“四個中心”戰(zhàn)略功能定位下首都移民管理問題研究*

鮑曉燕

（北京警察學(xué)院，北京 102202）

一、“四個中心”戰(zhàn)略功能定位給首都移民管理工作帶來新挑戰(zhàn)

中共中央、國務(wù)院出臺的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》中確定了北京全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的城市戰(zhàn)略定位。其中，北京國際交往中心建設(shè)要求優(yōu)化國際交往功能的空間布局，加強國際交往重要設(shè)施和能力建設(shè)，充分利用北京文脈底蘊深厚和文化資源集聚優(yōu)勢，發(fā)揮首都凝聚薈萃、輻射帶動、創(chuàng)新引領(lǐng)、傳播交流和服務(wù)保障功能，把北京建設(shè)成為弘揚中華文明和引領(lǐng)時代潮流的世界文化名城。幾年來，隨著總體規(guī)劃的一步步實施，北京的“四個中心”功能已逐漸凸顯。根據(jù)2020年全球化與世界城市研究網(wǎng)絡(luò)（GaWC）公布的世界城市體系測評情況，北京已經(jīng)躋身世界排名前七的一檔城市。北京特殊的政治地位，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)硬環(huán)境和文化軟環(huán)境，開放包容的城市精神，安全穩(wěn)定的社會環(huán)境共同組成了北京的國際滲透力、輻射力和影響力。越來越多的外國人來北京工作、學(xué)習(xí)、旅游，甚至長期居住，給北京的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時也給首都移民管理工作帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。研究北京城市戰(zhàn)略功能定位帶來的新問題，探索既符合國際慣例又符合北京城市發(fā)展需要的移民管理辦法對于推動首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著現(xiàn)實意義。

二、當(dāng)前首都移民管理工作存在的問題

國家移民管理局自2018年4月2日組建成立以來，指導(dǎo)協(xié)調(diào)各省、自治區(qū)、直轄市公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)進(jìn)行移民和出入境管理，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，嚴(yán)打各類違法跨境犯罪活動，推進(jìn)移民管理領(lǐng)域國際合作。在國家移民管理局的指導(dǎo)和管理下，圍繞京津冀一體化、北京“四個中心”戰(zhàn)略定位，首都移民管理機關(guān)持續(xù)深化移民管理領(lǐng)域改革，在公民出國（境）管理、外國人來華停留居留和永久居留的日常管理、防范查處非法入出境活動、查處出入境違法犯罪活動等工作方面都取得了不菲的成績。但是，要應(yīng)對北京“四個中心”功能建設(shè)提出的新挑戰(zhàn)，首都移民管理機關(guān)還需要正視目前工作中存在的問題，彌補短板，以提高涉外服務(wù)質(zhì)量，適應(yīng)高水平對外開放工作需要。

（一）移民管理的服務(wù)意識不夠強

根據(jù)聯(lián)合國移民署和國際移民組織（IOM）聯(lián)合發(fā)布的《世界移民報告2020》統(tǒng)計，中國已經(jīng)成為僅次于印度、墨西哥的世界第三大移民來源國。2019年全球國際移民數(shù)量接近2.72億，雖然全球移民數(shù)量只占世界人口的3.5%，但是移民對來源地及目的地國家和社區(qū)做出了重要的社會文化、公民政治和經(jīng)濟貢獻(xiàn)。①數(shù)據(jù)來源：《世界移民報告2020》，載https://www.sohu.com/a/416101106_120084311。當(dāng)前我國經(jīng)濟處于不斷發(fā)展與進(jìn)步的過程中，與世界上其他國家政治、經(jīng)濟、文化等方面的交流也越來越頻繁，來華外國人數(shù)量也在不斷增加，我國在成為移民輸出大國的同時也日益成為移民輸入國。根據(jù)國家移民管理局公布的數(shù)據(jù)，2019年全國邊檢機關(guān)檢查出入境人員6.7億人次，其中外國人入出境9767.5萬人次。②數(shù)據(jù)來源：《2019年出入境人員達(dá)6.7億人次》，載https://www.nia.gov.cn/n741440/n741567/c1199336/content.html。根據(jù)聯(lián)合國估算，2019年在華外國人大約是72.03萬，主要分布于北京、上海、廣州等城市。③數(shù)據(jù)來源：《在中國的外國人，到底有多少？》，載https://www.sohu.com/a/378236525_115048。身居北京的外國人對首都的經(jīng)濟文化建設(shè)作出貢獻(xiàn)的同時，也給首都的移民管理工作帶來了重大的挑戰(zhàn)。移民管理工作的效率和質(zhì)量是世界了解中國的一個窗口，是反映國家治理能力的一面鏡子，也是打造國際形象，提高國際影響力，吸引國際人才的一個重要途徑。首都移民管理機關(guān)要緊跟國際國內(nèi)新形勢，轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理模式，為在京外國人提供優(yōu)質(zhì)的出入境、居留、社區(qū)融入管理與服務(wù)。在改革開放的進(jìn)程中，首都移民管理工作理念先后經(jīng)歷了從“嚴(yán)密管控”到“管控與服務(wù)并重”再到“以服務(wù)為中心”的轉(zhuǎn)變。[1]特別是在國家移民管理局成立以后，首都移民管理機關(guān)積極回應(yīng)現(xiàn)實需求，持續(xù)深化移民管理領(lǐng)域“放管服”改革，推出了一系列便利措施，帶來了很好的社會效應(yīng)。但是，還存在管理過程中偏重出入境和國籍管理，服務(wù)理念落實不到位，對移民融入、移民情報信息管理、移民人權(quán)保護(hù)、移民管理國際交流與合作等新問題缺乏足夠應(yīng)對能力等問題,需要繼續(xù)貫徹新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新服務(wù)方法，服務(wù)移民管理工作的開放發(fā)展。

（二）在京“三非”外國人治理難度大

“非法外國移民問題在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，有著深刻的中國經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的背景”。[2]北京優(yōu)越的留學(xué)、就業(yè)和營商環(huán)境勢必對其他國家人員產(chǎn)生吸引力，同時產(chǎn)生大量“非法入境”“非法居留”和“非法就業(yè)”的“三非”外國人。由于“三非”外國人不僅違反我國出入境管理法律法規(guī)，還容易引發(fā)涉外案（事）件，各地公安機關(guān)一直把“三非”外國人管理作為移民管理的重要內(nèi)容。常態(tài)下，在京實有外國人約20萬，來自170多個國家和地區(qū)，遍及全市的各個地區(qū)。海淀區(qū)的五道口、朝陽區(qū)的望京、順義區(qū)的后沙峪、東城區(qū)的東直門等地區(qū)已形成了外國人相對集中的聚居區(qū)。大部分在京外國人是合法入境、合法居留、合法就業(yè)，但是，受國內(nèi)外復(fù)雜因素的影響，北京“三非”外國人也占有一定的數(shù)量。其中，非法入境的外國人主要是從我國西南、東南地區(qū)流竄來京的越南人、緬甸人，以及從廣州等南方城市來京的非洲裔人；在京非法居留的外國人主要以菲律賓人、西非國家人為主；非法就業(yè)的外國人在國籍上分布較廣，以外國留學(xué)生在培訓(xùn)機構(gòu)從事外教、菲律賓籍人員從事外教和家政類工作為主?！叭恰蓖鈬私Y(jié)伙聚居，違法犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生。近年來，北京的涉外案（事）件出現(xiàn)了許多新種類，且呈現(xiàn)隱蔽性強、背景復(fù)雜、社會影響廣等特點，甚至出現(xiàn)“三非”外國人涉及恐怖主義、非法竊取國家秘密等行為，嚴(yán)重危及國家安全和社會穩(wěn)定。“三非”外國人治理時常會引來國際輿論，這些輿論往往夾雜著人權(quán)色彩，惡意詆毀我國的法律制度、移民管理制度。[3]因此，“三非”外國人治理不僅是維護(hù)首都社會安全穩(wěn)定的需要，也是在國際移民領(lǐng)域掌握話語權(quán)的關(guān)鍵所在。首都移民管理機關(guān)應(yīng)該充分認(rèn)識到“三非”外國人治理問題的重要性，多措并舉加強對“三非”人員的管控，依法推動首都移民管理工作的發(fā)展。

（三）移民管理信息化建設(shè)成效不突出

在情報主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略下，移民情報信息工作得到了長足的發(fā)展。國家移民局官網(wǎng)的“移民出入境網(wǎng)上辦事平臺”“空港旅客信息預(yù)報平臺（iAPI）”“出入境證件身份認(rèn)證平臺用戶管理系統(tǒng)”“國家移民局官網(wǎng)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺”等信息平臺一方面能夠為出入境人員提供在線申報、查詢、認(rèn)證等服務(wù)，另一方面也為移民管理機關(guān)提供了大量的移民情報信息。這些移民情報信息對維護(hù)社會治安、打擊涉外犯罪、維護(hù)國家安全至關(guān)重要。首都移民管理部門能共享以上平臺的信息，但是對移民情報信息的應(yīng)用不夠充分。存在的問題主要包括：在移民情報信息收集階段，主要依靠移民辦理簽證、護(hù)照的過程中收集的靜態(tài)信息，對入境以后移民的動態(tài)軌跡信息收集少、更新慢；由于責(zé)任意識不強、文化差異和語言障礙等原因，基層移民管理人員未充分利用戶籍管理、場所管理和境外人員住宿登記等公開手段開展涉外情報信息工作；[4]目前的過境免簽和入境免簽政策導(dǎo)致移民管理機關(guān)無法預(yù)先詳細(xì)了解免簽外國人的信息，從而埋下恐怖主義、跨國（境）犯罪和“三非”問題的隱患。在情報分析階段，移民情報分析還停留在簡單的檢索比對，在線情報分析工具的開發(fā)和使用還不像偵查、治安、禁毒等警種那樣普及，導(dǎo)致移民情報的時效性和針對性大打折扣。在移民情報的共享和合作方面，在國內(nèi)，由于首都移民管理機關(guān)和其它各級政府的外事部門信息化建設(shè)進(jìn)度不同、情報共享協(xié)作機制缺失等原因，不同部門之間的涉外信息無法進(jìn)行快速共享；在國際上，境內(nèi)境外簽證信息系統(tǒng)不關(guān)聯(lián)，不能充分借助其他國家和國際移民組織（IOM）、國際刑警組織等國際組織的信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行入境人員的背景篩查和情報預(yù)警工作。[5]

此外，移民的信息服務(wù)和對外宣傳形式不夠靈活、內(nèi)容不夠豐富。國家移民管理局已建成的全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺上有各省市在線政務(wù)服務(wù)平臺的友情鏈接，但是目前北京的相關(guān)鏈接不能直接接入北京市公安局的出入境管理服務(wù)平臺，需要在北京市公安局官網(wǎng)的“政務(wù)服務(wù)”一欄才能瀏覽相關(guān)內(nèi)容，這對于不懂漢語或不熟悉平臺功能的外國人有一定的難度。近年來，信息化有力助推了移民管理工作發(fā)展，除了共享國家移民局官網(wǎng)一網(wǎng)通辦“證件辦理、邊檢申報、證件信息查詢”等功能外①數(shù)據(jù)來源：《Citizenship and Immigration Services (USCIS)》，載https://www.uscis.gov/tools/multilingual-resource-center。，北京警方于2019年12月上線了“北京公安出入境微博”“北京公安出入境微信公眾號”等新媒體平臺，提供出入境業(yè)務(wù)的預(yù)約查詢、資訊指南和引導(dǎo)互動，在出入境政策宣導(dǎo)方面發(fā)揮了重要的作用。但是這些平臺宣傳形式還比較單一，大部分文字和視頻都是漢語，只有部分說明性文字有英文翻譯，還需要豐富宣傳形式，提供多語言服務(wù)，以外國人喜聞樂見的方式擴大宣傳影響。

（四）首都移民管理隊伍建設(shè)不完善

2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記提出要“堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”，“堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍”，加強涉外法治人才培養(yǎng)，盡快補齊涉外法治人才嚴(yán)重短缺和能力不足的短板，為加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局提供人才保障。②數(shù)據(jù)來源：《堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治》，載https://news.gmw.cn/2020-12/09/content_34444434.htm?！胺ㄖ喂ぷ麝犖椤币辉~最早正式出現(xiàn)在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中。按照該文件中的表述“法治工作隊伍”由“法治專門隊伍”“法律服務(wù)隊伍”及“法治人才隊伍”三部分組成。[6]“法治專門隊伍”主要包括立法工作者、法官、檢察官、人民警察等。按照此工作思路，結(jié)合當(dāng)前涉外法治建設(shè)工作的實際需要，國家急需建設(shè)一支“涉外法治專門隊伍”。移民管理工作是涉外法治工作的重要內(nèi)容，建設(shè)專業(yè)的移民管理隊伍是踐行習(xí)近平法治思想，在涉外領(lǐng)域執(zhí)法和司法、運用法律武器維護(hù)國家主權(quán)和社會穩(wěn)定、加強國際執(zhí)法交流合作的基礎(chǔ)。

根據(jù)職責(zé)和崗位的不同，首都移民管理人才可以分為以下兩類：一是基層移民管理人才，主要由從事移民出入境管理、邊防檢查、各類涉外案件偵辦的民警組成；二是高級移民管理人才，包括對接國家移民管理局工作、警務(wù)聯(lián)絡(luò)官、參與聯(lián)合國維和、Interpol工作、國際移民組織等相關(guān)工作的人員。目前以上兩類人才都存在數(shù)量少、能力不足問題，不能滿足新時期移民管理工作的需要。其中，基層移民管理人才存在外語交流能力差和涉外法律知識缺乏等問題，在移民管理工作中存在“重管理，輕服務(wù)”“只管理，不服務(wù)”“不敢管，不會管”等現(xiàn)象，造成警力資源浪費，甚至漏管失控等問題。高級移民管理人才也存在外語水平參差不齊，對其他國家移民管理體系和法律法規(guī)不了解，對國際規(guī)則不熟悉，缺少基層和實踐工作經(jīng)驗等問題。需要加快移民管理隊伍的專業(yè)化建設(shè)，有效應(yīng)對移民管理領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。

三、解決當(dāng)前首都移民管理工作存在問題的對策

（一）更新服務(wù)理念，創(chuàng)新管理方法

為積極對接非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等重大戰(zhàn)略部署對高精尖產(chǎn)業(yè)人才的需求，北京市以項目資金支持為抓手，吸引高端外籍人才來京創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，全面深化實施國家移民管理局十二項移民出入境便利政策措施，深入推進(jìn)“放管服”改革工作，首都移民管理在服務(wù)首都經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。①數(shù)據(jù)來源：《北京市公安局出入境管理局解讀“北京市實施12項移民出入境便利政策措施”》，載http://gaj.beijing.gov.cn/hudong/zxft/201912/t20191225_1471632.html。2021年是“十四五”規(guī)劃實施的開局之年，是全面建設(shè)北京國際科技創(chuàng)新中心、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)“兩區(qū)”（北京自貿(mào)區(qū)和國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)）建設(shè)的關(guān)鍵之年，要不斷優(yōu)化外籍人才政策和服務(wù)措施，滿足首都發(fā)展需要。

1.提升政治站位，樹立服務(wù)意識

針對移民管理過程中存在的“重管理、輕服務(wù)”現(xiàn)象，加強習(xí)近平法治思想關(guān)于涉外法治工作的指示精神的學(xué)習(xí)，提升政治站位，明確移民管理工作在服務(wù)北京“四個中心”建設(shè)中的作用，幫助移民管理人員適應(yīng)新時期移民管理工作的新要求，準(zhǔn)確把握移民管理工作的各個環(huán)節(jié)，夯實管理基礎(chǔ)，提升服務(wù)水平。在服務(wù)理念上，按照法律面前人人平等的原則，對在京外國人依法管理，工作中既要高度重視，又不能如臨大敵。在日常管理工作中不卑不亢，在落實嚴(yán)格執(zhí)法的同時加強人性化執(zhí)法，既要傳遞執(zhí)法溫度，又不給外國人超國民待遇，避免引發(fā)誤解或輿論炒作，確保執(zhí)法的“法律效果、社會效果、輿論效果”。

2.創(chuàng)新服務(wù)方法，提升服務(wù)質(zhì)量

針對在京外國人的來源地、從業(yè)和居住特點開展精細(xì)化管理。一是加強涉外出租房屋管理，實行涉外出租房屋“租前安全把關(guān)、人來留檔登記、入住同步管理、人走及時核銷”的“旅店式”管理模式；協(xié)調(diào)社區(qū)在外國人居住房屋分配、合同簽訂等方面下足功夫。將宗教信仰、生活習(xí)慣相近外國人安排臨近居住，避免因文化沖突引發(fā)涉外不穩(wěn)定因素。二是社區(qū)民警在充分尊重不同國家文化差異基礎(chǔ)上，在重要節(jié)假日組織社區(qū)居住的外國人和居民一起開展聯(lián)歡座談活動，拉進(jìn)轄區(qū)外國人與社區(qū)居民、民警之間的距離，增進(jìn)彼此間的信任，使在住外國人能夠主動消除疑慮，積極配合管理。三是針對在京高校外國留學(xué)生多的特點，建立“高校聯(lián)動”機制。協(xié)調(diào)高校留學(xué)生辦公室在外國留學(xué)生入住前即開展涉外法律法規(guī)宣傳，做到涉外宣傳陣地前置前移；留學(xué)生入住后，由學(xué)校和社區(qū)共同進(jìn)行后續(xù)關(guān)注，通過制作多語言指南、雙語便民提示卡、涉外宣傳單等方式進(jìn)行宣傳，形成監(jiān)管合力。四是建立常態(tài)化溝通機制，定期同轄區(qū)內(nèi)重點企業(yè)、涉外酒店、國際學(xué)校和托幼機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、從業(yè)者及外籍員工開展座談，了解掌握轄區(qū)外國人的情況，及時消除問題隱患。五是根據(jù)每個區(qū)的實際情況，緊密對接外籍人才需求，落實移民出入境新政，推進(jìn)外籍人才引進(jìn)服務(wù)政策創(chuàng)新與改革。例如，2020年建成的“北京CBD國際人才一站式服務(wù)中心”是目前朝陽區(qū)打造的服務(wù)國際人才的一站式綜合服務(wù)站點。中心整合了19家職能部門的120項服務(wù)項目，涵蓋外國人工作許可、居留許可、永久居留推薦，人才評審認(rèn)定、引進(jìn)落戶等42項受理事項。②數(shù)據(jù)來源：《北京CBD國際人才一站式服務(wù)中心今天揭牌！CBD國際人才港正式啟動》，載https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682064930696346659。2020年10月22日，北京市首個實現(xiàn)外國人工作許可和居留許可“一窗受理、同時取證”的服務(wù)大廳——經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)國際人才服務(wù)廳，正式啟用，實現(xiàn)外籍人才工作許可、居留許可等業(yè)務(wù)一站式服務(wù)。③數(shù)據(jù)來源：《北京市首個實現(xiàn)外國人工作許可和居留許可“兩證聯(lián)辦”》，載http://news.cri.cn/20201022/5345cef4-8ffa-dfaa-4133-ac857a0d48cf.html。以上都是移民管理服務(wù)試點措施，取得了很好的社會效果，也為其他區(qū)的移民管理服務(wù)創(chuàng)新提供了借鑒。

（二）加強“三非”外國人治理

在通過進(jìn)一步完善立法來吸引國際人才的政策導(dǎo)向下，中華人民共和國司法部于2020年2月27日公布了《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》，④數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》，載http://www.moj.gov.cn/news/content/2020-02/27/zlk_3242559.html。為高技術(shù)移民人才引進(jìn)打開了政策的大門。為防止別有用心的國家或個人利用我國的人才引進(jìn)制度進(jìn)行危害我國國家安全的活動，必須加強“三非”外國人的治理，確保人才引進(jìn)政策能發(fā)揮積極的作用。根據(jù)國家移民局統(tǒng)計，2020年全年查獲非法出入境人員8.9萬人次，⑤數(shù)據(jù)來源：《邊境緝毒12.46噸 查獲非法出入境人員8.9萬人次，2020年平安國門平安邊境建設(shè)取得新成效》，載https://www.nia.gov.cn/n741440/n741567/c1373735/content.html。但由于“三非”外國人行為具有一定的隱蔽性，無法準(zhǔn)確計算在京“三非”外國人的數(shù)量?？梢灶A(yù)見的是，北京使領(lǐng)館、涉外企業(yè)、高校眾多，外國人聚集、投靠，就業(yè)相對容易，“三非”外國人的數(shù)量應(yīng)該不在少數(shù)?！叭恰蓖鈬说纳矸莶缓戏ê途蜆I(yè)不穩(wěn)定導(dǎo)致非法居留、非法就業(yè)甚至違法犯罪行為時有發(fā)生，給首都社會治安管理帶來極大挑戰(zhàn)，對“三非”外國人的治理也是首都移民管理必須攻克的難題。

1.做好檢查登記，抓實基礎(chǔ)管控

外國人住宿登記是一項重要的涉外基礎(chǔ)工作，全面梳理各轄區(qū)外國人住宿登記情況，掌握轄區(qū)內(nèi)外國人基礎(chǔ)情況，一旦發(fā)現(xiàn)“三非”線索逐一核實處理，嚴(yán)防形成“三非”人員窩點。一是推動基層派出所加強轄區(qū)內(nèi)境外人員管理。組織警力對涉外企業(yè)、學(xué)校、出租屋、中小旅店、民宿等重點涉外場所進(jìn)行定期抽查排查，通過常態(tài)化入戶走訪等手段，大力開展清查檢查，堅決杜絕違反住宿登記的現(xiàn)象，確保實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)居住的外國人“底數(shù)清、情況明，管得住、服務(wù)好”。在進(jìn)行外國人住宿登記過程中，充分發(fā)動輔警、居委會和物業(yè)工作人員等各類社會輔助力量，通過宣傳、走訪等措施提高散居外國人登記率。二是加強與相關(guān)部門和單位的協(xié)作共治。與涉及外國人管理的相關(guān)單位建立溝通機制，暢通信息渠道，加強協(xié)作配合，及時發(fā)現(xiàn)涉外隱患。三是嚴(yán)查重點對象，防止漏管失控。對144小時過境免簽外國人進(jìn)行重點查，防止發(fā)生漏登；對轄區(qū)大中小幼及各類培訓(xùn)學(xué)校聘雇的外籍員工重點查，發(fā)現(xiàn)非法就業(yè)線索，及時上報。

2.嚴(yán)查“三非”“違住”，加強交流合作

在公安實務(wù)工作中，“違住”人員是指“未依法辦理境外人員臨時住宿登記，違反了外國人住宿登記規(guī)定”的外國人?！叭恰焙汀斑`住”現(xiàn)象往往交織疊加，帶來涉外治安隱患。要進(jìn)一步提高管控能力,不斷提升屬地派出所對“三非”“違住”外國人的發(fā)現(xiàn)審查能力。一是將基礎(chǔ)工作與打擊清整行動結(jié)合，相互促進(jìn)。通過日常扎實的基礎(chǔ)工作，對發(fā)現(xiàn)的“違住”人員、“三非”人員依法給予行政處罰，對“三非”外國人形成強力打擊震懾。二是加強交流協(xié)作，實現(xiàn)源頭管控。根據(jù)在京“三非”外國人的來源地，與廣州、云南等省市的移民管理部門加強交流，掌握“三非”外國人的流動趨勢，做好應(yīng)對措施。針對“三非”外國人違法犯罪問題，加強與刑偵、治安、禁毒等部門的情報信息交流共享，及早預(yù)警，形成管理和打擊合力。

3.加強涉外宣傳，促進(jìn)社區(qū)融入

要充分利用電視、報刊、政府網(wǎng)等各種媒體宣傳移民管理政策和涉外法律法規(guī)。對在新時期出現(xiàn)的一些典型涉外案例，通過新聞媒體廣泛宣傳，以案例警示和法規(guī)教育相結(jié)合的形式，切實提高中國公民守法意識,使其自覺依法維護(hù)個人、社會和國家的權(quán)益，積極配合公安機關(guān)做好移民管理工作。對外國人的宣傳要貫穿于外國人入境、居留、旅行、出境的全程，通過在國際機場入境口岸、外國人居住集中地區(qū)和主要道路上設(shè)立法規(guī)宣傳標(biāo)志牌,發(fā)放中外文的法規(guī)宣傳冊等多種形式，動員社會各方面力量廣泛宣傳，使來京外國人盡快熟悉了解并自覺遵守我國的法律法規(guī)，為減少糾紛、維護(hù)中外人員合法權(quán)益打下基礎(chǔ)。推出移民融入措施，幫助在京外國人更好地融入社會，了解中國的法律規(guī)定，自覺遵守中國法律。針對某一國家人員在同一地區(qū)聚居的情況，鼓勵具有一定身份及影響力的該國人士作為志愿者參與社區(qū)管理，共同維護(hù)良好的社會治安環(huán)境。也可以依托IOM移民培訓(xùn)計劃，①數(shù)據(jù)來源：《IOM移民培訓(xùn)計劃》，載https://www.iom.int/about-migrant-training。對轄區(qū)內(nèi)外國人進(jìn)行社區(qū)融入培訓(xùn)，幫助其盡早消除隔閡融入社區(qū)，減少“三非”“違住”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）推進(jìn)移民管理信息化建設(shè)

1.加強信息采集，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量

以全國公安出入境管理信息系統(tǒng)為依托，以“外管通APP”（外管通是由國家移民管理局開發(fā)的一款辦公管理軟件，主要針對外國人身份信息在線核查和登記）使用為抓手，②數(shù)據(jù)來源：《外管通v1.1.0》，載http://www.myprice.com.cn/ruanjian/28844.html。全面推動基層外國人管理信息化水平。在日常散居登記管理過程中，要求派出所規(guī)范登記流程、統(tǒng)一登記標(biāo)準(zhǔn)、確保登記準(zhǔn)確率、及時率。登記同時開展情報信息搜集工作，盡可能多的錄入外國人相關(guān)信息，為后期核查工作打下基礎(chǔ)。提升數(shù)據(jù)錄入質(zhì)量和效率，形成“廣采集、重分析、早處置”的工作機制，讓數(shù)據(jù)充分發(fā)揮作用，為做好涉外基礎(chǔ)管控工作打下堅實的基礎(chǔ)。

此外，充分發(fā)動和依靠群眾，多渠道收集信息。充分調(diào)動轄區(qū)的機關(guān)、企事業(yè)單位的基層管理組織積極協(xié)助公安機關(guān)加強對外國人的管理工作。社區(qū)民警要建立工作聯(lián)絡(luò)制度，定期走訪社區(qū)內(nèi)各單位，充分調(diào)動企業(yè)員工、保潔員、電梯工等各方面人員的積極性，構(gòu)建覆蓋社區(qū)的情報信息網(wǎng)絡(luò)，及時收集動態(tài)性、預(yù)警性信息，掌握各類涉外動態(tài)，變“靜態(tài)管理”為“動態(tài)掌控”，確保底數(shù)清、情況明、信息準(zhǔn)，牢牢掌握涉外工作主動權(quán)。

2.加強情報研判，深化數(shù)據(jù)挖掘

移民管理基礎(chǔ)工作中會積累大量信息，要運用情報分析工具對這些信息開展分析研判，對分析結(jié)果進(jìn)行人員梳理和落地核查。在保護(hù)個人隱私的基礎(chǔ)上，運用情報分析軟件和數(shù)據(jù)挖掘工具對業(yè)務(wù)系統(tǒng)里的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對、分析和挖掘，發(fā)現(xiàn)潛在的安全風(fēng)險，充分發(fā)揮情報信息、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)指導(dǎo)移民管理實踐的作用。著重做好過境免簽和入境免簽的外國人的信息收集研判。由于免簽政策的特點，免簽的外國人缺少入境審查環(huán)節(jié)，移民管理機關(guān)無法預(yù)知其是否會帶來安全風(fēng)險。移民管理情報工作此時就顯得尤為重要。收集來源國的政治、外交、治安、宗教等信息進(jìn)行分析，評估免簽入境的外國人是否給我國帶來安全威脅，同時，對“空港旅客信息預(yù)報平臺（iAPI）”上的數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，綜合研判，將有不安全因素的外國人擋在國門之外。[7]

3.建設(shè)媒體平臺，創(chuàng)新服務(wù)手段

國家移民局官方抖音號“中國移民管理”自2020年9月開設(shè)以來，已經(jīng)吸引9.1萬粉絲，獲贊140多萬。除開設(shè)微博和微信公眾號之外，首都移民管理機關(guān)也可以開設(shè)抖音等新媒體賬號進(jìn)行政策宣傳。此外，除了在自建的新媒體平臺上加強服務(wù)宣傳外，還要加強與其他媒體及公眾號的合作，進(jìn)行涉外宣傳，發(fā)出中國聲音。目前，外國人在華信息獲取渠道多為外國媒體及公眾號，這些純英文自媒體伴隨著即時通訊軟件的興起已成為外國人信任的資訊平臺，但這些平臺所推送的信息并不總與事實相符合，個別文章甚至存在斷章取義、歪曲事實的現(xiàn)象。如果能給外國人提供權(quán)威的官方宣傳渠道，外國人會獲取更多的正面信息，從而避免曲解和誤會。因此，要發(fā)揮自媒體平臺的靈活和親民的特點，用多國語言制作短視頻或圖文并茂的文章向在京生活的外國人介紹首都移民管理的最新規(guī)定、辦事流程，暢通信息渠道，吸引外國粉絲關(guān)注，掌握媒體話語權(quán)。

（四）建設(shè)高素質(zhì)移民管理隊伍

習(xí)近平總書記強調(diào)，要建設(shè)革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治工作隊伍。移民管理隊伍作為涉外法治工作隊伍的重要組成部分，其專業(yè)素質(zhì)直接影響移民服務(wù)質(zhì)量的高低。

1.配齊管理力量，激發(fā)基層活力

目前，首都移民管理隊伍主要由出入境邊防檢查人員和北京市公安局出入境民警組成，相對于北京出入境人次多、外國人居留多的情況，力量還比較薄弱，需要進(jìn)一步加大移民管理人員招錄和遴選的力度。此外，入境的外國人進(jìn)入北京后就散居或聚居在社區(qū)中，而屬地派出所大多沒有社區(qū)涉外民警，社區(qū)民警一旦遇到外國人管理問題就依賴出入境的民警，引起溝通不暢甚至涉外案（事）件先期處置不力等問題。應(yīng)該針對轄區(qū)內(nèi)外國人居住情況，在基層派出所設(shè)立專門涉外崗位，選派外語好、熟悉外國文化、業(yè)務(wù)能力強的民警，進(jìn)行日常的移民管理、涉外案（事）件先期處置和涉外情報信息收集工作。同時，上一級出入境管理部門應(yīng)結(jié)合工作重點，采取多種多樣的培訓(xùn)方式，對基層派出所加強指導(dǎo)，切實解決基層派出所民警外國證件識別難、涉外執(zhí)法辦案工作難的問題，進(jìn)一步激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力。

2.結(jié)合職責(zé)崗位，分層分類培訓(xùn)

為深化移民管理體制改革，實施移民管理人才戰(zhàn)略，打造高素質(zhì)過硬移民管理人才隊伍，對于基層邊防檢查和公安出入境民警，要定崗定責(zé)，結(jié)合崗位職責(zé)有計劃地進(jìn)行培訓(xùn)。如果已有崗位評定標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)內(nèi)容可以參考崗位評定標(biāo)準(zhǔn)要求確定。例如，國家移民管理局2020年12月印發(fā)了《出入境邊防檢查機關(guān)檢查員專業(yè)能力等級評定辦法（試行）》,就出入境邊防檢查機關(guān)檢查員專業(yè)能力等級評定的目的、原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、評定對象、等級設(shè)置、能力標(biāo)準(zhǔn)、考試組織實施、評定結(jié)果認(rèn)定、評定紀(jì)律等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。①數(shù)據(jù)來源:《出入境邊防檢查機關(guān)檢查員專業(yè)能力等級評定辦法（試行）》，載https://www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1371732/content.html。出入境邊防檢查機關(guān)檢查員的培訓(xùn)內(nèi)容就可以對照這個專業(yè)能力評定標(biāo)準(zhǔn)來確定，對于沒有出臺評定標(biāo)準(zhǔn)的崗位，培訓(xùn)內(nèi)容要根據(jù)具體的職責(zé)任務(wù)確定。

對于基層移民管理人員來說，邊防檢查工作人員一線實戰(zhàn)化訓(xùn)練很重要，崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)要設(shè)計實踐鍛煉的內(nèi)容。2021年2月28日，首批來自國家移民管理局機關(guān)和北京、上海、深圳等24個沿海內(nèi)陸出入境邊防檢查總站的1402名新警到新疆、西藏、云南、內(nèi)蒙古4個出入境邊防檢查總站，接受為期半年的基層一線單位基礎(chǔ)訓(xùn)練、專業(yè)訓(xùn)練、實戰(zhàn)訓(xùn)練、執(zhí)法執(zhí)勤實操等內(nèi)容的實踐鍛煉。②數(shù)據(jù)來源:《國家移民管理局組織首批1400余名新警赴艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)一線實踐鍛煉》，載https://www.nia.gov.cn/n897453/c1388471/content.html。這是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強新時代公安工作的重要論述，特別是加強公安隊伍實戰(zhàn)化教育訓(xùn)練的重要指示精神的切實舉措，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行推廣。對于基層涉外民警，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括社區(qū)民警涉外警務(wù)職責(zé)任務(wù)、散居住宿登記工作要求、境外人員證件識別、涉外案（事）件處置工作原則、處置流程機制和典型案件處置方法、基本的移民管理法律法規(guī)知識、基本外語交流技能等。培訓(xùn)方式可以是送訓(xùn)上門或組織專項培訓(xùn)、輪崗輪訓(xùn)等，提升民警日?；A(chǔ)管控、“三非”案件辦理水平和涉外案件實戰(zhàn)應(yīng)用能力。

對于高級移民管理人才，要提高遴選標(biāo)準(zhǔn)，人員專業(yè)背景、所掌握外語語種和掌握程度都要納入選拔考查范圍。入職后要定期進(jìn)行移民國際前沿發(fā)展趨勢、移民法律法規(guī)、外語能力等方面培訓(xùn)和考核，提升人才的業(yè)務(wù)能力，拓展國際視野和發(fā)展渠道?？梢砸劳心壳暗娜瞬佩噙x和培訓(xùn)機制，遴選高水平人才進(jìn)入國家移民管理局移民管理機構(gòu)專家型人才庫和教官庫、國際組織初級人員項目后備人才庫、警務(wù)聯(lián)絡(luò)官、聯(lián)合國維和人員等駐外崗位后備人選庫等，通過由公安部和國家移民局組織的培訓(xùn)、實踐鍛煉和外派提升職業(yè)能力。積極開拓對外聯(lián)系渠道，通過國家移民管理局與國際移民組織（IOM）訂立人才培養(yǎng)計劃，每年輸送一定的人才進(jìn)入IOM進(jìn)行學(xué)習(xí)和服務(wù)，待服務(wù)年限完成時回國參與國內(nèi)移民事務(wù)建設(shè)。[8]

北京“四個中心”建設(shè)對首都移民管理工作提出了更高的要求。首都移民管理部門要主動適應(yīng)首都發(fā)展的新趨勢，面對新挑戰(zhàn)，更新服務(wù)理念，創(chuàng)新工作方法，破解“三非”外國人治理難題，推進(jìn)移民管理工作信息化進(jìn)程，建設(shè)完善移民管理隊伍，為首都發(fā)展創(chuàng)造安全的政治環(huán)境、穩(wěn)定的治安環(huán)境和良好的營商環(huán)境。