辦理站安全管理等方面內(nèi)容；《鐵路危險貨物運輸包裝》規(guī)定了鐵路危險貨物運輸包裝的基本技術(shù)要求、各類危險貨物運輸包裝基本要求及常用組合形式、常用包裝圖例及要求、性能試驗等內(nèi)容；《鐵路危險貨物品名表》(鐵運[2009] 130號)列出了適合于鐵路運輸?shù)蔫F路危險貨物編號、品名和別名、類項、包裝標(biāo)志、包裝方法、理化性質(zhì)與應(yīng)急處置方法、特殊規(guī)定、對應(yīng)的聯(lián)合國編號等內(nèi)容。

（2）行業(yè)監(jiān)管方面。國家鐵路局作為鐵路監(jiān)管部門，一是完善鐵路危險貨物運輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。系統(tǒng)梳理危險貨物運輸相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全危險貨物運輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架。例如，組織制修訂《鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》《鐵路危險貨物品名表》《鐵路危險貨物運輸技術(shù)要求》《鐵路危險貨物運輸包裝》等行業(yè)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，積極參與《危險化學(xué)品安全法》（征求意見稿）的修改工作，發(fā)布《關(guān)于全面加強鐵路危險貨物運輸安全工作的實施意見》。二是加強鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)督檢查力度。圍繞企業(yè)落實國家法律法規(guī)及政策文件、安全管理制度情況，定期對鐵路危險貨物運輸安全工作進(jìn)行強化監(jiān)督檢查，扎實開展安全風(fēng)險隱患排查工作，深入到鐵路危險貨物辦理站、專用鐵路、鐵路專用線等危險貨物辦理場站，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，提出整改意見，督促運輸企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)和企業(yè)安全管理制度，確保鐵路危險貨物運輸安全。三是強化監(jiān)管執(zhí)法，加大非法托運和承運行為整治力度，突出匿報品名運輸危險貨物等嚴(yán)重違法行為監(jiān)管執(zhí)法，督促運輸單位加強重點管控危險貨物運輸安全監(jiān)管，加大對危險貨物運輸儲存場所、裝卸作業(yè)、途中停留等重點環(huán)節(jié)監(jiān)管力度，保障鐵路運輸安全。

1.2 監(jiān)管存在問題

1.2.1 政策法規(guī)方面

（1）運輸行業(yè)缺乏統(tǒng)一的安全管理法規(guī)。目前鐵路、道路、水運、民航均有各自的危險貨物管理規(guī)章及相應(yīng)配套的技術(shù)文件，但各種運輸方式相互之間相對獨立；鐵路、道路、水運、民航均有對各自的人員、設(shè)備、承托運、貨物檢查等方面的要求，但各行業(yè)之間的相關(guān)技術(shù)、作業(yè)等規(guī)范均主要針對本行業(yè)，對于一些基礎(chǔ)性且存在共性的問題，行業(yè)之間的互認(rèn)、互通性不足，增加了鐵路危險貨物安全管理的難度。

（2）運輸行業(yè)通用性標(biāo)準(zhǔn)尚需完善。與其他運輸方式相比，鐵路行業(yè)對于危險貨物的規(guī)定較為細(xì)致，如：鐵路運輸?shù)陌b方法和強度要求具體到品名，并制定了包裝方法和嚴(yán)于危險化學(xué)品包裝國標(biāo)的鐵路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而其他運輸方式采用的通用包裝方法很難滿足鐵路運輸工況；例外數(shù)量和有限數(shù)量危險貨物的包裝強度無國家標(biāo)準(zhǔn)，不能確定包裝的質(zhì)量是否符合鐵路運輸工況；而在道路運輸中，包裝相關(guān)規(guī)定不是十分細(xì)致完善，在一定程度上增加了鐵路與其銜接時運輸安全管理的難度，類似上述問題阻礙了各運輸方式間在管理上實現(xiàn)互通。

1.2.2 行業(yè)監(jiān)管方面

（1）監(jiān)管人員力量有待補充完善。國家鐵路局下設(shè)的地區(qū)鐵路監(jiān)管局，管轄覆蓋面較大，但承擔(dān)鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管職責(zé)的處室編制人員有限，同時還承擔(dān)客貨運安全、服務(wù)質(zhì)量、市場秩序及公益性運輸監(jiān)管等職責(zé)，缺少專門從事危險貨物運輸安全監(jiān)管的人員，而除此之外的輔助性監(jiān)管技術(shù)力量還未形成體系，需盡快補充完善。

（2）社會技術(shù)服務(wù)機構(gòu)未充分發(fā)揮作用。鐵路運輸企業(yè)的危險貨物管理人員需要依托社會技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行鐵路危險貨物辦理場所安全評價、新品名鑒定、改變包裝和首次使用鐵路罐車、集裝箱、專用車輛裝載危險貨物等相關(guān)工作。目前安全評價機構(gòu)較多，水平參差不齊，社會機構(gòu)中大多數(shù)技術(shù)人員不具備鐵路背景，對鐵路的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范掌握不足或理解不透徹，直接影響了鐵路危險貨物運輸安全評價質(zhì)量。同時，一些安全評價機構(gòu)責(zé)任心不強，評價報告質(zhì)量不佳，起不到安全評價應(yīng)有的作用。

（3）危險貨物運輸執(zhí)法人員水平有待提升。國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)管局負(fù)責(zé)危險貨物運輸管理的人員大多身兼數(shù)職，且定期輪崗、流動性大，而從事危險貨物運輸安全管理的人員專業(yè)性要求高，要掌握大量的專業(yè)知識和技能適應(yīng)不斷變化的監(jiān)管環(huán)境，因此，需持續(xù)提升監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)性。

2 鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管優(yōu)化策略

針對上述我國鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管的實際情況，為進(jìn)一步優(yōu)化我國鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管工作，提出以下策略。

2.1 完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

（1）加強危險貨物運輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計。從國外情況來看，美國、德國等發(fā)達(dá)國家從國家層面對危險貨物相關(guān)活動行為規(guī)范進(jìn)行了立法，使得行業(yè)管理和行政執(zhí)法具備充分的頂層設(shè)計依據(jù)。因此，針對我國危險貨物運輸法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)缺少頂層設(shè)計的問題，建議由相關(guān)部委共同研究起草出臺危險貨物運輸安全管理條例，強化事前、事中、事后安全監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范鐵路、公路、水運、航空等各種運輸方式危險貨物法規(guī)，且法規(guī)體系從危險品原料產(chǎn)出、儲存、運輸、應(yīng)用到廢棄物處理等各方面實行全鏈條全流程全要素的監(jiān)督管理，為危險貨物運輸管理提供完整有力的頂層設(shè)計支撐。

（2）加強各運輸行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)互通性。相關(guān)國家、國際組織參考《聯(lián)合國關(guān)于危險貨物運輸?shù)慕ㄗh書規(guī)章范本》，制定了相應(yīng)的危險貨物運輸規(guī)章，將部分各運輸方式通用的要求，如包裝類別、包裝規(guī)范等進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，保障了各國政府、國際組織的鐵路、道路、海運、航空等危險貨物運輸工作銜接順暢。因此，應(yīng)對我國各種運輸方式共性的內(nèi)容建立基礎(chǔ)性的通用標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，如危險貨物包裝通用標(biāo)準(zhǔn)、貨物包裝檢測通用技術(shù)規(guī)范等，并結(jié)合通用性標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，根據(jù)不同運輸方式自身運輸實際，建立或完善本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，重點對與其他運輸方式相互銜接的內(nèi)容進(jìn)行補充和完善。

2.2 強化監(jiān)管手段

（1）探索鐵路危險貨物運輸分級分類監(jiān)管。針對優(yōu)化監(jiān)管手段的需要和監(jiān)管力量需補充完善的情況，在對鐵路危險貨物運輸單位、運輸品類、運輸過程屬性全覆蓋監(jiān)管基礎(chǔ)上，探索鐵路危險貨物運輸分級分類監(jiān)督管理機制，從分級分類指標(biāo)體系、評估辦法、差異化監(jiān)管措施、考評結(jié)果運用等方面，研究提出分級分類監(jiān)管辦法，穩(wěn)步推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)管對象的不同評級，確定不同的監(jiān)督檢查頻率，并采取相對應(yīng)的不同等級的處置措施，提高對運輸單位安全風(fēng)險分級管控的針對性。

（2）加大失信約束力度。強化信用監(jiān)管機制運用，對存在以隱蔽、欺騙或阻礙等方式逃避、對抗安全監(jiān)管，違章指揮、違章作業(yè)產(chǎn)生重大安全隱患，破壞監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施，夾帶、謊報、瞞報、匿報危險貨物等嚴(yán)重危害人民群眾生命財產(chǎn)安全和鐵路運輸安全的主觀故意行為的單位及主要負(fù)責(zé)人，依法依規(guī)將其納入信用記錄，加強失信懲戒，從嚴(yán)監(jiān)管。

2.3 加強行業(yè)監(jiān)管

（1）深入開展安全風(fēng)險排查。按照國家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)更新危險貨物運輸安全問題隱患和制度措施“兩個清單”，細(xì)化排查措施、嚴(yán)格排查標(biāo)準(zhǔn)，組織深入開展鐵路危險貨物運輸安全專項整治三年行動。對鐵路危險貨物辦理場站和危險貨物運輸工具等進(jìn)行隱患排查，總結(jié)既有隱患排查工作經(jīng)驗，形成較為成熟定型的鐵路危險貨物運輸安全隱患排查治理體系，穩(wěn)步夯實鐵路危險貨物運輸安全基礎(chǔ)。

（2）充分利用及管理社會資源。對于危險貨物運輸專業(yè)性技術(shù)要求高的相關(guān)工作，在發(fā)揮社會力量特別是技術(shù)服務(wù)機構(gòu)力量的同時，對其行為進(jìn)行規(guī)范，補充完善監(jiān)管體系，使其真正成為危險貨物監(jiān)管的可靠支撐。在依托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)過程中，及時了解鐵路危險貨物運輸過程中出現(xiàn)的經(jīng)常性問題，針對性地進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，把有限的力量投入到重點和突出的問題中。針對現(xiàn)有技術(shù)服務(wù)機構(gòu)眾多，服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量參差不齊，服務(wù)工作不規(guī)范的問題，通過合理的引導(dǎo)及有效的監(jiān)督，提高評價、培訓(xùn)、包裝檢測、運輸品名鑒定等技術(shù)服務(wù)水平和質(zhì)量，凈化技術(shù)服務(wù)市場的工作環(huán)境，保障相關(guān)工作的市場秩序。

（3）加強對監(jiān)管執(zhí)法人員的培訓(xùn)。針對從事危險貨物運輸安全監(jiān)管的人員專業(yè)性不強的問題，建議明確監(jiān)管執(zhí)法人員的培訓(xùn)學(xué)時要求和動態(tài)管理，尤其是加強其相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、專業(yè)知識的學(xué)習(xí)與考核，建立健全一支具有新形勢下執(zhí)法意識和執(zhí)法能力的危險貨物運輸監(jiān)管執(zhí)法隊伍，為鐵路運輸安全生產(chǎn)和行政執(zhí)法職能夯實基礎(chǔ)。

3 結(jié)束語

鐵路危險貨物運輸要求高、難度大、責(zé)任重，一旦發(fā)生事故，不僅會造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，而且會帶來嚴(yán)重的社會影響。為提高鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)管水平，保證鐵路運輸安全，應(yīng)積極推動法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善，促進(jìn)監(jiān)管體制機制的優(yōu)化，進(jìn)一步加大行業(yè)監(jiān)管力度，同時還需加強與其他各行業(yè)、各部門的交流合作，建立交流合作機制，定期協(xié)商探討鐵路危險貨物運輸風(fēng)險防控方面的關(guān)鍵問題，推進(jìn)運輸安全分析與評價新方法、新技術(shù)的革新，追蹤和掌握危險貨物運輸技術(shù)和管理發(fā)展動態(tài)和趨勢，確保鐵路危險貨物運輸安全持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展。