完善公安機關(guān)案件審理與審核工作機制的思考*
——以偵審一體化改革為背景

李 娜，劉露欣，郭溪溪

（1.北京警察學(xué)院，北京 102202；2.北京市公安局海淀分局，北京100194；3.北京市公安局朝陽分局，北京100025）

隨著我國以審判為中心刑事訴訟制度改革的逐步推進，公安機關(guān)努力適應(yīng)新時代對偵查工作的要求和人民群眾對司法公平正義的期盼，加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和執(zhí)法管理，已經(jīng)全面落實刑事案件由法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口（以下簡稱刑事案件“兩統(tǒng)一”制度）的警務(wù)改革。為了保證執(zhí)法責(zé)任清晰，更好落實辦案責(zé)任終身負責(zé)制，一些公安機關(guān)在加大執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的同時，再度實施偵審一體化改革，撤銷原獨立建制的預(yù)審機構(gòu)，在法制部門成立獨立的“案件審理”機構(gòu)，承擔(dān)一些重大、疑難復(fù)雜案件的后期審理工作，并負責(zé)對一線執(zhí)法部門進行辦案指導(dǎo)，由此形成法制部門既設(shè)有傳統(tǒng)的案件審核機構(gòu)，又增加“案件審理”機構(gòu)的格局。如何界定案件審理機構(gòu)的職責(zé)，使之與法制部門“案件審核”“執(zhí)法監(jiān)督”“辦案指導(dǎo)”等傳統(tǒng)職能相互銜接，完善相關(guān)工作機制，對保障公安機關(guān)的刑事辦案質(zhì)量十分重要。

一、案件審核、案件辦理、案件審理的語義界定

（一）案件審核與案件辦理

依據(jù)商務(wù)印書館《現(xiàn)代漢語詞典（第6 版）》的解釋，審核，是指審查核定，審核的對象多為書面材料或數(shù)字材料；“審查”，是檢查核對是否正確、妥當(dāng)，多指計劃、提案、著作、個人的資歷等。 根據(jù)上述解釋可以這樣推論：案件審核，是指對案件本身及辦案活動的審查核定，多表現(xiàn)為對辦案卷宗資料的審查核定，案件審核結(jié)束都要有結(jié)論，即對案件辦理是否正確、妥當(dāng)拿出判斷意見。

案件辦理，又稱辦理案件。以偵查工作為例，案件辦理既包括摸排線索取證抓人等前期破案工作，也包括后期對犯罪嫌疑人、被告人進行審訊、完善證據(jù)、深挖余罪等，直至偵查終結(jié)。

對于公安機關(guān)而言，案件審核主體不能是辦案部門，而是相對獨立的法制部門；一般來說，案件辦理在先，案件審核在后（或者其貫穿于案件辦理的各個重要階段)；案件審核的對象是所有的案件辦理活動，并要形成判斷性意見；案件審核機關(guān)對辦案部門的工作具有監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)職責(zé)，是保障辦案質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

（二）案件審核與案件審理

按照商務(wù)印書館《現(xiàn)代漢語詞典（第6 版）》的解釋，審理是指審查處理（案件），如公開審理，依法審理等。因此，案件審理包括審查案件、處理案件兩層意思。其中“審查案件”主要指對前期辦案活動的審查，而“處理案件”屬于案件辦理的一部分，主要指案件的后期辦理。從語義上來看，案件審核的職責(zé)對應(yīng)的是“審核、審查”兩個詞語，本身不承擔(dān)具體的辦案任務(wù)，主要是對辦案活動進行審查、核對；案件審理部門對應(yīng)的是“審查、審理”，除了要承擔(dān)案件審查的職責(zé)，也要對案件進行后期審理。這里的“案件審查”與案件審核部門的職責(zé)相重疊。

《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第192 條規(guī)定：“公安機關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當(dāng)進行預(yù)審，對收集、調(diào)取的證據(jù)材料的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性及證明力予以審查、核實?！睂W(xué)界一般認(rèn)為，我國的刑事預(yù)審?fù)ǔＪ侵腹驳葌刹闄C關(guān)的專門人員，依法對犯罪嫌疑人進行訊問和調(diào)查，以查明案件全部事實真相，決定是否移送審查起訴或者作出其他決定的偵查活動?！盵1]

綜上，筆者認(rèn)為，案件審理與公安機關(guān)傳統(tǒng)意義上的“預(yù)審”工作基本同義，除了要對前期案件辦理工作進行審查，還包括案件的后期審理。

二、公安法制部門案件審核機構(gòu)的職能界定

公安機關(guān)的案件審核，“是指在規(guī)定的案件審核范圍內(nèi)，由專門機關(guān)對本機關(guān)所屬業(yè)務(wù)部門和下級公安機關(guān)辦理的案件，通過一定工作程序進行審核，提出審核意見，報本級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批決定的內(nèi)部工作程序，是法制部門對公安機關(guān)執(zhí)法辦案工作進行法律審查的執(zhí)法監(jiān)督措施之一?！盵2]通俗而言，案件審核制度就是在公安機關(guān)辦案部門和具有審批權(quán)的負責(zé)人之間設(shè)置一個對辦案活動進行審核、審查的關(guān)口，由法制部門人員就案件事實是否清楚，證據(jù)是否確實充分，辦案程序是否合法，適用法律是否適當(dāng)?shù)葐栴}進行審核把關(guān)后，提出處理意見向公安機關(guān)負責(zé)人報批。這樣就為公安機關(guān)負責(zé)人審批案件配備了法律參謀、助手，不僅能有效減輕其工作負擔(dān)，更有助于保證案件審批質(zhì)量，也解決了辦案部門既當(dāng)運動員又作裁判員的問題。

公安機關(guān)案件審核機構(gòu)的職能包括內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督與法律服務(wù)兩種。前者是對辦案活動進行事前和事中的監(jiān)督，對保證執(zhí)法辦案活動合法性起到關(guān)鍵性作用；后者則是為公安機關(guān)負責(zé)人正確審批案件提供法律服務(wù)，也為一線部門辦案提供法律指導(dǎo)，起到查漏補缺的作用。

隨著我國法制建設(shè)的推進，公安法制部門的案件審核范圍不斷變化，以往多數(shù)地區(qū)法制部門的審核范圍僅限于行政案件，如重大行政處罰、收容教養(yǎng)等行政強制措施，不負責(zé)對刑事案件的審核。2014 年，時任公安部部長郭聲琨明確提出“積極推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口模式，探索建立偵查辦案與監(jiān)督管理分離機制”的要求。2015 年公安部《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》正式提出“積極推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口制度，對案件質(zhì)量進行嚴(yán)格控制”。2015 年2 月、2016 年 9 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案、《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，把“完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機制”作為完善執(zhí)法權(quán)力運行機制的改革內(nèi)容，將公安機關(guān)“兩統(tǒng)一”機制改革上升到國家層面予以推進。[3]從此，刑事辦案中的重大人身強制措施、重要偵查措施以及移送檢察院審查起訴等重要辦案環(huán)節(jié)，都被納入法制部門的審核范圍，并由法制部門統(tǒng)一辦理法律手續(xù)，向同級檢察機關(guān)報送，避免以往由一線辦案部門向檢察機關(guān)多頭報送、規(guī)格不一等問題。而最初法制部門審核案件以審閱書面辦案卷宗為主，必要時參加訊問、詢問等工作以復(fù)核證據(jù)，隨著警務(wù)信息化的不斷發(fā)展，紙質(zhì)審閱和電子審閱逐漸相結(jié)合，法制部門根據(jù)需要提訊犯罪嫌疑人、查看有關(guān)執(zhí)法辦案的視頻記錄，使得執(zhí)法辦案信息網(wǎng)上錄入，網(wǎng)上審核、審批案件，網(wǎng)上監(jiān)督檢查與考評等成為常態(tài)，案件審核工作由此更加規(guī)范化。

三、公安機關(guān)法制部門案件審理機構(gòu)的職能界定

（一）公安法制部門案審機構(gòu)的名稱商榷

在公安類規(guī)章制度、媒體報道或?qū)W術(shù)文章中常出現(xiàn)“公安案審”這樣的表述，而“案審”一詞在不同地方公安機關(guān)和不同語境中意義卻不相同。

第一種是指在刑偵部門內(nèi)部設(shè)立的案件審核機構(gòu)，實際上是刑偵部門內(nèi)設(shè)的法制機構(gòu)，負責(zé)對本部門辦理刑事案件的法律審核把關(guān)，這種機構(gòu)設(shè)置是在公安部出臺刑事案件“兩統(tǒng)一”改革之前。由于這種審核機構(gòu)設(shè)在偵查部門內(nèi)部，無法解決案件辦理與審核相分離問題。

第二種是指在法制部門內(nèi)部設(shè)立的案件審核機構(gòu)，前面已經(jīng)論述。

第三種是指在公安機關(guān)獨立設(shè)置的案件審理機構(gòu)，在編制上并行于刑偵、法制部門，負責(zé)對派出所、刑警等部門偵破案件后的審理等工作，即行使原預(yù)審部門的工作職責(zé)。

第四種是指在公安機關(guān)法制部門設(shè)立的案件審理機構(gòu)（本文中有時簡稱案審），其職能尚在逐步探索中。隨著偵審一體化與刑事案件“兩統(tǒng)一”改革的同步進行，預(yù)審機構(gòu)不再單獨存在，法制部門工作量大增，原預(yù)審人員多被調(diào)整到刑警、派出所以及法制等部門工作。有些公安機關(guān)在法制部門內(nèi)部增設(shè)獨立的“案審”機構(gòu)，由原部分預(yù)審人員組成，實為法制部門內(nèi)設(shè)的“小預(yù)審”。如此建制下，形成法制部門內(nèi)部案件審核機構(gòu)與案件審理機構(gòu)并列的局面。

至于法制部門下的“案審”機構(gòu)全稱，到底是“案件審查”還是“案件審理”，各地公安機關(guān)因為確定的職責(zé)不同而有所區(qū)別。筆者認(rèn)為，對應(yīng)法制部門的案件審核工作，這種法制“案審”最好直接使用“案件審理”一詞，這樣可以避免產(chǎn)生歧義。

（二）公安法制部門案件審理機構(gòu)的職能拓展

公安機關(guān)的刑事案件“兩統(tǒng)一”以及偵審一體化等改革經(jīng)過幾年運行改變了一線辦案部門以往過度依賴預(yù)審和法制部門，自己不會、不敢獨立辦案的局面，不僅可以防止原來存在的偵查、預(yù)審部門之間職責(zé)不清、相互推諉等問題，還倒逼一線辦案民警以偵查終結(jié)移送起訴的標(biāo)準(zhǔn)去辦案，成效逐步顯現(xiàn)。然而，對于派出所等一線辦案部門而言，已經(jīng)習(xí)慣了案件偵破后就將犯罪嫌疑人移交預(yù)審部門做后期審查的辦案模式，一些偵查人員達不到既會破案又能辦案的要求，對“一辦到底”的工作模式還需要適應(yīng)。實踐中，偵查工作重破案數(shù)量，輕辦案質(zhì)量，漏罪、漏案的辦案問題還會出現(xiàn)，深挖犯罪、預(yù)審攻堅的力度有所減弱。偵審一體化的改革只是撤銷原預(yù)審機構(gòu)，但刑事訴訟法規(guī)定的預(yù)審職能卻不能消失，設(shè)立案件審理機構(gòu)恰好給予公安法制部門強化、凸顯執(zhí)法監(jiān)督與辦案指導(dǎo)職能特色的契機。法制案件審理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)從兩個角度發(fā)揮其預(yù)審業(yè)務(wù)專長，促進偵查工作在“以審判為中心”改革的大背景下，持續(xù)提升辦案質(zhì)量和執(zhí)法規(guī)范化水平。

案件審理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)安排部分警力承擔(dān)原預(yù)審部門的辦案任務(wù)，對本級公安機關(guān)已經(jīng)破獲的重大、疑難、復(fù)雜以及敏感案件，涉未成年人犯罪的案件負責(zé)后期審理，對前期偵查工作進行復(fù)核檢查，排除非法證據(jù)、糾正違法行為、補充完善證據(jù)、深挖余罪等等，將案件偵查終結(jié)作相應(yīng)處理。這不僅可以實現(xiàn)偵查與辦案分離，更是保證重大案件辦案質(zhì)量統(tǒng)一出口的實質(zhì)舉措。

同時，案件審理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其審案專長，安排部分警力對一線執(zhí)法辦案提供監(jiān)督與指導(dǎo)服務(wù)，通過調(diào)整、創(chuàng)新工作方式，加大對一線辦案部門的業(yè)務(wù)支撐力度，提升其案件辦理水平，實現(xiàn)破案數(shù)量與辦案質(zhì)量并重，真正地回應(yīng)一線民警的期待：“上級職能部門不能光給一線辦案部門挑毛病，更要幫助解決實際問題?！?/p>

四、完善公安案件審核與審理工作機制的建議

為貫徹落實刑事案件的“一辦到底”，公安機關(guān)法制部門不僅要加強對辦案活動的有效監(jiān)督，同時也要注重對一線辦案活動的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這就需要進一步完善法制部門的案件審理與審核工作機制，努力構(gòu)建全流程監(jiān)督管理、全方位服務(wù)保障的公安法制工作格局。

（一）整合警力建立兩級案件審理指導(dǎo)體系

建立兩級案件審理指導(dǎo)工作體系，就是將辦案指導(dǎo)對象劃分為兩級，一級是基層派出所，一級是分局具有偵查權(quán)職能的部門。指導(dǎo)的方式可以采取“捆綁式”，指定法制部門案件審理機構(gòu)警力對應(yīng)一線辦案部門，形成相對固化的一一對應(yīng)指導(dǎo)關(guān)系，以期迅速提升一線辦案部門獨立、規(guī)范全程辦理刑事案件的能力。

針對派出所層級的辦案指導(dǎo)可以實行案審室包片、案審民警包所的工作機制。將派出所按照所處地理位置、年均辦案常量等因素劃分成若干片區(qū)，設(shè)置每個案審室對應(yīng)一個片區(qū)，每個案審民警對應(yīng)相應(yīng)派出所，實現(xiàn)一包一的捆綁指導(dǎo)。這樣，通過持續(xù)溝通與配合的深度合作，可以逐步形成案件審理機構(gòu)對派出所辦理案件的前期介入、案中指導(dǎo)、后續(xù)監(jiān)督的捆綁式辦案模式。

同時，針對分局層級具有偵查權(quán)的職能部門，案件審理機構(gòu)可以根據(jù)其管轄刑事案件的類型和特點，配置具有相應(yīng)專長的案審民警一一對應(yīng)，負責(zé)對這些部門的刑事辦案業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)、介入、監(jiān)督、調(diào)研等。

（二）明確案件審理機構(gòu)與對應(yīng)指導(dǎo)部門的辦案分工

案件審理機構(gòu)的主要職責(zé)是介入、指導(dǎo)、監(jiān)督一線辦案工作，不能替代一線單位辦案的主體責(zé)任，這是總的原則。一般情況下，案審機構(gòu)不能直接參加捆綁對接單位的實際辦案工作，僅是對各類案件的取證、訊問存在的問題做全程指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，實行指導(dǎo)與辦案分離；只有對重大、疑難案件才可以介入關(guān)鍵節(jié)點的審查訊問，但不能改變辦案部門的主體責(zé)任。

筆者認(rèn)為，在一線單位辦理的重大疑難案件中，如犯罪嫌疑人采取刑事拘留等強制措施前不供、翻供或者證據(jù)不足存在風(fēng)險，案審機構(gòu)應(yīng)在辦案主體責(zé)任不變的前提下，及時安排案審民警對訊問、取證工作開展監(jiān)督、指導(dǎo)或直接參與訊問工作。在已對犯罪嫌疑人采取強制措施的案件中，案審機構(gòu)要及時啟動案件評估工作，全面分析現(xiàn)有證據(jù)，組織辦案民警突審犯罪嫌疑人，固定其有罪供述，擴大戰(zhàn)果。對具有深挖價值的案件，案審機構(gòu)要指導(dǎo)并參與“關(guān)鍵堂”“關(guān)鍵人”的攻堅訊問，在保證訊問時間、次數(shù)的前提下達到訊問效果，注重深挖余罪、漏罪。

（三）加強法制部門案件審核與審理工作的銜接

偵審一體化辦案模式下，同組辦案人員將案件一辦到底，缺少預(yù)審部門通過后期審理案件對前期偵查活動的監(jiān)督制約，加之派出所等一線辦案部門與其轄區(qū)本身聯(lián)系緊密，工作中涉及到的“人情”因素多，容易造成執(zhí)法不規(guī)范甚至發(fā)生徇私枉法等違法、違紀(jì)問題。法制部門的案件審核、審理機構(gòu)對一線辦案同樣具有監(jiān)督與指導(dǎo)服務(wù)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)明確這兩個機構(gòu)的分工，研究其工作銜接方法，才能真正發(fā)揮“主辦民警一辦到底，案審民警介入指導(dǎo)，審核民警全程監(jiān)審”辦案機制的優(yōu)勢，避免內(nèi)部搶權(quán)、扯皮或者推諉。

1.案件審核與案件審理機構(gòu)的分工

指導(dǎo)辦案層面：案件審核機構(gòu)在對一線辦案部門呈報的刑事案件審核中，可以從辦案程序、證據(jù)體系構(gòu)建、案件事實認(rèn)定、法律適用等角度發(fā)現(xiàn)存在的問題，糾正差錯，提出補充工作意見，但這種指導(dǎo)多是從法律層面進行的，主要幫助一線辦案民警更好地適用法律，使其辦案行為符合法律規(guī)定，有利于辦案活動的規(guī)范化和合法化。案件審理機構(gòu)則不享有案件審核、審批權(quán)，其介入一線辦案活動主要從如何審理好案件的角度提供業(yè)務(wù)幫助，視情況協(xié)助一線辦案人員開展訊問和外圍取證等工作，指導(dǎo)辦案人員深挖余罪、漏罪，主要解決如何收集證據(jù)、正確認(rèn)定案件事實以確保辦案質(zhì)量過關(guān)的問題。

監(jiān)督辦案層面：案件審核機構(gòu)對一線辦案部門呈報的刑事案件主要通過審閱卷宗、查看執(zhí)法辦案記錄視頻等方式發(fā)現(xiàn)辦案問題，必要時才參與訊問等取證工作，這種形式的監(jiān)督往往僅限于案卷層面，只能發(fā)現(xiàn)辦案中一些表面性問題，很難發(fā)現(xiàn)非法取證等隱匿性、深層次的問題，缺少對辦案行為同步的、預(yù)防性的、制裁性的制約，而案件審理機構(gòu)對一線辦案的監(jiān)督則是比較深入的、實質(zhì)性的。案件審理機構(gòu)的警力主要來自原預(yù)審崗位，辦案經(jīng)驗較為豐富，雖然一般情況下不直接參加辦案，但通過為對接單位提供咨詢服務(wù)、提前介入、現(xiàn)場指導(dǎo)，并且必要時參加提審犯罪嫌疑人等證據(jù)復(fù)核工作，可以對辦案活動進行全面、深入的審查，更容易發(fā)現(xiàn)辦案中隱藏的問題并及時處理，不讓案件帶病進入下一個環(huán)節(jié)。

辦案階段層面：案件審核機構(gòu)僅在辦案活動的重要節(jié)點進行案件審核，主要是犯罪嫌疑人到案后，經(jīng)過初查確定有犯罪重大嫌疑，辦案部門需要對其采取刑事拘留等強制措施時，才報到法制案件審核機構(gòu)進行審核、審批。①此后階段的需要對犯罪嫌疑人提請逮捕、變更強制措施、移送審查起訴等重要節(jié)點工作，均要呈報法制審核部門辦理審批手續(xù)。而案件審理機構(gòu)與一線辦案部門之間采取的是一對一捆綁指導(dǎo)工作機制，要介入到整個辦案過程。具體而言，案件從接警到受理、立案、偵查取證、對犯罪嫌疑人采取強制措施、審訊直至偵查終結(jié)等，都需要案件審理機構(gòu)介入指導(dǎo)，不僅審查這些辦案行為是否符合相關(guān)法定條件、認(rèn)定重大嫌疑所需的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)法律問題，更要幫助一線辦案部門解決審訊中的攻堅克難、完善證據(jù)等業(yè)務(wù)難題，幫助其構(gòu)建完整的證據(jù)體系，為一線辦案部門提供專業(yè)的法律指導(dǎo)。

2.案件審核與案件審理工作的銜接設(shè)計

一是關(guān)于兩個機構(gòu)對一線送審案件的工作銜接。一線部門在向法制審核部門送審案件前，負責(zé)一對一指導(dǎo)的案件審理民警應(yīng)填寫《案審指導(dǎo)登記表》、《偵查工作提綱》入卷備查，對存在問題需要采取執(zhí)法監(jiān)督措施的案件，應(yīng)填寫《執(zhí)法監(jiān)督措施審批表》，審核機構(gòu)收案時見到上述表格才能收卷審核。在審閱卷宗中發(fā)現(xiàn)有犯罪嫌疑人供述真實性存疑情況的，審核機構(gòu)調(diào)取訊問錄像核實訊問筆錄制作的真實性、規(guī)范性，并要求與指導(dǎo)送案單位的案審民警會同辦案民警進行復(fù)審、突審，進而確定這些供述證據(jù)的真實性、合法性與證明力，確保案件審查質(zhì)量。

二是關(guān)于兩個機構(gòu)對送審案件后續(xù)處理的工作銜接。案件審核機構(gòu)對一線部門送審的案件辦完審批手續(xù)后，對于治安裁決案件可由負責(zé)呈批的案審值班民警做案件后續(xù)歸檔處置；對于刑事案件的后續(xù)偵辦由對應(yīng)指導(dǎo)送案單位的案審民警繼續(xù)跟進指導(dǎo)、盯辦。

三是關(guān)于兩個機構(gòu)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題的處理銜接。為避免法制部門兩個機構(gòu)對同一執(zhí)法問題重復(fù)采取監(jiān)督措施，案審民警在實施辦案指導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題的，應(yīng)將有關(guān)執(zhí)法問題及擬采取的監(jiān)督措施等資料集中到案件審核機構(gòu)，由審核機構(gòu)統(tǒng)籌匯總、統(tǒng)一認(rèn)定后按照有關(guān)規(guī)定和程序采取相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督措施。

四是兩個機構(gòu)之間應(yīng)注重情況互通、信息共享，形成業(yè)務(wù)交流的常態(tài)化。對于工作中發(fā)現(xiàn)帶有共性或者傾向性的辦案問題，兩個機構(gòu)應(yīng)聯(lián)合開展調(diào)查，探索研究有針對性的解決方案，必要時與檢法機關(guān)溝通，協(xié)調(diào)有關(guān)部門將問題有效解決。

（四）落實基層案件管理機構(gòu)的案件審核職責(zé)

為了加強對執(zhí)法辦案的源頭管理，各地公安機關(guān)普遍在基層執(zhí)法部門設(shè)置了以法制員為主要警力的案件管理機構(gòu)，負責(zé)對本單位的警情、案件、場所、卷宗、涉案物品進行管理，近兩年已初見成效。但案件管理機構(gòu)更多限于對辦案程序尤其是辦案時限的督促、對辦案場所使用的監(jiān)督、對涉案物品和辦案卷宗的保管，而未履行案件審核的職責(zé)，也不能從如何訊問、取證等角度為辦案人員提供有效幫助。究其原因，基層執(zhí)法單位普遍缺乏案件審核的專業(yè)型人才，或雖具備案件審核能力卻因身兼數(shù)職沒有精力從事此項工作。再者，一線辦案民警已經(jīng)習(xí)慣于遇到問題直接請教分局法制部門，不要求本單位的案管人員進行案件審核。毋庸置疑，分局法制部門的案件審核系對一線辦案活動的事前和事中監(jiān)督與指導(dǎo)，但只在重要的辦案環(huán)節(jié)和強制措施變更節(jié)點進行，并非貫穿于辦案活動全程，具有一定的滯后性。而審理機構(gòu)的案審警力雖然與一線單位實行一一對應(yīng)指導(dǎo)，但卻無法做到每天、每個時段都在對應(yīng)單位“坐班”，捆綁合作的深度有限。唯有這些一線單位的案管民警和辦案民警朝夕相處，最方便且能用一線民警最能接受的方式指導(dǎo)、監(jiān)督其辦案。

為使基層案管人員承擔(dān)起案件審核重任，筆者建議，一方面可考慮從分局法制部門及原有預(yù)審警力中抽調(diào)骨干力量充實基層案管隊伍，另一方面對基層案管人員進行更深入的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，安排其到分局甚至市局法制部門進行輪崗學(xué)習(xí)，培養(yǎng)、提高其案件審核能力。同時，負責(zé)對應(yīng)指導(dǎo)的案審民警應(yīng)重視對一線案管人員的傳幫帶，共同完成辦案監(jiān)督與指導(dǎo)任務(wù)。

（五）強化法制部門案件審理、審核隊伍的專業(yè)化建設(shè)

首先，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)提高法制部門案件審核、審理隊伍的準(zhǔn)入門檻。鑒于法制部門是公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督與指導(dǎo)的主責(zé)部門，各級公安機關(guān)應(yīng)高度注重這支隊伍的建設(shè)，安排政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強的警力充實這支隊伍。筆者認(rèn)為，可以從兩方面設(shè)置準(zhǔn)入門檻，一是要求具有法學(xué)、偵查學(xué)等公安學(xué)專業(yè)的本科以上學(xué)歷，二是要求有兩年以上一線執(zhí)法辦案的經(jīng)歷，最好有預(yù)審辦案經(jīng)驗。只有這樣的專業(yè)人才，才有可能對一線辦案民警提供實質(zhì)性的業(yè)務(wù)幫助，避免紙上談兵。

其次，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對案件審核、審理人員以及一線辦案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。根據(jù)這些崗位的特點多提供脫產(chǎn)培訓(xùn)機會，組織專題授課培訓(xùn)，健全落實到市局、分局業(yè)務(wù)部門輪崗輪訓(xùn)機制，建立赴檢察院、法院、司法局等的交流學(xué)習(xí)機制，組織觀摩法院的審判活動等等。

在明確法制部門案件審核、審理機構(gòu)工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的辦案責(zé)任體系，明晰權(quán)責(zé)，加強考核，落實執(zhí)法責(zé)任制。應(yīng)根據(jù)崗位特點設(shè)計考核指標(biāo)，不能簡單套用一線辦案部門的考核要求。省市兩級公安機關(guān)可根據(jù)每年的法制工作重點和需求，組織對法制部門的業(yè)務(wù)考核，考核與檢查結(jié)果應(yīng)與年終評優(yōu)、職務(wù)職級晉升掛鉤。對于負責(zé)案件審核、審理的民警在履行職務(wù)中出現(xiàn)過錯的，要根據(jù)有關(guān)規(guī)定追究其執(zhí)法責(zé)任。對于辦案質(zhì)量檢查和相關(guān)考核中多次成績不佳，經(jīng)培訓(xùn)仍然無法勝任崗位需要的，應(yīng)予以淘汰。