整合與規(guī)范：我國機(jī)關(guān)公文“文種”改革路向透視

陳洪美 張松祥

摘 ?要：機(jī)關(guān)公文文種的增刪嬗變，必須遵循時代性、理事性、廣域性和精準(zhǔn)性原則。2012年《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》在文種設(shè)置方面存在明顯瑕疵：“適用對象”模棱兩可，“適用范圍”邊界不清，“適用情形”交叉重疊，“規(guī)范功能”超越本意。基于此，本著整合、規(guī)范要求，提出機(jī)關(guān)公文文種未來的改革路向為：堅持多標(biāo)合一，實現(xiàn)法規(guī)體系、管理的一元化;堅持適度擴(kuò)充，推進(jìn)文種類型、數(shù)量的多樣化;堅持清晰表達(dá)，強(qiáng)化適用對象、范圍的精準(zhǔn)化;堅持規(guī)范管理，減少實踐異化、衍變的自由化。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)公文;文種;規(guī)范化;改革;規(guī)范管理

Abstract： The alteration of official documents must follow the principles of epochal character， directorship， wide region and precision. The Regulations on the Handling of Official Documents of Party and Government Organs in 2012 had obvious flaws in the setting of document types： the ambiguous 'Applicable object'， the unclear 'applicable scope'， the overlapping 'applicable situation' and the 'normative function' was beyond the original intention. Based on this， in line with the integration and standardization requirements， we should put forward the future reform of official documents for the following directions： adhere to the integration of multiple standards to achieve the unity of the legal system and management， adhere to moderate expansion to promote the diversity of the document types and quantity， adhere to clear expression to strengthen the accuracy of the applicable object and scope， adhere to standardized management to reduce practice alienation and development liberalization.

Keywords： Official documents of government organs; Document types; Standardization; Reform;Standard management

2012年中央兩辦印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱2012《條例》）。進(jìn)而，中央機(jī)關(guān)相關(guān)部門如交通運輸部、教育部等先后據(jù)此出臺了各自公文管理的規(guī)章。在國家標(biāo)準(zhǔn)委員會公布的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、軍隊機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)等六種機(jī)關(guān)類型中，除中央權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人大未對2001年的《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》作進(jìn)一步修訂，中央政協(xié)機(jī)關(guān)本來就無獨立的公文管理規(guī)定外，作為司法機(jī)關(guān)的最高檢察院、最高人民法院和軍隊機(jī)關(guān)的中央軍委先后于2012年、2013年、2017年修訂公布了《人民檢察院公文處理辦法》《人民法院公文處理辦法》和《軍隊機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。這幾個管理規(guī)定均在文本中明確提出“參照”或“依據(jù)”2012《條例》，主動維護(hù)該《條例》在現(xiàn)行公文管理規(guī)定中的“上位”地位。

文種是公文行文方向和內(nèi)容取向的標(biāo)志，它決定著公文的規(guī)范化和嚴(yán)肅性。[1]2012《條例》頒布后，學(xué)界就不斷指出該《條例》在文種設(shè)置與適用規(guī)定上的瑕疵，比如“議案”作為法定文種是否適宜[2]、解釋性條文不夠清晰[3]等。在其后出臺的相關(guān)部門下位管理規(guī)定中，有的已經(jīng)有意對相關(guān)瑕疵做了修補(bǔ)。比如2012《條例》規(guī)定“報告。適用于向上級機(jī)關(guān)匯報工作、反映情況，回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”。而《人民法院公文處理辦法》中則規(guī)定“報告。適用于向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會、上級機(jī)關(guān)匯報工作、反映情況、回復(fù)詢問”。這個規(guī)定較好解決了長期爭論的，既然政府或法院要依法向人大報告工作，是否因此可以認(rèn)為人大是政府、法院上級機(jī)關(guān)，進(jìn)而以此來判斷“議案”（該文種按照《條例》規(guī)定，適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項）是否就屬于上行文的問題。2012《條例》中文種設(shè)置與適用規(guī)定存在的問題，遠(yuǎn)非上述一例，且在實踐上引發(fā)異化。比如公文實踐中已經(jīng)存在的“通知代復(fù)”“通知代令”等公文實踐如何對待，也需要在制度規(guī)范上做出適切規(guī)定?；诖?，筆者以2012《條例》為基點，注意吸收同期出臺相關(guān)規(guī)定的已成做法，在揭示2012《條例》文種設(shè)置與適用瑕疵的基礎(chǔ)上，對我國機(jī)關(guān)公文的文種管理規(guī)范化建設(shè)提出相應(yīng)策略。

1 機(jī)關(guān)公文文種設(shè)置與功能安排的基本原則

有史以來，政府公文在公文發(fā)展史上占據(jù)重要地位。在數(shù)千年歷史長河中，政府公文的“文種”不斷推陳出新，出現(xiàn)新文種、淘汰舊文種。機(jī)關(guān)公文“文種”的增刪、嬗變絕非隨心所欲，必然要受到社會制度、政策形態(tài)下來自于文化、管理、體制等多方面的影響，遵循相關(guān)的原則。

1.1 時代性。文種是時代的縮影，反映著秩序和關(guān)系。自古而今，文種從名稱到功能不斷更替，本質(zhì)原因不外乎兩個方面：第一，由于某些文種本身反映了落后的文化觀念，比如封建時代“奏”“諭旨”等文種的消亡，即屬于此。第二，與執(zhí)政理念密切相關(guān)。比如建國初期的“簽報”，顯然與當(dāng)下的集體決策要求相悖。

1.2 理事性。目前，學(xué)界和公文實踐界不少人仍然把管理規(guī)章、規(guī)范性文件與機(jī)關(guān)法定公文的性質(zhì)職能混為一談。雖然三者的行文主體可能都是機(jī)關(guān)，但前二者屬于制度文書，價值在于規(guī)范、約束;而后者屬于事務(wù)文書，價值在于實務(wù)與理事，是屬于性質(zhì)完全不同的兩種類型文書。法定的機(jī)關(guān)公文作為管理工具之一，其主要作用就在于處理日常事務(wù)，它對下級機(jī)關(guān)、相關(guān)組織具有約束力，但絕非“可反復(fù)使用”的制度文書。

1.3 廣域性。機(jī)關(guān)公文的文種到底以多少數(shù)量為宜，并無特別規(guī)定。民國時期，政府公文文種最多的時候達(dá)到30多個，僅“令”一類文種，就細(xì)化為大總統(tǒng)令、院令、部令、委任令、訓(xùn)令、指令、策令、申令、告令、批令等等，[4]令人眼花繚亂，確實過于繁瑣。但筆者以為，文種數(shù)量與類型也并非越簡越少就越好。文種多少應(yīng)該服務(wù)并服從于工作需要，文種數(shù)量、類別應(yīng)該覆蓋機(jī)關(guān)日常管理的所有領(lǐng)域，盡量減少空白。

1.4 精準(zhǔn)性。任何概念都包括內(nèi)涵和外延兩個屬性，文種是工具價值和終極價值高度統(tǒng)一的結(jié)合體，[5]因此對文種的概念解釋應(yīng)該強(qiáng)化精準(zhǔn)。完備的公文管理規(guī)章，首先應(yīng)該對文種的適用主體、客體、對象、內(nèi)容、范圍等諸項，做出細(xì)致描述;其次，在文種功能解釋上，要標(biāo)明立法宗旨，不僅要列出文種的工具價值，還要對文種的終極價值進(jìn)行詮釋。文本語言應(yīng)該精當(dāng)、準(zhǔn)確，盡量使用規(guī)范化的法律語言，以減少歧義。

2 2012《條例》在文種設(shè)置與適用規(guī)定上的瑕疵掃描。2012《條例》在文種設(shè)置與適用規(guī)定上緣何受到學(xué)界苛評，重要原因之一就在于《條例》是在1996年《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》和2001年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的基礎(chǔ)上整合起來的，文種類型設(shè)置與相關(guān)適用表述照搬照抄，明顯帶有拼合痕跡。

2.1 “適用對象”模棱兩可，不夠清晰。主要表現(xiàn)在發(fā)文主體不夠清晰。既然2012《條例》是規(guī)范共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公文的，法理上說《條例》中的15個文種，兩類機(jī)關(guān)均可使用。事實上，15個文種除“議案”明確規(guī)定為“各級人民政府”使用之外，其它如“命令”文種，因為無特別規(guī)定，所以黨的機(jī)關(guān)能否使用這個文種，學(xué)界就見仁見智：有的認(rèn)為不宜使用[6]，有的認(rèn)為應(yīng)該賦予黨的機(jī)關(guān)使用“命令”的功能。再比如“決議”和“公告”這兩個文種，學(xué)界分歧也很大。[7]“決議”這個文種，1981年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》中設(shè)置了這個文種，但令人不解的是，1994年、2000年修訂的行政機(jī)關(guān)公文管理規(guī)定中，又去掉這個文種。那么2012《條例》將之列入其中，其立法初衷是否想恢復(fù)行政機(jī)關(guān)使用這個文種的資格，不得而知。

2.2 “適用范圍”邊界不清，區(qū)分困難。比如“公告”與“公報”，2012《條例》規(guī)定，前者“適用于公布重要決定或者重大事項”，后者“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”。兩個文種的規(guī)定顯然存在的問題：一是“重大事項”和“重要事項”怎么區(qū)分。二是“公報”明確公布的范圍是國內(nèi)外，那么“公告”的發(fā)布范圍是否只允許在國內(nèi)？如果允許向國外發(fā)布，那么“公報”的規(guī)定中就不必多此一舉，加上“向國內(nèi)外宣布”的限定。再比如“報告”，規(guī)定其適用于“向上級機(jī)關(guān)匯報工作、反映情況，回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”，這個規(guī)定比較明確地限定這個文種在同一序列機(jī)關(guān)上下級的發(fā)文關(guān)系，如下級黨組織向上級黨組織報告工作，下級行政機(jī)關(guān)向上級行政機(jī)關(guān)報告工作。那么跨機(jī)關(guān)發(fā)文，比如行政機(jī)關(guān)依法向人大報告工作，是不是使用“報告”這個文種。如果是，那么按照《條例》“向上級機(jī)關(guān)匯報工作”的規(guī)定，同級人大就應(yīng)該是同級政府的上級，這顯然又不合適。

2.3 “適用情形”交叉重疊，實踐異化。按照法規(guī)制訂的嚴(yán)謹(jǐn)性，《條例》中的每個文種，法理上說，都應(yīng)該并且只能適用于一種或多種同類工作情形。比如“批復(fù)”只能適用于答復(fù)下級“請示”的一種工作情形，而“報告”則適用于向上級匯報和答復(fù)上級詢問兩種工作情形，但其本意都是“向上級匯報工作”的多種同類工作情形。但能否因此可以反過來說，一種或多種同類工作情形，允許從《條例》中選擇多個文種來行文。如果允許，極易造成公文實踐上的混亂。比如“決定”文種，無論從語詞含義，還是從其在《條例》中的規(guī)定看，這個文種的功能就在于對人、對事“下結(jié)論”，具體包括“對重要事項作出決策”“獎懲有關(guān)單位和人員”“撤銷或變更下級機(jī)關(guān)不恰當(dāng)?shù)臎Q定事項”三個功能，并非部署指揮性文種。但令人不解的是，《條例》中卻標(biāo)明該文種具有“部署”職能。“部署”是組織落實、布置工作。而“通知”就擔(dān)負(fù)這個功能，很顯然賦予“決定”的“部署”功能是不恰當(dāng)?shù)?。類似的情況還有“通知代復(fù)”“函代批復(fù)”“通知代令”“通知與決定混搭”等，都應(yīng)該加以規(guī)范。。

2.4 “規(guī)范功能”超越本意，缺乏依據(jù)。據(jù)筆者研究，目前全國有24個省級政府以及10個中央政府部門制訂了規(guī)范性文件管理規(guī)章。其中只有3個單位規(guī)定規(guī)范性文件文種只能使用“辦法”“規(guī)定”“規(guī)程”。其余21個單位認(rèn)為可以使用“決定”“通告”“通知”“意見”“公告”“命令（令）”等6個《條例》中的文種。[8]

使用《條例》中的相關(guān)文種兼具“規(guī)范職能”，是否合適，值得商榷。根據(jù)《條例》，黨政機(jī)關(guān)公文是“傳達(dá)貫徹黨和國家的方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告、通報和交流情況等的重要工具”。本原說，《條例》中所有文種功能均應(yīng)定位于處理日?！耙淮涡浴笔聞?wù)，不具有也不應(yīng)該具有規(guī)范性文件應(yīng)有的“相對穩(wěn)定”“反復(fù)使用”特點。[9]事實上，根據(jù)《條例》的適用規(guī)定，“通知”本身就不具備規(guī)范功能?！肮妗焙汀懊睢敝痪哂邪l(fā)布規(guī)范性文件功能，本身不具備規(guī)范功能。雖然“通告”適用于“在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”，“決定”對“重要事項做出決策”，“意見”對“重要問題提出處理辦法”，似乎可以用為規(guī)范性文件的名稱，但上述3個文種的規(guī)約事項，都屬于“一次性”規(guī)定，不屬于“反復(fù)使用”的規(guī)定?！耙庖姟蔽姆N由于概念語詞意義的商洽性，有學(xué)者質(zhì)疑用作規(guī)范性文件，強(qiáng)制性和規(guī)范性不強(qiáng)。[10]事實上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中，已經(jīng)明確把通知、決定、報告、紀(jì)要、通報等排除在規(guī)范性文件之外。這可能也是1996年《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》中，將1989年《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理條件（試行）》中的“條例”“規(guī)定”兩個規(guī)范性文件文種予以刪除的主因。因此，剝離《條例》中相關(guān)文種的規(guī)范性功能，明確規(guī)范性文件名稱只允許使用“條例”“規(guī)程”“辦法”“細(xì)則”等辨識度很高的名稱，對于規(guī)范性文件的范圍界定、日常運用，有百利而無一弊。

3 機(jī)關(guān)公文文種規(guī)范建設(shè)的改革路向

基于我國2012《條例》當(dāng)中存在如上所述的相關(guān)弊端，迫切需要從制度層面、管理層面、實踐層面等方面作出改革和優(yōu)化。

3.1 堅持多標(biāo)合一，實現(xiàn)法規(guī)體系、管理的一元化。有學(xué)者統(tǒng)計，2012年《條例》公布后，中央機(jī)關(guān)有74家，地方黨委政府有8家出臺了實施細(xì)則，甚至一些央企、高校也出臺了相關(guān)規(guī)定。[11]這些辦法或細(xì)則在文種適用規(guī)定方面，對《條例》中均有所改革甚至突破。比如云南省的細(xì)則中，對部分文種的使用機(jī)關(guān)類型作了原則性規(guī)定：黨的機(jī)關(guān)一般不使用命令（令）、公告、通告、議案;行政機(jī)關(guān)一般不使用決議文種。最高人民檢察院的辦法中，規(guī)定“命令”功能之一為“適用于發(fā)布強(qiáng)制性的指令性文件”，對《條例》中規(guī)定的適用范圍有所放寬。有學(xué)者認(rèn)為，如果這些規(guī)章、細(xì)則違背了《條例》規(guī)范，甚至相左，容易造成政出多門的混亂局面，不利于公文的規(guī)范化，[12]筆者以為這種觀點是有道理的。既然其他類型的機(jī)關(guān)如最高院、最高檢、軍委等均主動將《條例》視為“母法”，因此筆者建議宜于秉持系統(tǒng)、統(tǒng)一原則，采取整體設(shè)計，實行多規(guī)合一，可以由中央統(tǒng)一組織修訂適用于各類機(jī)關(guān)的新《條例》來規(guī)范所有類型的機(jī)關(guān)公文。

3.2 堅持適度擴(kuò)充，推進(jìn)文種類型、數(shù)量的多樣化。如果實行各類機(jī)關(guān)公文管理規(guī)定的多規(guī)合一，那么必須在文種數(shù)量、類型上采取廣覆蓋、寬領(lǐng)域、重應(yīng)用策略，保證機(jī)關(guān)各類日常事務(wù)處理，在文種安排上做到“一一對應(yīng)”“事文合轍”。筆者建議根據(jù)我國機(jī)關(guān)管理特性和六大機(jī)關(guān)的不同職能，在新《條例》中，可以將所有文種分為通用型和專用型兩類。通用型文種對所有類型的機(jī)關(guān)都適用，專用型文種是某些機(jī)關(guān)的專用文種。像2012《條例》中的“議案”就作為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的專用型文種。

3.3 堅持清晰表達(dá)，強(qiáng)化適用對象、范圍的精準(zhǔn)化。筆者以為，每一個文種，都要對適用主體、客體、內(nèi)容、范圍、情形等五要素做出精準(zhǔn)表達(dá)。在適用主體、客體上，哪一個文種適用于哪些機(jī)關(guān)類型、哪些文種限于哪些機(jī)關(guān)使用，都要表達(dá)清楚。

3.4 堅持規(guī)范管理，減少實踐異化、衍變的自由化。法理上說，不同文種有不同功能，實踐使用時既不能“缺位”，也不能“越位”，更不能“錯位”。被中央機(jī)關(guān)多次使用的“通知代復(fù)”公文用例，本身就是一種文種功能“錯位”和“越位”現(xiàn)象。以“通知”文種來替代“批復(fù)”回復(fù)“請示”用法，至少有三個不妥：一是使“批復(fù)”閑置，如此公文實踐，缺乏法理依據(jù)。二是紊亂公文功能。“批復(fù)”為上級機(jī)關(guān)“許可”，屬于“批示性公文”，而“通知”是上級“部署工作”，屬于“指揮性公文”，二者功能風(fēng)馬牛不相及。三是從文件歸檔看，檔案業(yè)務(wù)通常遵循“批復(fù)在前，請示在后”原則，如此用法，勢必會形成“通知在前，請示在后”現(xiàn)象，這樣使檔案管理變得不倫不類。因此，前述的“函代批復(fù)”“通知代令”“通知決定混搭”等文種實踐異化現(xiàn)象，在公文管理實踐中應(yīng)該予以禁止，防止自由化和隨意性。

文種體現(xiàn)著時代的政治意識、文化觀念和管理方式。機(jī)關(guān)公文必須主動適應(yīng)體制變革的新要求，大力加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。而機(jī)關(guān)公文“文種”的規(guī)范化，既是公文改革的突破口，也是著力點，應(yīng)該成為公文改革中首要的命題。

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（作者單位：南通師范高等?？茖W(xué)校 ?來稿日期：2021-07-07）