領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí) 與應(yīng)急處置能力提升

周小兵， 顏曉峰

（天津大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 天津 300350）

當(dāng)代世界，科技化、工業(yè)化、城市化大潮涌起，人類在發(fā)展中衍生出系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這次新冠肺炎疫情全球大流行，預(yù)示著中國(guó)和全世界要更加注重應(yīng)對(duì)愈發(fā)頻繁的全球性災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)。工業(yè)社會(huì)是“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，盲目地追求科技進(jìn)步導(dǎo)致“人的單向度”發(fā)展，人類社會(huì)因發(fā)展方式的極端化而處在“類性風(fēng)險(xiǎn)”[1]之中。在“類性風(fēng)險(xiǎn)”面前，風(fēng)險(xiǎn)研判的難度更大，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的專業(yè)性更強(qiáng)，人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的需求更加迫切，領(lǐng)導(dǎo)干部所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任更加巨大。

習(xí)近平總書記多次對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出“增強(qiáng)憂患意識(shí)”“提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力”的要求。應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎病毒對(duì)人發(fā)起的挑戰(zhàn)，離不開群策群力，而領(lǐng)導(dǎo)干部首當(dāng)其沖。在日常工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具有時(shí)時(shí)居安思危、凡事有備而來的心理素質(zhì)；在風(fēng)險(xiǎn)面前，領(lǐng)導(dǎo)干部要具備風(fēng)險(xiǎn)研判溝通意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)化解擔(dān)當(dāng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)演化阻斷意識(shí)。這四種意識(shí)是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)化解能力的重要標(biāo)志，也代表了應(yīng)急處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的四個(gè)關(guān)鍵性步驟。

一、 領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)的責(zé)任之“重”

2020年中國(guó)境內(nèi)之新冠肺炎疫情，在經(jīng)歷了疫情預(yù)警、疫情起步、疫情傳播、疫情平復(fù)四個(gè)階段后終于轉(zhuǎn)危為安，進(jìn)入常態(tài)化的防控階段?；仡欉@四個(gè)階段，沒有哪個(gè)階段不是充滿著憂患、挫折、斗爭(zhēng)與希冀，最終總能在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下化險(xiǎn)為夷。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)既有以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，又有一支奮戰(zhàn)在祖國(guó)各條戰(zhàn)線、深入基層的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)所起到的關(guān)鍵性作用有目共睹，他們肩上的責(zé)任之“重”不可否認(rèn)。

1. 疫情預(yù)警階段：“重”在風(fēng)險(xiǎn)溝通

如前所述，這里以“1月13日國(guó)家衛(wèi)生健康委召開會(huì)議，部署指導(dǎo)湖北省武漢市進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管控措施”[2]作為預(yù)警信號(hào)的正式發(fā)布，并將其看作整個(gè)預(yù)警階段的結(jié)束?！耙咔轭A(yù)警階段”可分成前、中、后三期來看。

此次疫情預(yù)警階段的前期，相關(guān)部門迅速啟動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與研判機(jī)制。2019年12月29日湖北省和武漢市衛(wèi)生部門接到不明原因肺炎病例報(bào)告后，于次日啟動(dòng)了調(diào)查和病例搜索工作，并在一周之后判斷了病毒體類型，測(cè)算出病毒的全基因序列，相關(guān)論文與數(shù)據(jù)在國(guó)際媒體上發(fā)表與共享[3]?？梢哉f，疫情預(yù)警前期的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)溝通非常專業(yè)、開放與及時(shí)。此后，在疫情預(yù)警的中期，一線的流行病學(xué)調(diào)查一直在持續(xù)跟進(jìn)。在疫情預(yù)警的后期，由于這一病毒之“詭異”與“兇猛”前所未有，幾乎沒有給人類留下捕捉到它的變化的窗口期，更談不上用“基于決策者風(fēng)險(xiǎn)偏好大數(shù)據(jù)分析的大群體應(yīng)急決策”[4]等的系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與決策方法。

作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在突發(fā)性與不確定性很強(qiáng)的重大事件面前，如何決策是一個(gè)既要講科學(xué)又要講民主的問題。鐘南山院士曾有“我們中國(guó)疾控中心的地位太低了”的感嘆[5]，這印證了作為決策者的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人決策能力的重要性與個(gè)人所承擔(dān)的責(zé)任之重大。事實(shí)上，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別主要依靠以公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等方面的醫(yī)務(wù)人員，但公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的溝通不局限于醫(yī)務(wù)人員。由于“突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)溝通是一個(gè)復(fù)雜的多利益群體的溝通過程，包括政府溝通、媒體溝通、公眾溝通。三者形成一個(gè)相互作用的系統(tǒng)，任何一方出現(xiàn)問題，都可能產(chǎn)生系統(tǒng)紊亂和功能失調(diào)，導(dǎo)致政府形象受損、媒體公信力下降以及公眾恐慌情緒和異常行為的出現(xiàn)”[6]。很顯然，現(xiàn)行管理體制下領(lǐng)導(dǎo)干部總是這種系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)溝通的主體和中心。一般情況下，越是重大的事件，領(lǐng)導(dǎo)干部的決策越要謹(jǐn)慎。因此，在疫情形勢(shì)尚不明確的“1月14日，國(guó)家衛(wèi)生健康委召開全國(guó)電視電話會(huì)議，部署加強(qiáng)湖北省、武漢市疫情防控工作，做好全國(guó)疫情防范應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作。會(huì)議指出，新冠病毒導(dǎo)致的新發(fā)傳染病存在很大不確定性，人與人之間的傳播能力和傳播方式仍需要深入研究，不排除疫情進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延的可能性”[7]。

2. 疫情起步階段：“重”在風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)

習(xí)近平總書記于1月20日專門就疫情防控工作做出批示，指出必須高度重視疫情，全力做好防控工作，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭。隨著疫情的起步，疫情防治的難度不斷加大，從防疫實(shí)戰(zhàn)中涌現(xiàn)出很多臨危受命的擔(dān)當(dāng)者，其中包括很多各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和深入到基層的“下沉”干部。領(lǐng)導(dǎo)干部在風(fēng)險(xiǎn)化解上所承擔(dān)的責(zé)任之“重”，表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

（1） 領(lǐng)導(dǎo)干部是做好風(fēng)險(xiǎn)決策的第一人。決策的重要性在于，將任務(wù)分解到位，實(shí)行精細(xì)化管理。后來的“方艙醫(yī)院”取得的成功，說明風(fēng)險(xiǎn)決策的重要性，體現(xiàn)了化解風(fēng)險(xiǎn)所需要的智慧與擔(dān)當(dāng)。決策者的智慧在于將任務(wù)化大為小、明確責(zé)任目標(biāo)、提供擔(dān)當(dāng)路徑。中國(guó)工程院副院長(zhǎng)王辰同志對(duì)“方艙醫(yī)院”的理念曾做這樣的解釋：“它顯然不是至善之策，但卻是可取之策、現(xiàn)實(shí)之策。”[8]有了這種“現(xiàn)實(shí)之策”，才啟動(dòng)了大大小小、各式各樣的擔(dān)當(dāng)，這是應(yīng)急預(yù)案設(shè)置的初衷所在。應(yīng)急處置預(yù)案能幫助決策者熟練地排兵布陣，迅速達(dá)成最優(yōu)應(yīng)對(duì)方案。

（2） 領(lǐng)導(dǎo)干部是承接風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)?shù)膸ь^人。應(yīng)急處置可以包括應(yīng)急管理、應(yīng)急處理與應(yīng)急打理三個(gè)層面。從操作的規(guī)范性來講，應(yīng)急管理、應(yīng)急處理、應(yīng)急打理三者依次降低；從操作的緊迫性來講依次升高。越是風(fēng)險(xiǎn)關(guān)頭，越是急需“應(yīng)急打理”。武漢“封城”之初，一些個(gè)體戶主動(dòng)請(qǐng)纓，承擔(dān)醫(yī)生的伙食、通勤等方面的服務(wù)，表現(xiàn)出勤打補(bǔ)丁的精神；防疫工作開展以來，社區(qū)網(wǎng)格員奔前走后，解住戶的燃眉之急，表現(xiàn)了勤勉敬職的精神。從進(jìn)一步提升社區(qū)功能與作用的角度，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，如新加坡“一夜上線”的800多個(gè)“發(fā)熱門診”在平時(shí)是社區(qū)全科診所，在緊急情況下是公共衛(wèi)生防范診所[9]。這種“平戰(zhàn)結(jié)合”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案需要在我國(guó)衛(wèi)生防疫體系中多加演練。2020年3月2日，習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)就明確提出了“完善平戰(zhàn)結(jié)合的疾病防控”的工作要求。

（3） 領(lǐng)導(dǎo)干部是聯(lián)合行動(dòng)小組的召集人。在風(fēng)險(xiǎn)面前，決策者、執(zhí)行者、當(dāng)事人與臨危受命者，構(gòu)成了應(yīng)急處置階段的一個(gè)并不完整的集體。因?yàn)槲覀兇蟛糠智闆r下并不知道風(fēng)險(xiǎn)會(huì)如何發(fā)展、危險(xiǎn)會(huì)怎樣來臨，所以，危難之時(shí)，并沒有一個(gè)組織架構(gòu)很明確的集體去面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。只要一出現(xiàn)預(yù)警，即在專家組研判認(rèn)為存在風(fēng)險(xiǎn)后的第一時(shí)間之內(nèi)，就要選配最精干、最有能力的個(gè)體組建成一個(gè)臨時(shí)集體，承擔(dān)疫情起步階段最緊迫的應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)。

（4） 將領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分解到屬地、落實(shí)到專人，是必不可少的制度安排。風(fēng)險(xiǎn)化解要靠集體力量共同擔(dān)當(dāng)。據(jù)理而言，在風(fēng)險(xiǎn)化解過程中，最需要的是籌劃，最難做的是決策，責(zé)任最重的是決策者。聯(lián)合行動(dòng)小組成立的目的是迅速組建一個(gè)集體決策機(jī)構(gòu)。它不是常規(guī)的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)應(yīng)急行動(dòng)小組。小組的每一個(gè)人都有緊急情況下的決策權(quán)，都是具體行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者。

3. 疫情傳播階段：“重”在體制協(xié)同

疫情傳播階段群體憂患意識(shí)已經(jīng)發(fā)酵，領(lǐng)導(dǎo)干部將問題意識(shí)、團(tuán)結(jié)意識(shí)、行動(dòng)意識(shí)緊緊地集結(jié)在一起，用非凡的領(lǐng)導(dǎo)才能和工作意志，將中國(guó)制度所具有的強(qiáng)大動(dòng)員力發(fā)揮到極致，為迅速扼制疫情蔓延發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，其中的重中之“重”是由領(lǐng)導(dǎo)干部來完善與發(fā)揮體制協(xié)同的作用。

（1） 協(xié)同在短時(shí)間內(nèi)取得的成效非常明顯。隨著中央政府組織的地方與地方的協(xié)同、地方與軍隊(duì)的協(xié)同、行業(yè)與行業(yè)之間的協(xié)同逐一到位與實(shí)施，從周邊之戰(zhàn)到湖北之戰(zhàn)、從湖北之戰(zhàn)到武漢之戰(zhàn)，連連告捷。從天津僅用24小時(shí)完成歌詩(shī)達(dá)賽琳娜號(hào)郵輪應(yīng)急處理工作，到武漢火神山、雷神山兩座大型醫(yī)院的火速建成，再到海外華人組建起來的馳援物品的物流網(wǎng)絡(luò)，都是中國(guó)社會(huì)人心向背的表現(xiàn)，已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。

（2） 領(lǐng)導(dǎo)干部之間的協(xié)同意識(shí)跟上了，協(xié)同類型與模式就應(yīng)有盡有。對(duì)中國(guó)而言，“小湯山模式”是“小協(xié)同”；“對(duì)口支援”是“大協(xié)同”；中國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)框架下開展的國(guó)際支援與國(guó)際合作是“超大系統(tǒng)的協(xié)同”。中國(guó)在世界其他一些國(guó)家疫情迅速發(fā)展的時(shí)候，加大了對(duì)外支援的力度，以樂觀謹(jǐn)慎的態(tài)度接待僑胞和來賓。中方各駐外使領(lǐng)館等機(jī)構(gòu)緊急開展公民救助，開始了防控協(xié)同的全球模式。

就整個(gè)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制而言，長(zhǎng)時(shí)間地不計(jì)成本地運(yùn)行，會(huì)拖垮國(guó)民經(jīng)濟(jì)、動(dòng)搖社會(huì)基礎(chǔ)。在疫情形勢(shì)總體向好之時(shí)，聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同意識(shí)要向分級(jí)、分地區(qū)差異化管理的方向轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)的重心開始偏向于風(fēng)險(xiǎn)演化阻斷。

4. 疫情平復(fù)階段：“重”在風(fēng)險(xiǎn)阻斷

疫情平復(fù)階段的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了一定程度的轉(zhuǎn)向。此時(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部在注重疫情防控的同時(shí)，更加注重復(fù)工復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)復(fù)市等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部在這一階段所承擔(dān)的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主要體現(xiàn)在盡可能將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行阻斷。

（1） 積極應(yīng)對(duì)和阻斷公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)向其他風(fēng)險(xiǎn)的演化。此次大疫情，一些家庭失去親人，很多患者留下了身體和心理的傷害，很多商家難以為繼，有許多社會(huì)心理引導(dǎo)、安慰、化解的工作還在進(jìn)行之中。積極及時(shí)地做好傷亡撫恤、輿情管控等工作，積極及時(shí)地用紀(jì)檢監(jiān)察手段回應(yīng)群眾集中反映的問題，防止留下社會(huì)隱患和政治口實(shí)，阻斷政治風(fēng)險(xiǎn)的演化，這是領(lǐng)導(dǎo)干部積極應(yīng)對(duì)之一。此次疫情，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響將是長(zhǎng)期的。雖然國(guó)家治理體系中的失業(yè)救助、社會(huì)保障有所兜底，但因?yàn)橐咔閷?dǎo)致的群眾生活的窘迫比較明顯，中央和地方在經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)稅政策、金融保險(xiǎn)政策上必須有很多阻斷金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的非常之舉，這是領(lǐng)導(dǎo)干部積極應(yīng)對(duì)之二。阻斷風(fēng)險(xiǎn)，要有“硬核”，但不能硬來。就挖斷內(nèi)部通行道路，強(qiáng)行關(guān)閉省際通道等既沒有法律依據(jù)又沒有現(xiàn)實(shí)成效的行為，國(guó)務(wù)院三令五申，予以糾正。用底線思維的概念說，阻斷意識(shí)，是阻斷突破底線的行為，其實(shí)質(zhì)是法規(guī)意識(shí)，即做什么事要有依據(jù)、要講道理，不是說什么事情都可以“先斬后奏”“先下手為強(qiáng)”。越是在困難的時(shí)候，越要注意依法防控風(fēng)險(xiǎn)，以此來阻斷社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，這是領(lǐng)導(dǎo)干部積極應(yīng)對(duì)之三。

（2） 如何防止與阻斷風(fēng)險(xiǎn)演化，是意識(shí)問題，也是執(zhí)行問題。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)依法防疫，既是對(duì)形勢(shì)發(fā)展的預(yù)見，也是對(duì)現(xiàn)行法制的擔(dān)憂。目前，在我國(guó)，災(zāi)難特別是重大災(zāi)難發(fā)生后如何進(jìn)行成本補(bǔ)償，所能依據(jù)的完善的法規(guī)不多。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部從契約、條例及特別例會(huì)、特別通報(bào)中找到更加合理的依據(jù)與做法，借以推動(dòng)我國(guó)的法制建設(shè)和法治宣傳。

（3） 阻斷風(fēng)險(xiǎn)演化的信心來自于中國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)制度。風(fēng)險(xiǎn)傳播的最大危險(xiǎn)是產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的“多米諾骨牌效應(yīng)”，有如新冠肺炎病毒的最大危害在于它在人體內(nèi)發(fā)動(dòng)的“炎癥風(fēng)暴”[10]。阻斷這種炎癥風(fēng)暴的藥物還在尋找，阻斷風(fēng)險(xiǎn)演化的政治與經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)形成。黨中央在風(fēng)險(xiǎn)演化問題上有總體的把握、有堅(jiān)強(qiáng)的信心，強(qiáng)調(diào)決不能讓小風(fēng)險(xiǎn)演化為大風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)演化為綜合風(fēng)險(xiǎn)，局部風(fēng)險(xiǎn)演化為區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等。一些積極穩(wěn)健的應(yīng)對(duì)舉措正逐步讓更多的個(gè)體直接受益，人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)充滿信心。

二、 強(qiáng)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)領(lǐng)導(dǎo) 干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

綜上所述，疫情之中，領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱、防控成效的好壞，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的強(qiáng)弱及其對(duì)制度優(yōu)勢(shì)的掌控能力。就公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)而言，領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的強(qiáng)化與細(xì)化要借助于領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公共衛(wèi)生安全形成正確認(rèn)知。

作為集體安全的一種，公共衛(wèi)生安全以醫(yī)學(xué)理論為基礎(chǔ)，以人類的醫(yī)療與防疫實(shí)踐為進(jìn)階，形成關(guān)于身體與環(huán)境關(guān)系的認(rèn)知，構(gòu)建起公共衛(wèi)生事業(yè)。我國(guó)的公共衛(wèi)生事業(yè)已經(jīng)較為成熟，公共衛(wèi)生安全相對(duì)有保障，且在不斷提高安全保障的標(biāo)準(zhǔn)與要求。但是，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，需要主抓的重點(diǎn)事項(xiàng)依然很多，比如加強(qiáng)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)研判與溝通、防范公共衛(wèi)生領(lǐng)域不時(shí)出現(xiàn)新的未知的傳染源、普遍提高生物安全與醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)化解能力等。如上所述，這些事項(xiàng)要分階段、有針對(duì)地細(xì)化與落實(shí)。

1. 公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)研判中的溝通意識(shí)

領(lǐng)導(dǎo)干部要特別注意風(fēng)險(xiǎn)研判溝通意識(shí)。醫(yī)學(xué)認(rèn)識(shí)論表明，醫(yī)學(xué)認(rèn)識(shí)具有專業(yè)性、局限性和一定程度上的不確定性。醫(yī)學(xué)認(rèn)識(shí)的對(duì)象具有可變異性和深度的難以察覺性?？茖W(xué)認(rèn)識(shí)的發(fā)展進(jìn)程一再證明，人類在醫(yī)學(xué)上的認(rèn)識(shí)能力與未來進(jìn)展無窮無盡，可以追溯與總結(jié)的地方非常之多?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)提供了諸多的溝通手段和溝通路徑，隨時(shí)隨地加強(qiáng)與完善溝通渠道是明智之舉。

2. 公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)化解中的擔(dān)當(dāng)意識(shí)

這場(chǎng)抵御新冠肺炎疫情的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，不是一場(chǎng)由戰(zhàn)備人員發(fā)動(dòng)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，而是在匆忙之中發(fā)動(dòng)的全民總體戰(zhàn)，其成功應(yīng)對(duì)主要靠的是全黨、全社會(huì)的共同擔(dān)當(dāng)。領(lǐng)導(dǎo)干部是激發(fā)全社會(huì)之共同擔(dān)當(dāng)動(dòng)能的關(guān)鍵點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》等法規(guī)條例對(duì)重大疫情下的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的責(zé)任擔(dān)當(dāng)有所表述，但有分析認(rèn)為其實(shí)際操作中“缺乏剛性約束”[11]。因此，真正地把風(fēng)險(xiǎn)防控要求落實(shí)到每個(gè)領(lǐng)域、崗位、環(huán)節(jié)、細(xì)節(jié)，形成完整責(zé)任鏈，需要領(lǐng)導(dǎo)干部有良好的判斷力、組織能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

3. 公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控中的協(xié)同意識(shí)

當(dāng)危機(jī)來臨，從危機(jī)管理的角度，在更大范圍盡快啟動(dòng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的“一級(jí)響應(yīng)”，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，勢(shì)所必然。這一機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)是“全國(guó)一盤棋”的思想及緊密一體的協(xié)同意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)深刻理解風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同意識(shí)。它是在每個(gè)中國(guó)人身上具有的從我做起、從大局著眼的服從精神；是調(diào)動(dòng)全黨、全社會(huì)力量防控風(fēng)險(xiǎn)的有組織的意識(shí)；是黨政干部身先示范、相關(guān)專家協(xié)同論證、部門集團(tuán)做必要審查的思想架構(gòu)，是協(xié)調(diào)各方利益、發(fā)揮多方合力的國(guó)家治理策略。例如，武漢江夏方艙醫(yī)院的組建與運(yùn)作是發(fā)揮我國(guó)“舉國(guó)體制”之優(yōu)勢(shì)的成功典范。據(jù)中國(guó)工程院院士、天津中醫(yī)藥大學(xué)校長(zhǎng)張伯禮介紹，來自天津、江蘇、河南、湖南、陜西五省市三甲醫(yī)院的209人醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，從召集令發(fā)布到進(jìn)駐該方艙醫(yī)院，完成與江夏區(qū)中醫(yī)院現(xiàn)有醫(yī)生的混編，僅用了兩天時(shí)間。以后又由國(guó)家衛(wèi)健委統(tǒng)一安排，分批次從各地不斷對(duì)江夏方艙醫(yī)院增援中醫(yī)技師、調(diào)撥中藥材，使得中醫(yī)治疫的“中國(guó)方案”大顯成效。

4. 公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)演化中的阻斷意識(shí)

風(fēng)險(xiǎn)演化阻斷意識(shí)，是指公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)降低，疫情基本得到控制，需要防止風(fēng)險(xiǎn)演化，著力于防范其他類型風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的思想準(zhǔn)備和行動(dòng)意愿。領(lǐng)導(dǎo)干部要特別注重風(fēng)險(xiǎn)演化阻斷意識(shí)?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五章“事后恢復(fù)與重建”中的“第六十一條”，對(duì)各地區(qū)人民政府的救助、補(bǔ)償、安置等善后工作提出了總的要求，但并無明確的細(xì)則來指導(dǎo)實(shí)施，從而為及時(shí)阻斷風(fēng)險(xiǎn)演化帶來了不便，為領(lǐng)導(dǎo)的后期工作帶來了難處。領(lǐng)導(dǎo)干部在做好當(dāng)前工作的同時(shí)，要用風(fēng)險(xiǎn)阻斷意識(shí)，為以后的工作做足準(zhǔn)備。

三、 提升領(lǐng)導(dǎo)干部在疫情防控中的應(yīng)急 處置能力

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不能停留在概念層面上，要轉(zhuǎn)變?yōu)楦訄?jiān)定的工作思路和應(yīng)急處置對(duì)策。在快節(jié)奏的現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)與應(yīng)急處置能力已成為現(xiàn)代公關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)工作中的常備武器?！吨袊?guó)-世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯(lián)合考察報(bào)告》（2020年2月28日提交）指出：“在充分肯定中國(guó)防控工作成績(jī)同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)在公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)能力領(lǐng)域還有進(jìn)一步提升的空間，包括消除阻礙及時(shí)開展早期預(yù)警和快速應(yīng)對(duì)；短時(shí)間內(nèi)大幅擴(kuò)容隔離和救治能力；優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)一線醫(yī)務(wù)人員防護(hù)；加強(qiáng)關(guān)鍵優(yōu)先的科研領(lǐng)域協(xié)同合作；促進(jìn)與國(guó)際社會(huì)共享關(guān)鍵數(shù)據(jù)等。”[12]確實(shí)，疫情從潛在風(fēng)險(xiǎn)到實(shí)際發(fā)生，再到妥善處理，是一個(gè)快速?zèng)Q策、集體應(yīng)對(duì)的過程。在實(shí)際操作過程中難免有一些溝通不到位、效果出偏差的地方。只要領(lǐng)導(dǎo)干部沉著應(yīng)戰(zhàn)，增強(qiáng)憂患意識(shí)，積極發(fā)現(xiàn)問題，就一定可以提高應(yīng)急處置能力，找到進(jìn)一步提升的空間。

1. 在必要時(shí)以更加全面細(xì)致的排查與警覺提醒 領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入應(yīng)急反應(yīng)狀態(tài)

從危機(jī)管理的角度說，面對(duì)藏而不露、蓄勢(shì)待發(fā)的危機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)干部要沉著冷靜，以高度的警覺做好全面細(xì)致的危機(jī)及隱患的排查工作。

（1） 警覺疫情預(yù)警階段的“溝通不到位”。就疫情來說，溝通的價(jià)值在于找到人的“防御底線”，最大限度地對(duì)病毒“設(shè)防”。風(fēng)險(xiǎn)溝通是疫情預(yù)警階段做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最重要的環(huán)節(jié)，也是最應(yīng)當(dāng)規(guī)范、最便于實(shí)施、經(jīng)濟(jì)成本最小的前置防控手段。

（2） 警覺疫情起步階段的“責(zé)任無擔(dān)當(dāng)”。當(dāng)疫情形成并有所發(fā)展的時(shí)候，公共衛(wèi)生部門能否利用分分秒秒的時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是首要問題。這時(shí)候，將新發(fā)的、未知的傳染源交給專門機(jī)構(gòu)做應(yīng)急處置是非常緊迫的事情。與此同時(shí)，要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)以病例為中心、以個(gè)人擔(dān)當(dāng)為主的社區(qū)自救。

（3） 警覺疫情傳播階段的“體制不協(xié)同”。當(dāng)疫情已經(jīng)形成社區(qū)傳播并且可能引發(fā)大范圍流行的時(shí)候，聯(lián)防聯(lián)控、整體作戰(zhàn)的意識(shí)是最重要的。在再大的風(fēng)險(xiǎn)面前，還是有極少數(shù)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡泊，造成未知風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，社會(huì)因此承擔(dān)巨大的防疫成本和管理難度。這種看上去微小的“不協(xié)同”可能會(huì)對(duì)體制的運(yùn)行造成極大的影響。還有一些事件，反映了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在風(fēng)險(xiǎn)面前手忙腳亂，毫無章法，任意而為，應(yīng)急處置能力不足，形成與體制運(yùn)轉(zhuǎn)不相和諧的“雜音”。例如，2020年2月2日，疫情有蔓延之勢(shì)，防疫物資緊缺，云南大理市衛(wèi)生健康局竟然下發(fā)“應(yīng)急處置通知書”，將從云南省瑞麗市發(fā)往重慶市的口罩扣壓挪用。這樣一起事件引起網(wǎng)民們的批評(píng)，隨之大理市政府做出道歉，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了查處。

（4） 警覺疫情平復(fù)階段的“傳播無阻斷”。在疫情已基本穩(wěn)定之后，領(lǐng)導(dǎo)干部就要全力謀劃下一步的復(fù)原和善后工作。疫情風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)知，但疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失可以大致估算。堅(jiān)決阻斷風(fēng)險(xiǎn)演化、合理有序地進(jìn)行止損測(cè)算與成本補(bǔ)償，是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的收尾工作。

2. 采取危機(jī)管理策略和切實(shí)有效行動(dòng)消除公共 衛(wèi)生安全的現(xiàn)實(shí)隱患

重大隱憂暴發(fā)出來就是危機(jī)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)說過：“我們?cè)趪?guó)家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國(guó)家治理能力上需要下更大氣力。只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級(jí)干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的工作能力都提高起來，國(guó)家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)”[13]。

（1） 領(lǐng)導(dǎo)干部所具有的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)需要轉(zhuǎn)化為危機(jī)管理能力。危機(jī)管理的理論告訴我們，風(fēng)險(xiǎn)是潛在的，具有“內(nèi)在的不可知性”。也就是說，意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)存在，但并不等于知道風(fēng)險(xiǎn)在哪里；只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)候，它才真實(shí)存在、真正可知；甚至即便它發(fā)生，也不知道它為什么發(fā)生，從而導(dǎo)致無法追究責(zé)任，產(chǎn)生“有組織地不負(fù)責(zé)任”[14]。此次疫情發(fā)生的責(zé)任分擔(dān)，從宏觀上說是相當(dāng)復(fù)雜的社會(huì)信任問題，是難以盡善的國(guó)家治理問題，是長(zhǎng)期存在的生產(chǎn)方式問題，是有待分曉的生物安全問題。對(duì)于地球上存在的瘟疫、地震、海嘯這樣的自然災(zāi)害而言，其強(qiáng)災(zāi)害性和不可預(yù)知性特別明顯，我們很難往前追溯，往往只能全力往后看，在一次次的危機(jī)管理與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中逐步找到將來應(yīng)對(duì)同類事件的最優(yōu)方案。進(jìn)一步說，加強(qiáng)警覺、提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，固然有利于領(lǐng)導(dǎo)干部防范風(fēng)險(xiǎn)，但危機(jī)管理能力是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后最無可取代的領(lǐng)導(dǎo)力。領(lǐng)導(dǎo)干部要在危機(jī)管理的學(xué)習(xí)、演練與實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮才干、增長(zhǎng)才干。

（2） 危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)才干。自2003年“非典”疫情之后，我國(guó)加強(qiáng)了防疫體系建設(shè)，已于2019年宣布建成全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。從微觀上說，好的應(yīng)對(duì)方案必須與能夠嚴(yán)格落實(shí)到位的行動(dòng)路線相配套。習(xí)近平總書記在2014年推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)的講話中提到的“三嚴(yán)三實(shí)”思想及推行的專題教育，已在“全面從嚴(yán)治黨”的偉大工程中顯示成效。這種“抓嚴(yán)抓實(shí)”的工作作風(fēng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)用于管理國(guó)家干部、指導(dǎo)國(guó)家治理體系建設(shè)，尤其要用于指導(dǎo)如何把制度規(guī)定變成內(nèi)在的意識(shí)和外在的行動(dòng)。

（3） 領(lǐng)導(dǎo)才干之一是明確的行動(dòng)主體、推動(dòng)行動(dòng)實(shí)施。此次疫情，激發(fā)了中華民族的憂患意識(shí)，也激發(fā)了我們用行動(dòng)來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的緊迫感。從領(lǐng)導(dǎo)干部的角度上說，要從容應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，必須將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)管理策略統(tǒng)一到明確的行動(dòng)主體上來，即首先意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)存在、并且提出應(yīng)對(duì)設(shè)想、能夠主動(dòng)承擔(dān)主體責(zé)任的人或組織機(jī)構(gòu)。按照行動(dòng)主義的思路說，責(zé)任主體就是行動(dòng)主體。行動(dòng)主體，要落實(shí)到底。在重大風(fēng)險(xiǎn)面前，無論哪個(gè)層面，必須有所行動(dòng)。無論是語言行動(dòng)，還是身體行動(dòng)；無論是個(gè)體行動(dòng)，還是集體行動(dòng)，都是行動(dòng)。甚至可以說，不行動(dòng)，無生存。成功應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的四種意識(shí)，根本上說，都是行動(dòng)意識(shí)。有強(qiáng)烈的行動(dòng)意識(shí)，才可能生發(fā)出強(qiáng)大的應(yīng)急處置能力。

目前，我國(guó)國(guó)家治理體系在中央與地方之間、國(guó)家與社會(huì)之間、集體與個(gè)體之間努力尋求到最佳平衡點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部也要找到個(gè)人擔(dān)當(dāng)與集體擔(dān)當(dāng)?shù)淖罴哑胶恻c(diǎn)，做勇于面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“第一責(zé)任人”。就應(yīng)急管理而言，一是要發(fā)揮共同擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，組建好聯(lián)合行動(dòng)小組；二是要避免集體擔(dān)當(dāng)?shù)牧觿?shì)，減少集體不作為的可能性；三是要把部門主管乃至當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理者、應(yīng)急事項(xiàng)的當(dāng)事人的主體意識(shí)推動(dòng)并建立起來，將次要責(zé)任壓實(shí)；四要謹(jǐn)記個(gè)體是最終責(zé)任承擔(dān)者，只有當(dāng)個(gè)體充分發(fā)揮其本身的力量，才能最好最快地處置風(fēng)險(xiǎn)。

3. 依靠風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)從整體上提升領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處置能力

黨中央正從全局的角度，領(lǐng)導(dǎo)一場(chǎng)綜合性、前瞻性的治理體系變革。此次公共衛(wèi)生事件把公共行政事業(yè)的完善提到了相當(dāng)重要的議程中來，并且有望帶動(dòng)其他公共行政領(lǐng)域的變革。在疫情防控的攻堅(jiān)階段，習(xí)近平總書記就提出要從“體制機(jī)制”上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措。在公共行政行動(dòng)主義的視角下，體制創(chuàng)新或機(jī)制變革，是逐步行動(dòng)、不斷建構(gòu)的過程，是“通過將私人的轉(zhuǎn)化為公共的，將單向依賴轉(zhuǎn)化為相互依賴，將沖突轉(zhuǎn)化為合作，將許可轉(zhuǎn)化為自我立法，將深化改革的可能性置于行動(dòng)情景中”的過程[15]。

（1） 機(jī)制建設(shè)要求由領(lǐng)導(dǎo)干部帶動(dòng)的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。應(yīng)急處置機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)管理能力是國(guó)家治理體系的要件。在風(fēng)險(xiǎn)到來的時(shí)候，最需要國(guó)家治理能力和社會(huì)治理效能；最需要改革的思維、創(chuàng)新的辦法；最需要“破難題、補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)”的實(shí)干家。實(shí)干家才能發(fā)揮集體的力量推動(dòng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要通過與群眾定期溝通的機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)；要通過“第一責(zé)任人”會(huì)商制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w意識(shí)；要通過系統(tǒng)性、常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)防范演練，保證聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制長(zhǎng)期有成效；要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案研究與相關(guān)法律細(xì)則的制定，以加強(qiáng)國(guó)家及部門風(fēng)險(xiǎn)阻斷能力。

（2） 領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭提高自己應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的生理與心理承受能力。就作為個(gè)體存在的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要加強(qiáng)溝通能力訓(xùn)練，以提高溝通的自覺性和說服力；要開展個(gè)體的應(yīng)急反應(yīng)訓(xùn)練，以提高個(gè)體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抗壓能力和心理免疫力。個(gè)體應(yīng)以平和的心態(tài)、積極的心態(tài)看待社會(huì)快速變革階段的各種疑難問題[16-19]。

總之，只有持續(xù)增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，只有持續(xù)增強(qiáng)了包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的諸多個(gè)體的應(yīng)急應(yīng)變能力，才能發(fā)揮好風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的程序化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化、穩(wěn)定化的作用，才能讓領(lǐng)導(dǎo)干部在危機(jī)管理中順利地駕馭風(fēng)險(xiǎn)。

四、 結(jié) 語

打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，是我國(guó)在加強(qiáng)國(guó)家治理體系建設(shè)的進(jìn)程中的首場(chǎng)大考。在這場(chǎng)大考中，人民和國(guó)家付出了巨大的代價(jià)，也獲得了寶貴的精神財(cái)富和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。就領(lǐng)導(dǎo)干部而言，在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時(shí)，主動(dòng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通的路徑、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w、風(fēng)險(xiǎn)防控的協(xié)同以及風(fēng)險(xiǎn)演化的阻斷有更加清醒的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。借助體制機(jī)制上的保障與培訓(xùn)，來提高自身領(lǐng)導(dǎo)水平、提升應(yīng)急處置能力，這些都是寶貴經(jīng)驗(yàn)?？傊?，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，借助抗擊新冠肺炎疫情的成功經(jīng)驗(yàn)，把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)當(dāng)成重要事項(xiàng)，把應(yīng)急處置能力的形成作為政治任務(wù)，把積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)付之于具體行動(dòng)。只有這樣，領(lǐng)導(dǎo)干部才能在時(shí)代的洪流中做好“領(lǐng)潮人”，才能為黨和國(guó)家的現(xiàn)代化事業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)。