“警察下鄉(xiāng)”：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理性邏輯與方法論

張玉琢，韓春梅

（中國人民公安大學，北京 100038）

新時代對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提出了新的要求和新的期待。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化最基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性力量，在中國現(xiàn)代化發(fā)展歷程中起著決定性作用?？v觀國家治理嬗變歷程，國家曾通過黨政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、服務下鄉(xiāng)等多種資源下鄉(xiāng)方式對鄉(xiāng)村治理進行介入和動員，力求推進國家治理現(xiàn)代化。當前，隨著社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)生重大變化，呈現(xiàn)出區(qū)域性、文化性、結(jié)構(gòu)性等方面均存在差異的復雜樣態(tài)。為實現(xiàn)“治理有效”的目標要求，“警察下鄉(xiāng)”作為一種新興國家資源下鄉(xiāng)形態(tài)和鄉(xiāng)村治理力量為各地廣泛認同和試用。目前河南、遼寧、廣東、湖南、安徽、河北等多省均逐步建立健全“一村一警”的警務機制，在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村治理、公共服務等領(lǐng)域均發(fā)揮重要作用。警察具有黨政、法律、服務等多元身份屬性，是國家資源的聚合體，發(fā)揮著治理主體的多元效用。“警察下鄉(xiāng)”是國家治理與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整合的理性路徑，是運動式治理與科層制的協(xié)同模式，是推進城市化健康良序發(fā)展的安全閥，飽含鄉(xiāng)村治理的理性邏輯，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方法論，為國家治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標提供多元基礎(chǔ)性服務。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理性邏輯

新中國成立以來，我國持續(xù)推進傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，為構(gòu)建現(xiàn)代化的社會主義強國不斷發(fā)力，其中實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化則是這一過程的根本路徑。鄉(xiāng)村治理一直作為國家治理現(xiàn)代化的前沿陣地，卻在傳統(tǒng)社會的歷史慣性作用下，與國家治理體系保持著一定距離。為保證國家治理體系的高度安全與穩(wěn)定，亟需加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設，以一種理性邏輯重構(gòu)國家與鄉(xiāng)村間的關(guān)系，將游離在國家治理邊緣的鄉(xiāng)土社會進行有效整合。

（一）結(jié)構(gòu)邏輯：國家治理與鄉(xiāng)村治理的體系整合

從鴉片戰(zhàn)爭至新中國成立是一個以革命為主旋律的無序時代，在此期間國家權(quán)力更迭、政體交替變革，最終在抗日戰(zhàn)爭取得全面勝利后，中國才完成在現(xiàn)代化進程中對國體和政體的艱難選擇。也正是從新中國成立開始，我國逐漸由傳統(tǒng)國家過渡至現(xiàn)代國家。在土地改革、人民公社運動、分田到戶、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等改革中，現(xiàn)代國家權(quán)力以一種不限于科層體制約束的形式完成了對鄉(xiāng)村社會的改造，重塑鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)，改善了國家與農(nóng)村間的關(guān)系，但“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村思維依舊嵌入在當今鄉(xiāng)村文化之中，導致鄉(xiāng)村治理徘徊在國家治理的邊緣地帶。

國家與鄉(xiāng)村間的結(jié)構(gòu)鴻溝是橫亙在當前國家治理面前必須重視的現(xiàn)實問題。為此，2006 年我國取消了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅，國家與鄉(xiāng)村的對話方式出現(xiàn)顛覆性變化，原來向上流動的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出出現(xiàn)逆化，國家資源下鄉(xiāng)成為當前鄉(xiāng)村治理的主要動力。這種改革模式保證了國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的有效滲透，但也弱化了鄉(xiāng)村政權(quán)與農(nóng)民間的互動機制（鄉(xiāng)村政權(quán)對上負責）[1]，鄉(xiāng)村治理與國家治理間出現(xiàn)了新的斷層。為讓原本游離于政治統(tǒng)治邊界的鄉(xiāng)土社會不斷靠近，并真正融入國家治理體系之中，國家通過黨政下鄉(xiāng)（駐村書記、基層黨組織建設）、政策下鄉(xiāng)（財政支付村干部報酬）、項目下鄉(xiāng)（產(chǎn)業(yè)幫扶）等方式對鄉(xiāng)村治理進行介入和動員。其中“警察下鄉(xiāng)”作為一種國家資源“下鄉(xiāng)”的新興形態(tài)已經(jīng)不斷應用在我國鄉(xiāng)土社會中，保證現(xiàn)代國家理性充分發(fā)揮其治理功效，推進國家權(quán)力縱向延伸。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求在結(jié)構(gòu)上與國家權(quán)力中心不斷靠近，打破鄉(xiāng)村完全自治的“土圍子”，將“一盤散沙”式鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)整合為一個高度組織化的政治社會[2]，目的是保證國家意志和治理體系的高度集中，為國家治理提供全局性服務。

（二）體制邏輯：運動式治理與科層制的協(xié)同兼容

從我國的國情來看，作為人口第一大國分布在960 萬平方公里土地上，涉及行政區(qū)劃有：省級（34個）、地級（333 個）、縣級（2846 個）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（38 727 個）[3]，其中還包括近70 萬個行政村。面對如此治理規(guī)模，科層制作為一種“理性的牢籠”提供了結(jié)構(gòu)框架和運行機制。[4]我國當前科層制具有二重性，不僅僅是社會主義的產(chǎn)物，也是中國古代官僚制一脈相承的歷史演化。秦代以來的三公九卿制，漢代的郡國并行和州制，唐至清代沿用的六部二十四司制，都體現(xiàn)著中國古代官僚制結(jié)構(gòu)嚴整，層級分明。[5]無論在什么時代條件下，在如此治理規(guī)模面前，都無法拒絕“科層制”層級屬性帶來的治理優(yōu)勢。當前，中國國家治理基本邏輯依舊鑲嵌在科層制管理體制中，中央政府通過行政發(fā)包制和科層制將政治意圖委托于地方政府，形成“委托—代理”式的中央與地方互動機制。[6]在鄉(xiāng)村治理中，中央權(quán)力隨著漫長的科層鏈條逐級遞減，在抵達鄉(xiāng)村時式微到已經(jīng)無法突破鄉(xiāng)村自治的場域邊界，進而極易產(chǎn)生鄉(xiāng)土社會與國家治理相脫離的危機局面。

為彌補這一困境，運動式治理為科層制結(jié)構(gòu)困境提供了一種補充方案。雖然運動式治理一詞最早出現(xiàn)在2004 年[7]，但在新中國成立以后的國家運動中早有體現(xiàn)。運動式治理是治理主體為實現(xiàn)治理目標，突破常規(guī)程序，集中資源對社會突發(fā)問題或重大問題進行針對性整治的彈性模式。雖然運動式治理與科層制存在天然的結(jié)構(gòu)反差，但卻具有在革命年代獲得的強大政治合法性[8]。從我國的治理實踐中可以看出，運動式治理能夠有效調(diào)和科層制固化體制的危機，以一種靈活的方式實現(xiàn)國家意志與基層治理間適時適度的調(diào)控。在此次新冠疫情中，運動式治理發(fā)揮著巨大的抗風險能力，體現(xiàn)著我國“集中力量辦大事”的社會主義制度優(yōu)越性。鄉(xiāng)村治理位于國家治理的終端，與國家權(quán)力中心保持著數(shù)個科層制位差，本身的結(jié)構(gòu)劣勢僅憑科層制下的權(quán)力流動和任務發(fā)包無法彌補，甚至將產(chǎn)生信息失稱和治理成本的提升，因此鄉(xiāng)村治理需要以一種運動式治理和科層制協(xié)同的方式作為其現(xiàn)代化的核心邏輯，維系國家與鄉(xiāng)村間的最適距離，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化?！熬煜锣l(xiāng)”的過程是運動式，穩(wěn)定后則成為長效機制，與單純意義上的運動式治理和科層制都存在差異，是一種二者兼容的新型治理方式，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供著“內(nèi)外雙生”的二元生命力。

（三）發(fā)展邏輯：城市張力與鄉(xiāng)村壓力的矛盾調(diào)和

城市化是人類社會由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代城市過渡的演化過程，也是國家現(xiàn)代化的重要評價指標之一。我國城市化進程的重大轉(zhuǎn)折點是改革開放，新中國成立以來至1978 年，為保證政治大局穩(wěn)定，清除殘余反動勢力、分裂勢力和敵對外部勢力成為這一時期我國的政治工作和任務目標，因此城市化的起步與發(fā)展并不迅速。1978 年開始，城市化發(fā)展才逐步穩(wěn)定，進入正軌。目前，我國正處于城市化快速發(fā)展階段，并且按照目前城市化率（60.60%，增速約為1%）[3]以及國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標來看，未來一段時間內(nèi)，我國的城市化進程不會出現(xiàn)降速。

城市化打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的融合發(fā)展，是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變革過程。城市的發(fā)展為人類的物質(zhì)文明和精神文明提供了極大滿足，為保證其自身發(fā)展的連續(xù)性和生命力，城市需要提升吸納能力，即城市張力，完成社會資源的流入和供給。在城市資源自給不足的情況下，鄉(xiāng)村社會就成為城市發(fā)展的資源地之一。在當前中國城市化趨勢下，農(nóng)村資源不斷在城市虹吸效應作用下涌入城市，人財物的脫離導致原本經(jīng)濟基礎(chǔ)并不牢固的鄉(xiāng)村出現(xiàn)空心化，相對封閉的空間內(nèi)的鄉(xiāng)土秩序難以為繼[9]，鄉(xiāng)村振興面臨巨大資源壓力，這也是國家為何頻頻進行資源下鄉(xiāng)的根本邏輯。因此，城市化發(fā)展對我國鄉(xiāng)村治理提出了巨大挑戰(zhàn)。

我國的現(xiàn)代化發(fā)展強調(diào)的是城鄉(xiāng)全面現(xiàn)代化，并不是一種以消耗鄉(xiāng)村資源實現(xiàn)城市發(fā)展的失衡式的現(xiàn)代化。因此，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展，保證城市化進程的同時兼并鄉(xiāng)村振興，就需要國家資源對鄉(xiāng)村社會進行供給，補償因城市發(fā)展產(chǎn)生對農(nóng)村造成的現(xiàn)實剝奪。隨著國家資源不斷下鄉(xiāng)以及國家權(quán)力對城市資源的調(diào)控，城市與鄉(xiāng)村資源呈現(xiàn)出雙向互動狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理困境得到了極大緩解?！熬臁弊鳛閲屹Y源，其政治屬性和職業(yè)屬性能夠在城市張力與鄉(xiāng)村壓力的矛盾中發(fā)揮著關(guān)鍵的調(diào)和作用，在城鄉(xiāng)資源博弈中注入引力，在失序的鄉(xiāng)村重塑現(xiàn)代化秩序，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

二、警察下鄉(xiāng)中的“三大關(guān)系”：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

在國家資源持續(xù)下鄉(xiāng)的背景下，警察下鄉(xiāng)亦在其中扮演著重要角色，為鄉(xiāng)村治理注入關(guān)鍵力量，是助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設的重要舉措?！熬臁痹卩l(xiāng)村治理中并不是一種內(nèi)生性力量，下鄉(xiāng)過程中伴隨著與鄉(xiāng)村復雜的對話過程，一種外部力量的介入對于具有自治邊界的鄉(xiāng)土社會來說存在現(xiàn)實沖突，其是否能夠打破壁壘，有效進入鄉(xiāng)村、融入鄉(xiāng)村進而改變鄉(xiāng)村，直接影響著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程。面對警察下鄉(xiāng)的諸多挑戰(zhàn)，首先應檢視這一過程發(fā)生的“三大關(guān)系”的轉(zhuǎn)變，即警察與村莊、村民、鄉(xiāng)村文化之間的關(guān)系。

（一）嵌入式還是依附型：警察與村莊的關(guān)系

“警察下鄉(xiāng)”必然導致“警察”與“鄉(xiāng)村”的關(guān)系變化，打破原有一個派出所對應十幾個甚至幾十個行政村的艱難局面，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“統(tǒng)管式”的鄉(xiāng)村警務模式，構(gòu)建“一村一警”的“對應式”新型警務體系。但警察融入鄉(xiāng)村，僅憑借政策的頂層設計還不足以讓自治文化依舊存在的鄉(xiāng)土社會所完全認同和接納，單方面的決策輸出會讓村莊產(chǎn)生被動的管理壓力進而對警察進入鄉(xiāng)村產(chǎn)生斥力。因此，如何保證“警察下鄉(xiāng)”能夠與鄉(xiāng)村實現(xiàn)和諧共存，充分發(fā)揮其下鄉(xiāng)功能，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的有效性，前提條件是必須處理好警察與鄉(xiāng)村二者的協(xié)同關(guān)系，即“警察下鄉(xiāng)”合法性的問題。

從目前“警察下鄉(xiāng)”的實踐可以看出，警察與村莊的關(guān)系主要呈現(xiàn)兩種狀態(tài)，一是嵌入式，二是依附型。嵌入式的典型代表是遼寧省沈陽市渾南區(qū)進行的“一村一警”警務模式試點工作（遼寧模式），要求試點區(qū)域內(nèi)派出所所長掛職為街道辦事處副主任，駐村民警、輔警任命為村黨支部副書記、村主任助理。[10]這種模式以一種人員嵌入的方式由內(nèi)而外融入鄉(xiāng)村，賦予警察開展鄉(xiāng)村警務工作和鄉(xiāng)村治理的合法性身份，解決警察下鄉(xiāng)合法性問題。依附型的典型代表是河南省的社區(qū)警務全覆蓋的“一村一警”模式（河南模式），通過在社區(qū)和鄉(xiāng)村建設警務室為基礎(chǔ)，實現(xiàn)警員下沉。目前，河南全省已基本實現(xiàn)了“一室一民警、一站一輔警”。[11]這種模式提供鄉(xiāng)村警務和鄉(xiāng)村治理工作開展的機構(gòu)依托，通過依附于鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)由外至內(nèi)的融入。

嵌入式的遼寧模式有效將警察置位于鄉(xiāng)村治理的核心位置，但也必然導致鄉(xiāng)村行政體制發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變化，這種進一步復雜化的鄉(xiāng)村治理主體，對于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村警務工作的職責權(quán)限科學劃分提出了新的考驗；依附型的河南模式是以一種機構(gòu)前移方式實現(xiàn)“警察下鄉(xiāng)”，這種模式保留了原本的鄉(xiāng)村行政體制，這也就意味著會出現(xiàn)兩種行政體制共存的局面，因此如何構(gòu)建鄉(xiāng)村警務與鄉(xiāng)村治理二者的有效銜接和融合機制，成為必須解決的重要問題。這兩種方式都通過提供“警察下鄉(xiāng)”合法性的方式為維護警察與村莊的協(xié)同關(guān)系提出基本路徑，很大程度上規(guī)避了警察與鄉(xiāng)村融合過程中的矛盾沖突。但是對這兩種模式帶來的現(xiàn)實問題也必須進行深入思考。

（二）法緣還是地緣：警察與村民的關(guān)系

“警察下鄉(xiāng)”伴隨著第二種關(guān)系改變，即警察與村民的關(guān)系。我國《憲法》第一條之規(guī)定賦予了公安機關(guān)的階級屬性，反映了人民警察的政治屬性。同時根據(jù)《人民警察法》第二章第六條規(guī)定可以看出，公安機關(guān)在人民政府體系中與其他行政機關(guān)具有顯著差異，除自身政治屬性外，還兼具法律屬性和公共屬性，是國家安全的捍衛(wèi)者、社會良序的執(zhí)法者以及社會成員的服務者。從人民警察與社會成員的互動方式來看，二者間的關(guān)系是一種建立在“法緣”基礎(chǔ)上的聯(lián)結(jié)狀態(tài)。警察下鄉(xiāng)背景下，警察與村民的互動機制發(fā)生了巨大變化。警察與村民的關(guān)系在“法緣”的基礎(chǔ)上增加了“地緣”，警民的對話形態(tài)也發(fā)生了重要變化，這種變化主要受警察下鄉(xiāng)目的所影響。

在各省警察下鄉(xiāng)的實踐中，主要存在三種下鄉(xiāng)目標，即“政治目標、法律目標、服務目標”。更多時候警察下鄉(xiāng)伴隨的目標是多元的，是上述三種目標排列組合的聚合體和兼容體。例如，安徽省推行“一村一警”包村聯(lián)系制度（民警擔任治安負責人），重點開展治安防范、群眾服務、安全宣傳等8 項執(zhí)法與服務工作[12]，下鄉(xiāng)目標是法律與服務的結(jié)合；遼寧模式中警察下鄉(xiāng)目標是充分發(fā)揮群防群治，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和落實上級黨委的部署要求開展的警務模式探索，其中政治性更為凸顯。

在不同的鄉(xiāng)村，由于警察下鄉(xiāng)的目標差異，警察與村民的關(guān)系和互動方式迥異。政治目標下，警察下鄉(xiāng)是一種向上負責制，根據(jù)上級指示完成本單位任務，警察與村民間的關(guān)系與取消農(nóng)業(yè)稅后村干部與村民的對話方式類似，二者之間具有一定的真空區(qū)；法律目標下，警察下鄉(xiāng)則是一種責任履行制（對本單位負責），按照法律規(guī)定進行本職工作，這種方式與原來“統(tǒng)管式”的警務模式本質(zhì)上區(qū)別不大，只是位置前移，效率提升，但是成本也較高。警察與村民的互動距離縮短，但形態(tài)沒有改變，對于以安全穩(wěn)定為首要治理目標的中國來說，亦具有其合理性邏輯；服務目標下，警察下鄉(xiāng)是一種對下負責制，以村民的安全感和滿意度為工作前提，這種目標不僅為村民服務，同時也為政治目標和法律目標提供服務，兼容向上負責和責任履行的潛在屬性。從全國范圍來看，我國農(nóng)村分化情況不容樂觀[13]，鄉(xiāng)村分區(qū)明顯，加之各地警察下鄉(xiāng)的目的各有不同，因此該如何構(gòu)建起警察與村民協(xié)同關(guān)系和對話模式是一項復雜而又龐大的工程，既不能以一概全，也不能混亂無序。

（三）改變還是融入：警察與鄉(xiāng)村文化的關(guān)系

“警察下鄉(xiāng)”涉及的第三個關(guān)系，即警察與鄉(xiāng)村文化的關(guān)系。警察在鄉(xiāng)村的工作，必然受到鄉(xiāng)村文化的作用和影響。鄉(xiāng)村文化具有高度的村民認同，是鄉(xiāng)民在農(nóng)業(yè)生活中積累和沉淀出的意識形態(tài)和價值標準，反映著村民的認知模式和行為準則。鄉(xiāng)村文化產(chǎn)生于鄉(xiāng)村并作用于鄉(xiāng)村，在較為封閉的鄉(xiāng)土社會，具有自我強化的周期性，同時也具有極強的地域性和排他性，已經(jīng)成為村民無法割舍和賴以生存的精神依托。隨著城市化的推進，封閉的鄉(xiāng)村逐漸被打開，鄉(xiāng)村文化已經(jīng)得到稀釋和中和[14]，同時當前以“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的家計模式[15]，也在將城鄉(xiāng)文化進行融合。雖然在國家的努力下，鄉(xiāng)村文化已經(jīng)在逐步好轉(zhuǎn)，但是數(shù)千年來傳承的“草根性”基因并未發(fā)生重大突變。因此，警察下鄉(xiāng)不僅是一種治理力量的下沉，更是一種文化的碰撞與交流。我國目前仍保留著數(shù)十萬個行政村，鄉(xiāng)村文化依舊在鄉(xiāng)土社會發(fā)揮著重要作用。警察下鄉(xiāng)帶有國家意志，是政治文化、經(jīng)濟文化、法治文化與鄉(xiāng)村文化的融合過程。這一過程的前提首先是打破，其次才是融合。因此，以廣大村民認可方式對鄉(xiāng)村文化進行破壁，將是警察在鄉(xiāng)村真正開展工作和發(fā)揮效能的關(guān)鍵所在。

警察下鄉(xiāng)承擔著構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村文化振興的政治任務，即對鄉(xiāng)村文化進行現(xiàn)代化調(diào)試與引導。在廣西、安徽、河南、山西、遼寧等省份推行的“一村一警”警務機制中，宣傳工作是下鄉(xiāng)民警的工作內(nèi)容之一。但在實踐中，卻存在警察與鄉(xiāng)村文化間關(guān)系的一種悖論：警察下鄉(xiāng)首先要有廣泛的群眾認同作為基礎(chǔ)，要求以一種符合該村文化的方式開展宣傳動員工作，但這項工作正是以打破和重塑該村文化為目的。這樣一種既“遵從”又“打破”的現(xiàn)實沖突，限制著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的文化振興，造成鄉(xiāng)村文化在警察下鄉(xiāng)過程中不斷循環(huán)內(nèi)卷。如果為躲避這一悖論，以“第三種”——強勢的灌輸式的宣傳動員方式推進鄉(xiāng)村文化的現(xiàn)代化，無疑是將警察置位于村民之上，這是對警察下鄉(xiāng)的全盤否定，更會動搖警察下鄉(xiāng)的合法性根基。因此，警察下鄉(xiāng)如何擺脫警察與鄉(xiāng)村文化的關(guān)系悖論，探尋“第三種”之外能夠?qū)崿F(xiàn)對鄉(xiāng)村文化“既融入又改變”的科學建設路徑，是必須解決的問題。

三、警察下鄉(xiāng)的優(yōu)化路徑：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方法論

警察下鄉(xiāng)無疑在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著巨大作用，推動其現(xiàn)代化進程。在多省推行的“一村一警”“一村一輔警”甚至是“一村多警”的基層警務實踐中，都取得了顯著的成效，但在犯罪率、社會糾紛大幅降低，村民安全感、滿意度不斷提升的數(shù)據(jù)中，依舊隱藏著一定的問題。因此，為持續(xù)提升警察在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的功能，將有限警力資源高效應用于鄉(xiāng)土社會，應對警察下鄉(xiāng)的全過程予以統(tǒng)籌規(guī)劃、科學配置，在逐步“做大”的基礎(chǔ)上“求精”，規(guī)避因過分追求宏觀數(shù)據(jù)成績造成的資源透支和流失，以及警察隊伍松散和權(quán)力外溢的問題。

（一）“因地制宜”的警察下鄉(xiāng)思維

改革開放以來，我國的城市化進程經(jīng)歷40 余年，正在從一個農(nóng)業(yè)大國邁向工業(yè)大國，但數(shù)萬的行政村意味著我國的城市化道路依舊有很長的路要走。從發(fā)展水平角度來看，我國鄉(xiāng)村可以分為兩種：已經(jīng)現(xiàn)代化的、正在現(xiàn)代化的（具有區(qū)位優(yōu)勢和不具有區(qū)位優(yōu)勢）[16]。從地域分布來看，中西部農(nóng)村、珠三角地區(qū)農(nóng)村、江浙地區(qū)農(nóng)村[16]、東北地區(qū)農(nóng)村都存在顯著差異，鄉(xiāng)村文化、現(xiàn)代化水平、空心化程度等皆不相同。微觀細分，村村間甚至也存在明顯差異。高度分化結(jié)構(gòu)體系形成了中國鄉(xiāng)村“一盤散沙”的現(xiàn)實狀態(tài)。這也為“因地制宜”的警察下鄉(xiāng)思維提供了合理性邏輯。

繼河南新密、廣西都安瑤族自治縣、山西聞喜的“一村一警”試點取得良好成績后，“警察下鄉(xiāng)”開始在全省鋪開，山西省更是將政法系統(tǒng)納入“下鄉(xiāng)編隊”[17]，舉全省之力推進“警察下鄉(xiāng)”。但目前在全面推進“警察下鄉(xiāng)”的過程中，缺乏對鄉(xiāng)村的實地考察與深入調(diào)研，在高度分化的鄉(xiāng)土社會，以點到面的推行手段雖然能夠?qū)崿F(xiàn)治理效能的快速提升，卻并不能將本已分化的農(nóng)村進行有效的整合，拉齊鄉(xiāng)村間的發(fā)展失衡，甚至有可能加劇鄉(xiāng)村的異構(gòu)，為鄉(xiāng)村治理帶來更多問題，并且這些引發(fā)的現(xiàn)實問題還會被覆蓋在宏觀數(shù)據(jù)之下，被整體效能的提升所隱藏。

因此，為避免宏觀數(shù)據(jù)對工作成效的控制和誤導，必須理性分析警察下鄉(xiāng)的微觀邏輯。在推行“一村一警”的進程中，各省首先應該科學規(guī)劃國家任務（鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅）、鄉(xiāng)村治理（基層治理現(xiàn)代化）和警務改革（警力下沉）的共存關(guān)系，厘清下鄉(xiāng)警察的任務目標和職責任務，為其順利開展工作提供保障，要規(guī)避因警察下鄉(xiāng)造成的本單位隊伍凝聚力的下降以及警察權(quán)力的外溢和腐化。其次，應認清鄉(xiāng)村分化的實際程度，進而做到“點—線—面”的漸進式推行策略，逐漸縮短各鄉(xiāng)村間的發(fā)展差距，將原本分散的“個體”聯(lián)結(jié)為“共同體”，為實現(xiàn)國家治理與鄉(xiāng)村治理銜接提供基礎(chǔ)，避免急于求成，造成以偏概全；最后，充分尊重了解民意并結(jié)合本地區(qū)鄉(xiāng)村行政體制，有針對性地采用“嵌入式”或“依附型”，抑或兼容型的警察下鄉(xiāng)模式，為警察下鄉(xiāng)提供更加穩(wěn)固的群眾基礎(chǔ)和與鄉(xiāng)村治理高效協(xié)同的入鄉(xiāng)機理，切勿追求推進速度而統(tǒng)一下鄉(xiāng)模式。

（二）“按需分配”的警察下鄉(xiāng)標準

“一村一警”的警務體制改革是國家資源的縱向流動，但是推進這一過程需要大量政治資源、警力資源和財力資源的支撐。各地在穩(wěn)步推進全國公安工作會議對于基層建設的要求中，“一村一警”的標準不能在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)，在已經(jīng)超過本單位承受限度的地區(qū)，例如，內(nèi)蒙古包頭、湖南洪江、寧波鄞州等地，將“輔警”作為“民警”的代替或是補充，以“一村一輔警”的靈活應對策略創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”。即便如此，為推行這一舉措，部分地區(qū)依然無法實現(xiàn)“一對一”配置，例如遼寧省鐵嶺縣公安局于2020 年1 月面向城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員公開招聘公益性崗位“一村一輔警”工作人員217 人[18]，一方面緩解城鎮(zhèn)人員就業(yè)安置問題，一方面為推動基層治理提供基礎(chǔ)。但并不是所有地區(qū)都能夠短時間內(nèi)實現(xiàn)“一對一”標準。并且從全國范圍來看，“一村一警”的警察下鄉(xiāng)機制已經(jīng)形成一種具有影響力的改革之風，正在“引導”基層警務體制改革方向。但這種模式在部分地區(qū)彰顯出的適用性和優(yōu)越性并不意味著能夠在全域范圍內(nèi)進行“漫灌式”推廣，為追求“形勢”而超出本地區(qū)實際情況的警察下鄉(xiāng)，必然會造成本單位的資源透支，同時也無力保證借鑒的經(jīng)驗在本地生根。

但是，問題的存在并不是否定警察下鄉(xiāng)的合理性和有效性，而是要在“因地制宜”的基礎(chǔ)上進行“按需分配”，更好地發(fā)揮村警在鄉(xiāng)村治理中的效能。為此，首先應建立對轄區(qū)內(nèi)村莊狀態(tài)的科學評估機制，對鄉(xiāng)村的實際發(fā)展情況進行綜合考量，進而研判派警必要性和可行性，并不一定為追求整齊劃一將“一對一”的標準強推落地，要以整合分化鄉(xiāng)村為導向改善鄉(xiāng)村發(fā)展失衡局面，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)；其次，科學配置警力資源，在保證本單位運轉(zhuǎn)正常條件下，按照轄區(qū)鄉(xiāng)村的評估實際進行警力下鄉(xiāng)，對于滿足“一警多村”條件的鄉(xiāng)村進行科學劃分，“一村一警”只是數(shù)量上占優(yōu)，并不意味著效果上高于“一警多村”，往往適度的管理與服務才能發(fā)揮出治理最大優(yōu)勢；最后，規(guī)范警察下鄉(xiāng)的工作時間和周期，既要保證鄉(xiāng)村治理的有效性，也要為下鄉(xiāng)民警或輔警予以充足的權(quán)益保障。同時值得指出，河南鎮(zhèn)平縣、杭州市蕭山區(qū)等地逐步推行的“一村多警”警務改革，要謹慎效仿，切不可萌生為推進鄉(xiāng)村警務成效數(shù)據(jù)的提升而持續(xù)擴大警力資源投入的動機。警察下鄉(xiāng)配置問題如果不進行科學設置，極易出現(xiàn)下鄉(xiāng)資源與鄉(xiāng)村實際錯位，造成治理成本的提升。從宏觀數(shù)據(jù)來看，警察下鄉(xiāng)一片利好，但是其中卻存在極大的資源浪費，“一警多村”“一村一警”“一村多警”應按需選擇。

（三）“親緣介入”的警察下鄉(xiāng)紐帶

傳統(tǒng)農(nóng)村一般由“差序格局”的血親關(guān)系組合而成[19]，在城市化引力作用下，親緣關(guān)系主導的鄉(xiāng)村格局逐漸解構(gòu)，“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”和“季節(jié)更替為界限的半城半鄉(xiāng)”的家計模式，也在進一步弱化傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會血親結(jié)構(gòu)，正是在這種傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“進化”中城鄉(xiāng)間的互動渠道逐漸建立起來，為國家資源下鄉(xiāng)留有路徑。但是鄉(xiāng)村社會中的親緣關(guān)系并沒有完全淹沒于城市化進程中，依舊流淌在鄉(xiāng)村體系內(nèi)。農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池[20]，這種親緣關(guān)系為村民提供著強大的抗風險能力。并且，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化也在防止血親關(guān)系的消散，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村思維也在為逐漸式微的“差序格局”提供內(nèi)生邏輯。在未來相當長的時間內(nèi)，依然會有數(shù)以億計的農(nóng)民生活在鄉(xiāng)村，因此鄉(xiāng)村社會將會以“多緣”兼容的狀態(tài)逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化。

面對復雜的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，警察雖然能夠以“地緣”關(guān)系進入鄉(xiāng)土社會，并將“法緣”構(gòu)建起來，為鄉(xiāng)村治理提供法治力量。但是警察真正融入鄉(xiāng)村還缺少“親緣”紐帶。尤其在開展宣傳動員工作中，極容易陷入“改變還是融入”的關(guān)系悖論中。因此在實踐中，可以將“親緣”作為媒介，發(fā)揮其銜接作用，有效將警察代入鄉(xiāng)村關(guān)系。首先，通過在各村公開招聘警輔人員，一方面彌補警察下鄉(xiāng)中的警力不足，一方面為“警察入鄉(xiāng)”提供親緣紐帶，這時民警就不再需要進行“一對一”式的下鄉(xiāng)，可以通過靈活動態(tài)的方式對各村輔警進行任務下派和有效管理，目前河南多地區(qū)已經(jīng)利用信息化手段（微信群、信息平臺）助力鄉(xiāng)村警務工作，因此這一方式具有可操作性和可行性；其次，組建村內(nèi)聯(lián)防隊，鼓勵“中堅農(nóng)民”“負擔不重的人”[21]以及村干部家屬參與其中，創(chuàng)新群防群治的“楓橋經(jīng)驗”落地，這種模式已經(jīng)被一些地區(qū)所采納，但是并未全面推行，這種方式要求尊重本地的鄉(xiāng)村社會文化并結(jié)合鄉(xiāng)村實際情況適度開展，可以為一些剛剛試點或還未進行該舉措的警察下鄉(xiāng)地區(qū)提供借鑒與參考；最后，依托上述兩種“親緣”關(guān)系作為媒介大力開展宣傳動員工作，逐步推進鄉(xiāng)村文化振興，去除制約鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的滯后思想，將“家”與“國”相統(tǒng)一的“家國情懷”融入鄉(xiāng)村社會，構(gòu)建起國家與鄉(xiāng)村相統(tǒng)一的價值意蘊，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供思想根基。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化穩(wěn)步推進的前提條件，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，未來一段時期內(nèi)仍將是國家發(fā)展的工作重心。警察下鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方法論，在多省的實踐中取得了顯著成績，積累了寶貴經(jīng)驗，并且已經(jīng)形成示范效應，正在逐步推廣。但在這一趨勢下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應進一步檢視驕人成效背后的現(xiàn)實規(guī)律，并保持其理性邏輯，深入探尋“警察下鄉(xiāng)”的操作性與適應性，將警察與鄉(xiāng)村的融合機制作為起點，將治理鄉(xiāng)村和服務鄉(xiāng)村作為宗旨，在充分尊重鄉(xiāng)土社會客觀實際的基礎(chǔ)上，以適量適度適速的方式進行延伸，在橫向拓展的同時也要注重對縱深的挖掘，既要做大，也要做精。只有這樣才能夠建設一種具有高度安全性、穩(wěn)定性、科學性、有效性的警察下鄉(xiāng)長效機制，更好實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，為中華民族偉大復興提供基礎(chǔ)保障。