淳安打造綠水青山就是金山銀山全國(guó)樣板區(qū)對(duì)策研究

吳麗梅 婁辛夷 劉 昱

（1.杭州市規(guī)劃和自然資源局，浙江 杭州 310005；2.杭州電子科技大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018；3.杭州電子科技大學(xué) 信息化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，浙江 杭州 310018）

為深入學(xué)習(xí)習(xí)總書記重要講話精神、貫徹省委及政府決策部署，要堅(jiān)持“共抓大保護(hù)不搞大開發(fā)”治理理念，鞏固提升淳安縣地域水域治理成果，做好千島湖臨湖地帶的生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)，助力千島湖特別生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)。因此，作為浙江首創(chuàng)生態(tài)“特區(qū)”，對(duì)其的研究具有重要的理論價(jià)值和實(shí)際意義。筆者基于近期對(duì)杭州市淳安縣的深度調(diào)研，探索了淳安縣如何在綜合考慮保護(hù)與發(fā)展等成果的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)綠水青山與金山銀山的融合及共贏機(jī)制，并提出了相應(yīng)對(duì)策。

1 “兩山”理論研究及實(shí)踐

目前，有不少學(xué)者針對(duì)“兩山”理念的理論及實(shí)踐轉(zhuǎn)化展開了研究，趙建軍、楊博（2015），黃承梁（2015）等學(xué)者從哲學(xué)角度結(jié)合了馬克思主義、唯物史觀等理論對(duì)“兩山”理論進(jìn)行了探討。王金南等（2017）、秦昌波等（2018）等學(xué)者從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，認(rèn)為增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力以及發(fā)展地方綠色產(chǎn)業(yè)都離不開綠水青山的生態(tài)基礎(chǔ)。王金南等（2017）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建特色產(chǎn)體體系、綠色合作體系等幾大制度來(lái)推進(jìn)區(qū)域的綠色轉(zhuǎn)化。更多的學(xué)者從實(shí)地調(diào)研的結(jié)果中總結(jié)了浙江?。ㄏ膶汖?，2015；王祖強(qiáng)、劉磊，2016）、安吉縣（單錦炎，2015）、南平市（崔莉等，2019）等區(qū)域及地方在深入貫徹“兩山”理念中所采取的重要措施和當(dāng)前取得的成效。

2 淳安特別生態(tài)功能區(qū)的綠色發(fā)展之路

淳安的特別生態(tài)功能區(qū)大約經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段：第一階段（1979-2002），忽略生態(tài)粗放式增長(zhǎng)階段。此階段淳安以粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，即“綠水青山換金山銀山”，是一種非可持續(xù)性的發(fā)展；第二階段（2002-2017），生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整階段。此階段淳安開始意識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，有意識(shí)的進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整，大力發(fā)展旅游業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)，即“既要綠水青山也要金山銀山”，但在初級(jí)階段仍然會(huì)造成部分生態(tài)環(huán)境的破壞，還無(wú)法很好的做到“兩山”的相互協(xié)調(diào)；第三階段（2017-2019），特別生態(tài)功能區(qū)前期整治階段。此階段淳安民眾意識(shí)到了綠水青山和金山銀山的可轉(zhuǎn)化性，生態(tài)優(yōu)勢(shì)可通過(guò)轉(zhuǎn)變化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，以臨湖整治為契入點(diǎn)，著手抓生態(tài)建設(shè)，即“綠水青山本身就是金山銀山”。

就目前而言，淳安特別生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)達(dá)到了較高的要求，生態(tài)資源豐富優(yōu)質(zhì)但經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值偏低。一方面，淳安縣適宜墾造耕地的后備資源更加匱乏，耕地占補(bǔ)平衡壓力巨大。另一方面，淳安縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重限制，這給人民生活水平的提高帶來(lái)一定的影響。

3 淳安特別生態(tài)功能區(qū)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的問(wèn)題剖析

淳安縣堅(jiān)定不移的走綠色生態(tài)發(fā)展之路，成就巨大，但如何將豐厚的自然生態(tài)資源有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)等問(wèn)題仍是當(dāng)下應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 現(xiàn)有的發(fā)展速度不足以支撐綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山所需的基礎(chǔ)

由于淳安作為杭州地區(qū)飲用水源地，按照飲用水源地標(biāo)準(zhǔn)開展的臨湖整治等生態(tài)環(huán)保建設(shè)工作使得當(dāng)前淳安地區(qū)的工業(yè)發(fā)展受限，其工業(yè)產(chǎn)出和投入偏低。其大多產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式難以支撐綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山所需的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

3.2 與綠水青山相匹配的綠色優(yōu)質(zhì)有效供給仍顯不足

在淳安個(gè)別地區(qū)仍然存在過(guò)度開發(fā)、盲目開發(fā)現(xiàn)象，造成土地利用效率不高、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題；安全放心的綠色農(nóng)產(chǎn)品供給難以滿足普通大眾消費(fèi)需求，適應(yīng)消費(fèi)變化的休閑康養(yǎng)產(chǎn)品供給有待提升，滿足高端消費(fèi)群體的高品位綠色產(chǎn)品品種和數(shù)量有限，高值化綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)和謀劃缺乏相應(yīng)的科技支撐。

3.3 對(duì)應(yīng)綠水青山轉(zhuǎn)變金山銀山的體制機(jī)制需要加快理順

作為我省踐行“兩山”理論、推進(jìn)“美麗浙江”建設(shè)的具體實(shí)踐，淳安特別生態(tài)功能區(qū)還需要加快在自然資源產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)等方面建立相應(yīng)的體制機(jī)制，特別是要加快推進(jìn)生態(tài)屏障的綠色資源向財(cái)產(chǎn)性收入轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制創(chuàng)新，為“兩山”理論轉(zhuǎn)化的順利推進(jìn)提供有效的制度保障。

3.4 與綠水青山轉(zhuǎn)變金山銀山相要求的開放程度需要迫切加強(qiáng)

多年來(lái)，國(guó)際旅游等項(xiàng)目的展開為淳安縣帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，但由于區(qū)位條件以及淳安縣本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)限制，其對(duì)外開放發(fā)展程度與浙江東部沿海地區(qū)其他縣市仍存在較大差距。淳安作為杭州的邊緣地區(qū)，總體開放水平較低，外資利用呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，所以提高對(duì)外開放水平迫在眉睫。

4 淳安特別生態(tài)功能區(qū)推進(jìn)綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的對(duì)策與建議

4.1 總體思路

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想時(shí)代背景下，堅(jiān)持以“八八戰(zhàn)略”為統(tǒng)領(lǐng)，著力淳安發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型，著力跨越工業(yè)化、轉(zhuǎn)型生態(tài)化發(fā)展路徑，搭載數(shù)字經(jīng)濟(jì)和美麗經(jīng)濟(jì)的時(shí)代順風(fēng)車，打造淳安“綠水青山就是金山銀山”全國(guó)樣板區(qū)。

4.1.1 著力三個(gè)轉(zhuǎn)型

淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)型，需要?jiǎng)?chuàng)新加快以下四方面轉(zhuǎn)型。（1）理念轉(zhuǎn)型。積極圍繞生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，著力生態(tài)資本化轉(zhuǎn)型，加快促進(jìn)生態(tài)社會(huì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）目標(biāo)轉(zhuǎn)型。著眼由山區(qū)自身發(fā)展到增強(qiáng)對(duì)全省發(fā)展的生態(tài)支撐相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向重視社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合轉(zhuǎn)變。（3）機(jī)制轉(zhuǎn)型。以自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值化、資本化為抓手改變山區(qū)發(fā)展的弱勢(shì)地位。

4.1.2 創(chuàng)新發(fā)展路徑

（1）跨越工業(yè)化。跨越傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展路徑、跨越傳統(tǒng)城市的工業(yè)發(fā)展思路，妥善處理當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、整體保護(hù)與重點(diǎn)開發(fā)的關(guān)系，優(yōu)化提升和建構(gòu)與特別生態(tài)功能區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（2）轉(zhuǎn)型生態(tài)化。發(fā)展以生態(tài)和歷史文化為主題的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、“文旅+現(xiàn)代服務(wù)”一條龍生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合生態(tài)、休閑、文化等元素打造具有淳安特色的旅游業(yè)，推行省際邊境貿(mào)易經(jīng)濟(jì)，把淳安特別生態(tài)功能區(qū)打造成長(zhǎng)三角及周邊省的高水準(zhǔn)慢生活基地。

4.2 主要任務(wù)

4.2.1 構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（1）建立資源確權(quán)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。對(duì)淳安轄區(qū)內(nèi)所有自然生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記，形成全縣國(guó)有自然資源“一張圖”。

（2）充分利用、整合閑置資源。將分散化的自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)分包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)等形式轉(zhuǎn)至具備合格資質(zhì)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)連點(diǎn)成線、自然資源碎片化向集聚化的轉(zhuǎn)化，打造優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)包。

（3）本著政府引導(dǎo)，農(nóng)戶、市場(chǎng)和企業(yè)共同合作的模式，打造具備資源管理、整合、轉(zhuǎn)換、提升的一體化平臺(tái)。

（4）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，保障資源使用者在合理開發(fā)過(guò)程中的合法權(quán)益。

4.2.2 完善自然資源資本化實(shí)現(xiàn)機(jī)制

淳安縣可以探索在當(dāng)?shù)亟ⅰ吧鷳B(tài)銀行”，將自然資產(chǎn)按照行業(yè)和區(qū)域分類分塊打包成一個(gè)個(gè)產(chǎn)業(yè)集合，通過(guò)其公司化的機(jī)制和市場(chǎng)化的運(yùn)作開展兩端交易，實(shí)現(xiàn)自然資產(chǎn)的穩(wěn)健增長(zhǎng)。

4.2.3 打通綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的產(chǎn)業(yè)通道

根據(jù)淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)布局的要求，重點(diǎn)布局發(fā)展符合其美麗的天然生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)且附加值高的綠色產(chǎn)業(yè)。（1）優(yōu)先發(fā)展“綠水青山”的內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)，如林下經(jīng)濟(jì)、旅游養(yǎng)生等。在結(jié)合淳安縣域特色的基礎(chǔ)上，這些產(chǎn)業(yè)能夠成為推動(dòng)“綠水青山”到“金山銀山”轉(zhuǎn)變的堅(jiān)實(shí)推手。（2）打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高地。加快未來(lái)新興產(chǎn)業(yè)如人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步融合，引進(jìn)高層次技術(shù)人才團(tuán)隊(duì)，以項(xiàng)目為抓手積極謀劃布局?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)等更具附加值和引領(lǐng)性的未來(lái)產(chǎn)業(yè)集群。（3）大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。完善異地發(fā)展機(jī)制和專項(xiàng)政策，加快山海協(xié)作“飛地”建設(shè)。加快千島湖智谷、錢塘新區(qū)杭千飛地、西湖區(qū)“消薄飛地”土地的落位和開發(fā)建設(shè)，并積極爭(zhēng)取嘉興等處“飛地”落實(shí)，成為全省“飛地”經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范縣。

4.3 重點(diǎn)舉措

（1）堅(jiān)持規(guī)劃先行。構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國(guó)土空間總體布局，加快建設(shè)千島湖臨湖生態(tài)緩沖帶，嚴(yán)格控制臨湖地帶開發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)臨湖地帶景觀修復(fù)，明確湖岸線、山脊線和天際線，和城市建設(shè)區(qū)域的高度控制量化要求，達(dá)到多規(guī)合一，良好協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。

（2）創(chuàng)新體制機(jī)制。一是建立特別生態(tài)功能區(qū)跨區(qū)域（如新安江上下游省域）、跨部門（如國(guó)家電網(wǎng)與地方管理部門）協(xié)調(diào)機(jī)制；二是健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”原則，對(duì)政府建設(shè)投入、稅收效益、企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、居民收入受到的損失影響給予補(bǔ)償；三是構(gòu)建淳安特別生態(tài)功能區(qū)與省、市互利共贏的稅收分享機(jī)制和征管協(xié)調(diào)機(jī)制。

（3）試行生態(tài)共同監(jiān)管。一是建立統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)施環(huán)保數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作。加強(qiáng)“智慧環(huán)?！蹦Ｊ降慕?，以及環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)新系統(tǒng)的研發(fā)創(chuàng)立，推進(jìn)環(huán)保大數(shù)據(jù)建設(shè)。二是全面建立新安江流域上下游自主協(xié)商橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）建立并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的管理。三是嚴(yán)格管控各縣（市、區(qū)）域內(nèi)的環(huán)境污染。引進(jìn)第三方運(yùn)營(yíng)商實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染源，做到及時(shí)治理，并將自然資源資產(chǎn)考核加入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)范疇，完善生態(tài)環(huán)保責(zé)任報(bào)告制度。