探索城市治理的“時代良方”

胡萬程

盡管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)突破了距離限制，交通愈發(fā)快捷便利，但從世界范圍來看，仍有越來越多的人擁入大都市。

城市已經(jīng)證明了它的能力和上限。發(fā)展中國家，城市正急劇擴(kuò)張，城市的機(jī)會為人們創(chuàng)造財富提供了最佳土壤。而發(fā)達(dá)國家的城市，經(jīng)過工業(yè)化時代的喧囂，現(xiàn)在變得更加富裕、健康和迷人。

但在經(jīng)濟(jì)學(xué)者愛德華看來，城市雖然獲勝，居住在城市里的居民卻常常失敗。

曾是美國汽車制造業(yè)中心的底特律，大量居民遷出后，成為美國犯罪滋生的土壤；孟買的繁華堪比上海，但它的貧民窟成了德爾塔病毒的溫床；身為共和國長子的東北，如今也面臨著青壯年人口流失的尷尬。

顯然，如何提高城市治理水平，是每個城市管理者都要面對的持續(xù)性課題。

為推動全球城市治理和創(chuàng)新發(fā)展，2012年，廣州市與世界城地組織、世界大都市協(xié)會創(chuàng)設(shè)廣州國際城市創(chuàng)新獎（以下簡稱“廣州獎”），用以表彰城市和地區(qū)在社會、經(jīng)濟(jì)、地理、環(huán)境及技術(shù)領(lǐng)城的實踐。在今年的評選中，中國重慶、黎巴嫩丹尼區(qū)、厄瓜多爾基多、奧地利維也納、塞內(nèi)加爾圣路易斯等5個城市獲第五屆廣州獎，印度奧里薩邦則獲得網(wǎng)絡(luò)人氣城市獎。

不同的地區(qū)，不同的文化，在面對城市發(fā)展挑戰(zhàn)時采取的策略也不盡相同。這些方法，既存在高度的相似性，也有顯著的差異。

廣州獎，花落誰家？

自創(chuàng)設(shè)以來，廣州獎走過了將近10年歷程，每屆均吸引50多個國家超過150個城市參評，至今已收錄全球1300余個城市治理創(chuàng)新案例。

在全球疫情的特殊背景下，本屆廣州獎依然得到全球城市的廣泛參與。大會共收到來自60個國家和地區(qū)175個城市的273個項目申報。

根據(jù)廣州獎評委會聯(lián)合主席俞可平介紹，評審委員選拔獲獎城市項目的標(biāo)準(zhǔn)是創(chuàng)新程度、參與程度、影響力、重要性、可復(fù)制性、可學(xué)習(xí)性和包容性等7個方面。

最終獲獎的5個城市項目涵蓋了不同的創(chuàng)新主題、地理區(qū)域、發(fā)展水平和城市規(guī)模，具有廣泛的代表性?！八鼈儾粌H符合聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，而且展現(xiàn)了城市創(chuàng)新在改善居民生活、促進(jìn)文明進(jìn)步和防控新冠肺炎疫情方面的重要作用，對未來全球的城市創(chuàng)新，具有顯著的引領(lǐng)作用。”俞可平說。

重慶是本次獲獎城市中唯一的中國城市，它的入選理由在于其借鑒了“非典”期間累積的經(jīng)驗，探索了城市醫(yī)療廢棄物處置的創(chuàng)新應(yīng)急方案，并成功在武漢和重慶應(yīng)用。為疫情下全球醫(yī)療廢棄物應(yīng)急處置及提高城市安全應(yīng)變能力樹立了良好的榜樣。

具體來看，在醫(yī)療廢奔物日益增多的情況下，重慶建立了“三級應(yīng)急機(jī)制”守住了疫情防控的最后一道防線。

疫情暴發(fā)后，鄰近城市武漢的日均醫(yī)療廢奔物由45噸增至247噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市的日均處置能力。武漢僅有一家處置醫(yī)療廢奔物的民營企業(yè)，因此面臨著巨大的風(fēng)險。

之后，生態(tài)環(huán)境部和武漢市共同邀請中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)有限公司為武漢提供解決方案。隨后，中國節(jié)能選擇了當(dāng)時唯一家有能力提供此類服務(wù)的重慶智得熱工工業(yè)有限公司為武漢市提供醫(yī)療廢棄物處置應(yīng)急方案。

重慶是國內(nèi)和國際醫(yī)療廢棄物處置成套設(shè)備制造的領(lǐng)先城市，擁有智得熱工和一批配套工廠，形成強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)鏈。這一強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)鏈為該項目提供了重要資源。在重慶的援助下，武漢建造并運營新冠肺炎醫(yī)療廢棄物應(yīng)急處置中心，處置來自雷神山、 火神山方艙醫(yī)院以及其他16個地區(qū)的醫(yī)療廢棄物，為武漢居民構(gòu)筑安全防線。

這種有效經(jīng)驗的探索和輸出，被認(rèn)為是重慶獲得本次廣州獎的重要砝碼之一。

值得一提的是，疫情期間，城市處于封鎖狀態(tài)，雖然該創(chuàng)新設(shè)計未能邀請利益相關(guān)方參與，但許多志愿者、醫(yī)務(wù)人員、貧困人口和婦女均參與了該創(chuàng)新的實施過程。這些創(chuàng)新重視老年人、婦女和貧困人口獲得醫(yī)療廢棄物處置服務(wù)的平等權(quán)利。

在經(jīng)驗推廣上，中國多座城市準(zhǔn)備在此基礎(chǔ)上重新規(guī)劃其醫(yī)療廢棄物處置設(shè)施的處置能力，建設(shè)充足的環(huán)保醫(yī)療廢棄物處置設(shè)施。同時做好應(yīng)急處置設(shè)施規(guī)劃，提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療廢棄物處置能力，以防疫情大規(guī)模暴發(fā)。

這種有效經(jīng)驗的探索和輸出，被認(rèn)為是重慶獲得本次廣州獎的重要砝碼之一。

同命運，共呼吸

由于評選是兩年一屆，本次重點毫無疑問地聚焦在了“疫情”這個關(guān)鍵詞上。

世界城地組織亞太區(qū)聯(lián)合主席兼婦女委員員會主席、廣州市政協(xié)副主席張雅潔表示，新冠肺炎疫情對世界各地的城市，特別是大城市造成了前所未有的沖擊和影響，也將改善城市治理、增強(qiáng)城市韌性、推進(jìn)城市合作提升到空前重要的位置。

她也強(qiáng)調(diào)，作為世界大都市協(xié)會主席城市、國家中心城市，廣州將聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和新城市議程融入城市發(fā)展總體規(guī)劃，積極探索超大城市治理創(chuàng)新之路。

廣東省委黨校公共管理教研部教授、副主任陳曉運認(rèn)為，廣州在新冠肺炎疫情的沖擊下，不僅在城市層面做出了合理、有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，而且通過“廣州街坊”、最小應(yīng)急單元等探索夯實了基層體系。

此外，推進(jìn)國際性、跨區(qū)域性的城市聯(lián)動也是打造城市韌性的重點方向?！拔磥恚鞘幸惨e極探索常態(tài)化管理下應(yīng)對疫情等突發(fā)情況的有效對策，從而減輕城市的脆弱性?！?/p>

獲獎城市中，涉及新冠防控的，還有一個特殊的城市—黎巴嫩丹尼區(qū)。

去年8月4日，黎巴嫩貝魯特港口發(fā)生大爆炸，造成數(shù)千人死傷，首都貝魯特大片地區(qū)遭到嚴(yán)重破壞。爆炸事件和新冠疫情令黎巴嫩經(jīng)濟(jì)雪上加霜。一年間，黎巴嫩政治、經(jīng)濟(jì)、社會和衛(wèi)生等多重危機(jī)的疊加，讓民眾的生活面臨困境。

貝魯特港口爆炸發(fā)生后的一年間，黎巴嫩政治局勢出現(xiàn)動蕩，這也導(dǎo)致黎巴嫩經(jīng)濟(jì)改革措施擱淺，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)日益嚴(yán)重，外匯枯竭，進(jìn)而能源進(jìn)口出現(xiàn)問題，燃料缺口的擴(kuò)大不僅讓國內(nèi)車輛加油困難，也導(dǎo)致電力系統(tǒng)運轉(zhuǎn)難以維系。

在爆炸一周年之際，黎巴嫩國內(nèi)電力供應(yīng)時間驟減50%左右，民眾生活深受影響。尤其對一些依靠呼吸機(jī)生存的病人來說，電力的短缺給他們的生命帶來了不小的威脅。

為了從根本上克服當(dāng)下的社會挑戰(zhàn)，丹尼區(qū)市政聯(lián)盟提出了讓公民參與抗擊新冠肺炎的應(yīng)急計劃，讓社會組織、志愿者和公民全面加入計劃中，還鼓勵青年共同參與治理。

該項目運營依賴技術(shù)的運用，通過建立共享文件夾和聊天應(yīng)用程序群組，促進(jìn)小組內(nèi)部委員會之間以及與人員之間的溝通。通過使用多媒體和新技術(shù)，結(jié)合傳統(tǒng)方法，讓各組織者迅速有效地獲得信息。

“社會組織、志愿者和公民的加入很好地改善了我們?nèi)耸植蛔愕膯栴}。雖然項目的實施在每個階段都有挑戰(zhàn)性，但是丹尼區(qū)的團(tuán)結(jié)讓我們有能力去抵御未來任何可能發(fā)生的危機(jī)?！钡つ釁^(qū)市政聯(lián)盟行政助理桑德拉·奧恩表示。

以人為本

獲得特別的網(wǎng)絡(luò)人氣城市獎的印度奧里薩，也是與疫情相關(guān)的項目。

在印度，由新冠肺炎疫情引發(fā)的全國封鎖導(dǎo)致大量城市貧困人口突然陷入失業(yè)危機(jī)。為應(yīng)對這種局面，奧里薩邦政府住房和城市發(fā)展廳發(fā)出了“城市工資就業(yè)倡議”。

該倡議旨在通過開展勞動密集型市政工程，最快速地為城市貧困人口提供就業(yè)機(jī)會，保障城市貧困人口的生計，尤其是外來勞工、婦女、跨性別者、殘疾人等弱勢群體。

“項目采取的是社區(qū)組織、參與式的、自下而上的方式，社區(qū)組織、婦女團(tuán)體、貧民窟的居民協(xié)會被選為實施伙伴，以協(xié)助快速地跟蹤項目的實施。”奧里薩邦市政首席秘書馬蒂·瓦薩南表示。

除了新冠疫情，碳中和是全球面臨的另一個大的課題，評選項目顯然對此也有重要的考量。

在獲獎的厄瓜多爾基多，2016年通過了《基多大都市生態(tài)效益條例》，鼓勵在關(guān)鍵交通節(jié)點建設(shè)高密度的綠色建筑并提供經(jīng)濟(jì)適用房。

經(jīng)過過去9年的干預(yù)，50多公頃的紅樹林得以恢復(fù)，相當(dāng)于每年封存二氧化碳350噸。如今，紅樹林的增長率已達(dá)到每年7%，砍伐率下降了25%。

該條例采用了“土地價值捕獲”的概念，以確保城市保有其在指定區(qū)域中通過增加密度和土地使用補貼產(chǎn)生的土地價值增量。該條例不僅遏制了城市擴(kuò)張，而且增強(qiáng)了社區(qū)和開發(fā)商對興建環(huán)保建筑的支持。根據(jù)該市的估算，通過出售開發(fā)權(quán)，該項目已產(chǎn)生約1070萬美元的收入。

另一個獲獎?wù)撸瑒t是因為塞內(nèi)加爾圣路易斯的跨市養(yǎng)護(hù)紅樹林項目。

由于氣候和人為壓力，塞內(nèi)加爾圣路易斯的1000公頃紅樹林瀕臨滅絕。為了修復(fù)這片紅樹林，塞內(nèi)加爾圣路易斯省議會提出了一種創(chuàng)新的環(huán)境治理方法。

該方法通過圍繞紅樹林的結(jié)構(gòu)化和具有韌性的經(jīng)濟(jì)活動，將橫跨三個城市的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程與應(yīng)對緊迫的城市氣候挑戰(zhàn)、改善當(dāng)?shù)厝嗣裆嫷膽?zhàn)略相結(jié)合。

經(jīng)過過去9年的干預(yù)，50多公頃的紅樹林得以恢復(fù)，相當(dāng)于每年封存二氧化碳350噸。如今，紅樹林的增長率已達(dá)到每年7%，砍伐率下降了25%。50多個組織近80000人參與了該項目，包括致力于支持當(dāng)?shù)厮綘I部門、民間組織和社區(qū)組織的地方當(dāng)局、學(xué)者和環(huán)境專家。

城市治理，是一個復(fù)雜的課題，有些往往難以用數(shù)據(jù)去量化。比如，與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提升相比，宜居性的提升顯然更難衡量。

不同國家的城市管理者，由于追求政績或數(shù)據(jù)，往往有一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傾向。

另一方面，在老區(qū)的街道上，人們會散步、運動、嬉戲甚至開展音樂表演，鮮活的城市生活顯現(xiàn)出街道設(shè)計的合理性和可用性；但在新區(qū)，巨大的塔樓和建筑群落攝人心魄，但他們彼此隔絕，失去活力。

這些治理，或許初衷是讓市民擁有更好的生活環(huán)境，但最終卻變成了更難親近的水泥森林—城市“我為了你好”式的“以人為本”，卻恰恰失去了人的參與。

“以人為本”不只是一句簡單的口號，也不是停留在規(guī)劃上的數(shù)字。讓人真正參與到“以人為本”的城市設(shè)計中，城市可能還需要有更全面的政策設(shè)計。

在未來，廣州獎還會持之以恒地辦下去，因為設(shè)立的根本目的，是推進(jìn)世界范圍內(nèi)城市和地區(qū)之問知識、專業(yè)、技能及經(jīng)驗的交流，推廣吸取的經(jīng)驗和智慧。

分享智慧，共同提升人類生活空間的治理水平，這才是最重要的。