大國實力變遷“左右”世貿(mào)組織

雷墨

“世貿(mào)組織（WTO）面臨生存危機(jī)”“世貿(mào)組織的命運站在了十字路口”，無論是相關(guān)的媒體報道還是學(xué)術(shù)研究，這樣的觀點近年來幾乎成了無需論證的常識。

如果追溯到世貿(mào)組織的前身、1947年簽署的關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT），這個人類歷史上涉及國家和地區(qū)最多、覆蓋人口最廣的貿(mào)易協(xié)議，已經(jīng)為人類社會“服務(wù)”了70多年。這70多年里，世界經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易的增長幅度，人類歷史上未曾有過。所以，說世貿(mào)組織是人類文明進(jìn)化的創(chuàng)舉，并不為過。

但是，這個年逾七旬的創(chuàng)舉未能“從心所欲”，改革求生存反而成了迫切的待解難題。因為，基于共同認(rèn)可的規(guī)則、制度而開展的國際貿(mào)易，也伴隨著大國實力的消長，這就觸碰到了國際關(guān)系。事實上，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的誕生本質(zhì)上源于“政治驅(qū)動”，后來的演進(jìn)過程，從來沒離開過“政治邏輯”。從這個意義上說，世貿(mào)組織的改革會遵循基本的經(jīng)濟(jì)邏輯，但也會是政治博弈，尤其是在世界主要大國之間。

歷史線條

作為國家間關(guān)于貿(mào)易的制度性安排，1947年簽署的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，在人類經(jīng)濟(jì)史上絕對稱得上是一個分水嶺。在此之前最具歷史進(jìn)步意義的，當(dāng)屬1860年英國與法國簽署的《科布登—謝瓦利埃條約》。那個條約事實上突破了此前國家間貿(mào)易協(xié)議的主流—關(guān)稅同盟，開創(chuàng)了貿(mào)易優(yōu)惠非排他性的先例，成為后來世界貿(mào)易規(guī)則的“鐵律”之一。但該條約只涉及雙邊，與誕生即是多邊的關(guān)貿(mào)總協(xié)定相比，對世界經(jīng)濟(jì)的影響完全不在一個量級。

關(guān)貿(mào)總協(xié)定的創(chuàng)始成員有23個，此后的“擴(kuò)散”情況，從幾組數(shù)據(jù)可窺見一斑。根據(jù)美國國會研究服務(wù)局的數(shù)據(jù)，截至1994年烏拉圭回合談判結(jié)束，關(guān)貿(mào)總協(xié)定談判的參與方有123個。第二年，關(guān)貿(mào)總協(xié)定升級為世貿(mào)組織，目前成員已增加到164個。1994年，關(guān)貿(mào)總協(xié)定123個成員間的貿(mào)易額為3.7萬億美元，約合當(dāng)年世界GDP總量的13%；2020年，世貿(mào)組織164個成員之間的貿(mào)易額為22萬億美元，約合世界GDP總量的26%。比例提高一倍，足見世貿(mào)組織成立以來，國際貿(mào)易所取得的進(jìn)展。

美國65%的貿(mào)易發(fā)生在與歐盟、中國、日本等沒有簽署自貿(mào)協(xié)定的國家和地區(qū)。歐盟的這一比例是69%。這些貿(mào)易，總體上都在世貿(mào)組織的規(guī)則和制度下運行。

但是也要看到這樣一個事實：從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世貿(mào)組織，就談判成效而言，經(jīng)歷了從雄心壯志、成效斐然到陷入停滯的過程。關(guān)貿(mào)總協(xié)定的發(fā)起方，起初希望建立一個名為“國際貿(mào)易組織”的機(jī)構(gòu)，初衷是不僅減低關(guān)稅、促進(jìn)貿(mào)易便利化，還涉及就業(yè)、投資、限制性商業(yè)條款等問題。不難看出，這些目標(biāo)已經(jīng)具備了如今水平較高的如“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）、“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）的雛形。

根據(jù)當(dāng)時二戰(zhàn)硝煙散盡沒幾年、很多國家經(jīng)濟(jì)還是滿目瘡痍的現(xiàn)實，這樣的目標(biāo)顯然定得太高。為了找到交集，談判參與方最終聚焦于降低關(guān)稅、促進(jìn)貿(mào)易便利化，達(dá)成了“關(guān)稅和貿(mào)易協(xié)定”（GATT）。嚴(yán)格來說，它既不是正式的“條約”（treaty），也不是國際組織，只是政府間協(xié)議（agreement）。雖然關(guān)貿(mào)總協(xié)定在瑞士日內(nèi)瓦設(shè)立了秘書處，但在人員配備、運作方式和機(jī)制化程度上，與1945年成立的世界銀行和國際貨幣基金組織，差距還是很明顯的。

從1947年簽署協(xié)議到1994年烏拉圭回合談判結(jié)束，47年時間里關(guān)貿(mào)總協(xié)定參與方進(jìn)行了8論談判，最終將工業(yè)制成品的平均關(guān)稅從20%至30%，降低到了4%以下。在這個過程中，成員增加了100個。無論從哪個角度看，這都是多邊談判歷史上了不起的成就。某種程度上說，烏拉圭回合談判“催生”了世貿(mào)組織。但那輪成功的談判，也是多邊談判史上的絕唱。1995年世貿(mào)組織成立后，再也沒有出現(xiàn)過類似的全員參與達(dá)成重大協(xié)議的案例。

而“組織國際貿(mào)易談判”，是世貿(mào)組織的三大職能之一（另外兩個分別是“監(jiān)督和執(zhí)行貿(mào)易規(guī)則”“解決貿(mào)易爭端”）。2001年啟動的多哈回合談判，事實上已經(jīng)處于停擺狀態(tài)。2013年巴厘部長級會議上達(dá)成的《貿(mào)易便利化協(xié)議》，與此前的多邊談判成果相比，充其量只能算得上“微進(jìn)展”。世貿(mào)組織框架下談判的受阻，伴隨的是雙邊和區(qū)域貿(mào)易談判的加速。1995年，世界范圍內(nèi)生效的雙邊和區(qū)域自貿(mào)協(xié)定不到60個，2020年已經(jīng)超過300個。目前所有世貿(mào)組織成員，都參與了一個或以上的雙邊或區(qū)域自貿(mào)協(xié)定。

作為致力于促進(jìn)世界范圍內(nèi)貿(mào)易增長的組織，世貿(mào)組織成立后國際貿(mào)易進(jìn)化的主要方向，卻轉(zhuǎn)向了雙邊和區(qū)域。不得不說，這是世貿(mào)組織面臨的尷尬現(xiàn)實。但也應(yīng)看到這樣一個事實：當(dāng)今主要經(jīng)濟(jì)體的絕大多數(shù)貿(mào)易，都發(fā)生在沒有雙邊或多邊自貿(mào)協(xié)定的經(jīng)濟(jì)體之間。比如，美國65%的貿(mào)易發(fā)生在與歐盟、中國、日本等沒有簽署自貿(mào)協(xié)定的國家和地區(qū)。歐盟的這一比例是69%。這些貿(mào)易，總體上都在世貿(mào)組織的規(guī)則和制度下運行。

政治邏輯

關(guān)貿(mào)總協(xié)定誕生的初衷之一，是為了防止國家間關(guān)稅戰(zhàn)惡化成軍事戰(zhàn)爭的歷史重演。這一點是歷史事實，也得到了權(quán)威學(xué)術(shù)研究的佐證。比如，美國著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家巴里·艾肯格林和道格拉斯·歐文，在《大蕭條中滑向保護(hù)主義：誰屈服了以及為什么》中談及關(guān)貿(mào)總協(xié)定誕生時寫道，意識到美國的《斯姆特—霍利關(guān)稅法案》（1930年生效）在1930年代大蕭條中觸發(fā)以牙還牙關(guān)稅戰(zhàn)的角色，認(rèn)為更加開放的貿(mào)易是和平與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的必需，所以美國與其他幾個發(fā)達(dá)國家聚在一起討論新的貿(mào)易體系。

在西方的論述中，這就是所謂的“以貿(mào)易促和平”。但需要指出的是，這種論述的內(nèi)核還是政治邏輯。美國學(xué)者斯蒂芬·克拉斯納，在《國家實力與國際貿(mào)易機(jī)構(gòu)》一文中，分析了第一次工業(yè)革命以來的國際貿(mào)易格局。他的結(jié)論是，世界主導(dǎo)國家對國際貿(mào)易秩序有著決定性影響，自由貿(mào)易最有可能發(fā)生在霸權(quán)國實力上升過程中。原因不難理解，“因為只有這樣的國家才有利益和資源，去創(chuàng)造一個低關(guān)稅、高貿(mào)易額、少保護(hù)主義的國際性貿(mào)易結(jié)構(gòu)”。

克拉斯納的這個結(jié)論，對美國對貿(mào)易問題態(tài)度的變遷，具有極強(qiáng)的解釋力。1945年，美國GDP占世界GDP總量的56%。那個時期，美國的綜合實力處于上升期，所以有雄心壯志來重塑國際貿(mào)易格局。1991年冷戰(zhàn)結(jié)束的那一年（烏拉圭回合談判進(jìn)行中），美國GDP世界占比是25.8%，但占比下降主要是因為歐盟和日本的經(jīng)濟(jì)崛起?？紤]到當(dāng)時歐盟和日本在包括貿(mào)易在內(nèi)的重大戰(zhàn)略問題上與美國的高度協(xié)同，日歐的經(jīng)濟(jì)實力某種程度上說也是美國的戰(zhàn)略資產(chǎn)。所以在美國政治邏輯中，多邊貿(mào)易談判值得推進(jìn)。

世貿(mào)組織成立的1995年，美國GDP世界占比是24.7%，2020年這一比例是24.8%。這種“停滯不前”，與世貿(mào)組織談判躊躇不前很“巧合”。當(dāng)然，談判進(jìn)展不順的原因錯綜復(fù)雜，但很難否認(rèn)美國能力和意愿下降在其中所扮演的角色。如果以1995年為時間節(jié)點，對比關(guān)貿(mào)總協(xié)定與世貿(mào)組織的談判“成績單”，這種“主導(dǎo)國”式微的印象會非常明顯。這是國際貿(mào)易秩序中政治邏輯的第一層含義，即主導(dǎo)國對格局是否具有掌控力。

世貿(mào)組織成立的1995年，美國GDP世界占比是24.7%，2020年這一比例是24.8%。這種“停滯不前”，與世貿(mào)組織談判躊躇不前很“巧合”。

第二層含義是，貿(mào)易制度和規(guī)則服務(wù)于政治需要。雖然美歐是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的主要發(fā)起方，但當(dāng)時它們的利益訴求并非完全一致。美國的主要意圖是建立一個有約束力的多邊貿(mào)易機(jī)制，但歐洲需要防止實力超強(qiáng)的美國隨意搞貿(mào)易單邊主義，所以力推爭端解決機(jī)制。最終的結(jié)果是歐洲部分達(dá)到目的：建立了仲裁機(jī)制，但美國保住了美國國內(nèi)法優(yōu)于國際仲裁的權(quán)利。應(yīng)該對世貿(mào)組織仲裁機(jī)構(gòu)更多賦權(quán)還是削權(quán)，至今仍是美歐的一個分歧點。

“日本案例”也是政治邏輯的絕佳注腳。廣為人知的是，1985年美國用《廣場協(xié)議》打壓日本，而在此之前美國曾“反向操作”。1955年日本正式“入關(guān)”，但它直到1963年才享有完全的關(guān)貿(mào)總協(xié)定成員國身份。此前歐洲國家基于經(jīng)濟(jì)邏輯不贊成日本加入，因為擔(dān)心其強(qiáng)勁的出口能力（理由是日本國家主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，這一點像極了如今美歐對中國的擔(dān)憂）。但美國出于扶持日本的政治考慮，強(qiáng)勢推動日本“入關(guān)”。最終妥協(xié)的結(jié)果是，歐洲不阻撓日本加入，但也在一定的時期內(nèi)不承認(rèn)日本的成員國身份。

前路坎坷

11月29日，世貿(mào)組織第12屆部長級會議將在日內(nèi)瓦舉行。這次會議將是把脈世貿(mào)組織改革進(jìn)展甚至未來命運的重要風(fēng)向標(biāo)。特朗普政府時期發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)，以及對世貿(mào)組織仲裁機(jī)構(gòu)的癱瘓，使該組織遭遇了成立以來最為嚴(yán)重的信任危機(jī)。根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則，部長級會議是最高級別的議事平臺。所以，這次會議談得如何，將在很大程度上決定世貿(mào)組織的生存危機(jī)能否緩解，以及未來改革走向何方。

世貿(mào)組織需要改革是共識。正如英國皇家國際事務(wù)研究所瑪麗安·施奈德—佩辛格所說，在過去25年里，全球貿(mào)易版圖發(fā)生了巨大的變化，但世貿(mào)組織的規(guī)則并沒有跟上這種變化。比如，那些規(guī)則制定時，還沒有出現(xiàn)數(shù)字稅、電子商務(wù)、碳排放稅、數(shù)據(jù)隱私規(guī)則等問題。這些問題，早在特朗普對世貿(mào)組織表達(dá)憤怒并威脅退出前就已經(jīng)存在。所有這些問題，都可以歸結(jié)為世貿(mào)組織談判功能的弱化。而“談不攏”的背后，隱現(xiàn)的是大國實力的變遷，以及與之相關(guān)的政治邏輯。

1995年至2020年，美國GDP世界占比“停滯不前”的時期，中國GDP世界占比從2.4%增加到17.4%。美國曾經(jīng)的貿(mào)易盟友歐盟，從26.8%減少到18.1%（算上已經(jīng)脫歐的英國是21.3%），日本則從17.9%大幅減少到5.9%。在這個過程中，中國成長為世界第一貿(mào)易大國，并成為超過100個國家和地區(qū)的最大貿(mào)易伙伴。2001年中國加入世貿(mào)組織，是對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)實力快速提升的關(guān)鍵點。

澳大利亞羅伊國際政策研究所，根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)做了一項《中美貿(mào)易戰(zhàn)：誰在掌控全球貿(mào)易》的研究。該研究發(fā)現(xiàn)，2001年中國加入世貿(mào)組織時，全世界80%的國家，與美國的貿(mào)易額高于與中國的貿(mào)易額。而2018年時，與美國貿(mào)易額高于與中國貿(mào)易額的國家數(shù)量，占全球國家數(shù)量的30%；世界2/3的國家，與中國的貿(mào)易額高于與美國的貿(mào)易額。其中，90個國家與中國的貿(mào)易額，是它們與美國貿(mào)易額的兩倍。

到了疫情肆虐的2020年，全球?qū)ν庳浳镔Q(mào)易額同比減少5.3%，中國對外貨物貿(mào)易額則同比增加1.9%，是全球唯一實現(xiàn)對外貨物貿(mào)易正增長的主要經(jīng)濟(jì)體。這一年，中國貨物出口額占全球貨物出口額的14.7%，比例居世界第一；中國貨物進(jìn)口額占全球貨物進(jìn)口額的11.5%，比例居世界第二。

在過去25年里，全球貿(mào)易版圖發(fā)生了巨大的變化，但世貿(mào)組織的規(guī)則并沒有跟上這種變化。比如，那些規(guī)則制定時，還沒有出現(xiàn)數(shù)字稅、電子商務(wù)、碳排放稅、數(shù)據(jù)隱私規(guī)則等問題。

在某些學(xué)者看來，中國深度融入全球經(jīng)濟(jì)的同時，美國卻在從全球經(jīng)濟(jì)“撤退”。美國學(xué)者亞當(dāng)·波森，今年6月發(fā)表在《外交事務(wù)》雜志上的文章，通過梳理歷史數(shù)據(jù)論述了美國的撤退。他在文章中寫道：1990年至2008年，全球貿(mào)易額相對于世界GDP的比例，從39%增加到61%，但同期美國的這一比例卻僅從20%增加到30%。在吸引外來投資方面，流入美國的綠地投資，從2000年起的每年130億美元，降低到2019年的40億美元。也就是說，美國經(jīng)濟(jì)對世界開放的大門，雖然還沒有合上，但肯定不是越開越大。

大國實力的變遷以及國際貿(mào)易規(guī)則中的政治邏輯，很大程度上決定了世貿(mào)組織前路坎坷。絕對實力依然領(lǐng)先但相對實力下降的美國，在未來國際貿(mào)易規(guī)則的制定中，肯定會更加倚重政治邏輯。還沒有成為秩序“主導(dǎo)國”但實力快速上升的中國，無疑也有了更多抗衡美國利用政治邏輯遏制中國的底氣。這樣的時間點，對世貿(mào)組織的發(fā)展來說無疑是個考驗。