農(nóng)村房地一體確權(quán)登記中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究①

吳 镕 惠忠澤

（貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 貴州貴陽(yáng) 550000）

當(dāng)前政府對(duì)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作越來(lái)越重視，全國(guó)各地農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作逐步推進(jìn)，已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村人口眾多農(nóng)房數(shù)量龐大，確權(quán)登記工作一直沒(méi)有得到有效開(kāi)展，相比于城市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作不成熟，登記工作進(jìn)展緩慢，二者之間存在很大的差異。落實(shí)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)工作有利于縮小城鄉(xiāng)收入，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，可以有效推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效保障農(nóng)民的住房所有權(quán)。但農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作還存在較多問(wèn)題，因此要推動(dòng)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的全面發(fā)展，就必須要了解其中存在的問(wèn)題并予以解決。本文基于對(duì)于當(dāng)前確權(quán)登記過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行分析并提出解決策略。

1 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作概述

農(nóng)村房地一體確權(quán)調(diào)查工作以“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”為原則，以調(diào)查工作人員為主體，在政府及各村組干部配合下全面調(diào)查清楚區(qū)域內(nèi)每一宗宅基地的權(quán)屬界限、權(quán)屬性質(zhì)、位置、面積、用途以及地表房屋等建筑物、構(gòu)筑物的基本情況。項(xiàng)目工作人員進(jìn)行確權(quán)調(diào)查的工作分為外業(yè)實(shí)地調(diào)查和內(nèi)業(yè)資料整理，外業(yè)實(shí)地調(diào)查主要是房屋權(quán)屬調(diào)查和測(cè)量，對(duì)每宗農(nóng)房進(jìn)行入戶調(diào)查，查清房屋權(quán)利人、坐落、房屋性質(zhì)、建筑物類型、共有情況、規(guī)劃用途、建成年份、測(cè)量房屋的邊長(zhǎng)、拍攝房屋的照片等；內(nèi)業(yè)資料整理包括農(nóng)村房屋地籍圖編制，計(jì)算房屋面積以及戶籍資料基礎(chǔ)收集，收集權(quán)利人的宅基地證書和相關(guān)土地證、當(dāng)?shù)卣畬徟募?、?quán)利人居民身份證和戶口本等資料。最后完成每一宗地的權(quán)屬資料收集，繪制完整的房屋地籍圖和宗地圖，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建成農(nóng)村宅基地和農(nóng)房權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)調(diào)查結(jié)果公示，依法頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記從實(shí)施以來(lái)就受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。首先，相較于城市不動(dòng)產(chǎn)登記而言，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記比城市更復(fù)雜，通過(guò)確權(quán)登記調(diào)查工作，以法律形式明確產(chǎn)權(quán)歸屬，有效解決歷史遺留問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作，以制度化、規(guī)范化形式提升土地管理現(xiàn)代化、信息化水平，對(duì)今后建立健全農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度，形成城鄉(xiāng)房地一體化的不動(dòng)產(chǎn)登記具有重要作用。其次，農(nóng)村房地一體化工作的完成，意味著農(nóng)村用地的規(guī)范化、制度化的形成，合理科學(xué)規(guī)范的利用土地，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。最后農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度的實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的有效調(diào)控，進(jìn)而更好地保障村民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利［1］，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距的有效舉措，是今后深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)。

2 當(dāng)前農(nóng)村房地一體確權(quán)登記過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 管理不規(guī)范和一戶多宅、超面積情況嚴(yán)重

通過(guò)對(duì)農(nóng)村房地一體確權(quán)工作的實(shí)地調(diào)查，表現(xiàn)突出的問(wèn)題就是基層管理混亂，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”和面積超標(biāo)現(xiàn)象普遍；同時(shí)建房審批管理不到位，沒(méi)有健全的政策法規(guī)相匹配。農(nóng)村相當(dāng)多的農(nóng)戶新建住宅后，并沒(méi)有要求對(duì)原有住宅作拆除處理；因繼承關(guān)系得到祖輩留下的房產(chǎn)再加上自身已有住宅，造成“一戶多宅”現(xiàn)象；農(nóng)村村民法律意識(shí)薄弱，因贈(zèng)與或者買賣住宅導(dǎo)致“一戶多宅”情況的出現(xiàn)，而且部分農(nóng)房主自行購(gòu)買住宅時(shí)間跨度久，買賣雙方缺少變更協(xié)議或買賣合同，導(dǎo)致權(quán)屬關(guān)系無(wú)法確定，給后續(xù)發(fā)證工作造成很大阻礙。由于宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作時(shí)間跨度較長(zhǎng)，且經(jīng)歷了多個(gè)階段和多個(gè)審批部門及審批方式，導(dǎo)致部分權(quán)屬資料丟失。

隨著農(nóng)民收入水平和生活水平的提高，農(nóng)戶對(duì)住房需求不斷增加，而有關(guān)農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)管理的法律法規(guī)卻沒(méi)有健全，導(dǎo)致農(nóng)村里有很多村民對(duì)原有房子進(jìn)行重修時(shí)占用耕地和公共土地，面積超標(biāo)和建筑超高現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2 前期工作準(zhǔn)備不足. 農(nóng)戶對(duì)確權(quán)登記工作不夠重視

在登記和發(fā)證工作開(kāi)展之前，主管部門沒(méi)有對(duì)基層委員會(huì)和村民做好有效的宣傳工作，加上農(nóng)戶文化程度相對(duì)不高，對(duì)農(nóng)村房屋確權(quán)登記不夠重視，對(duì)調(diào)查工作不配合；之前登記審批的材料均為紙質(zhì)材料，部分村民保管不善，使得證明材料全部丟失；村干部素質(zhì)參差不齊，對(duì)調(diào)查登記工作沒(méi)有深入了解，造成資料提交不及時(shí)，對(duì)調(diào)查登記發(fā)證工作態(tài)度冷淡，甚至因?yàn)槊娣e超占和一戶多宅怕罰款等原因抵觸對(duì)農(nóng)村房屋的調(diào)查；還有部分村民因外出務(wù)工而造成調(diào)查期間無(wú)法及時(shí)提供資料和權(quán)利人無(wú)法完成簽字等影響工作的進(jìn)度。

2.3 農(nóng)村房地確權(quán)登記工作量大且工作人員專業(yè)素質(zhì)不高

我國(guó)農(nóng)村村落分布廣，且較為分散，地域差異大，受農(nóng)村復(fù)雜環(huán)境的限制，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作信息量大［2］，所以想要開(kāi)展確權(quán)登記調(diào)查工作不僅需要較大的人力支撐而且需要大量的資金支持。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作復(fù)雜，時(shí)間周期長(zhǎng)，外業(yè)實(shí)地調(diào)查工作量大，內(nèi)業(yè)資料收集和入庫(kù)繁瑣需要大量熟悉業(yè)務(wù)的人員進(jìn)行操作，且專業(yè)性極強(qiáng)，涉及范圍廣，資料審核嚴(yán)格，對(duì)工作人員的專業(yè)性要求很高。但基層政府部門和村委會(huì)工作人員專業(yè)性不強(qiáng)，需要依靠專業(yè)的人員指導(dǎo)，造成工作進(jìn)展緩慢。另外，相關(guān)部門缺乏有效的激勵(lì)制度，工作人員積極性不高，農(nóng)村法律制約相對(duì)松懈，登記人員良莠不齊，易發(fā)生登記不符合實(shí)情的現(xiàn)象［3］。

2.4 鄉(xiāng)村居住區(qū)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管不嚴(yán)

前期農(nóng)村住房建設(shè)多無(wú)規(guī)劃。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民建房面積和建設(shè)場(chǎng)地大部分主觀意愿強(qiáng)，村集體主要負(fù)責(zé)人缺少鄉(xiāng)村建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村房屋建設(shè)混亂。同時(shí)，上級(jí)部門對(duì)農(nóng)村宅基地使用監(jiān)管不到位，認(rèn)為暫停審批就可以管控農(nóng)村違建現(xiàn)象，導(dǎo)致有段時(shí)間建房沒(méi)有任何審批文件。政府多部門管理責(zé)任不明確，農(nóng)村建房也一直處在不斷變化中，同時(shí)，資金不足和沒(méi)有專業(yè)技術(shù)人才的支撐，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記工作一直無(wú)法有效開(kāi)展，加上基層政府工作積極性不高，登記確權(quán)過(guò)程中缺少有效的監(jiān)管機(jī)制，造成調(diào)查登記工作進(jìn)展緩慢。

3 推動(dòng)農(nóng)村房地一體確權(quán)工作的對(duì)策

3.1 合法合理分類處理既定事實(shí)，引導(dǎo)基層管理規(guī)范化

確權(quán)登記部門在調(diào)查登記過(guò)程中，要嚴(yán)格按照現(xiàn)有的政策法規(guī)辦事，對(duì)含糊不清的問(wèn)題必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行核查登記。依據(jù)1982 年《村鎮(zhèn)建房用地管理規(guī)定》，對(duì)政策實(shí)施之前的農(nóng)戶建房問(wèn)題，按照所占用的宅基地范圍到核查之日沒(méi)有發(fā)生擴(kuò)大的，根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際使用面積進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，同時(shí)完善登記系統(tǒng)信息。對(duì)發(fā)生在政策實(shí)施之后的農(nóng)戶建房情況，依據(jù)使用宅基地有關(guān)批準(zhǔn)文件中登記情況辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，嚴(yán)格按照建房審批報(bào)告進(jìn)行核查登記，對(duì)于一戶多宅中沒(méi)有建房審批報(bào)告且符合建房用地管理規(guī)定的房屋進(jìn)行材料補(bǔ)辦，不符合部分依照相關(guān)規(guī)定歸還村集體或依法拆除。由于繼承關(guān)系導(dǎo)致現(xiàn)有權(quán)利人實(shí)際多套住宅或者通過(guò)房屋交易導(dǎo)致的一戶多宅問(wèn)題，要參照《物權(quán)法》《土地管理法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及一些相關(guān)的法律條文，對(duì)待不同情況不同處理，對(duì)已有資料進(jìn)行嚴(yán)格分析和梳理，確定相對(duì)應(yīng)的權(quán)利人的所屬關(guān)系，按照規(guī)定登記有關(guān)權(quán)利人信息，杜絕同等情況不同處理情況的出現(xiàn)。對(duì)不符合規(guī)定的超額面積進(jìn)行拆除處理；對(duì)于實(shí)際建房占地面積符合審批標(biāo)準(zhǔn)但是超過(guò)原審批面積時(shí)，需要補(bǔ)辦相關(guān)用地超額手續(xù)，然后重新辦理登記，合理合法處理好上述問(wèn)題，維護(hù)好農(nóng)民房屋對(duì)合法權(quán)益。

3.2 強(qiáng)化確權(quán)工作宣傳，落實(shí)工作統(tǒng)籌責(zé)任

農(nóng)房一體確權(quán)工作涉及農(nóng)民的切身利益，進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作之前應(yīng)由政府全面動(dòng)員，落實(shí)主體責(zé)任，保障宣傳工作有效開(kāi)展。將責(zé)任落實(shí)到位以村為單位進(jìn)行宣傳動(dòng)員工作，充分利用新媒體和廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體作好宣傳，村干部要提前聯(lián)系自己負(fù)責(zé)的村民，對(duì)于外出務(wù)工的村民不能及時(shí)回鄉(xiāng)提供資料的，可以采取微信，電話錄音等方式委托村干部或家人代為辦理，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成資料收集工作，對(duì)不理解不配合的農(nóng)戶，要耐心作好講解工作，讓農(nóng)戶充分認(rèn)識(shí)農(nóng)房一體確權(quán)登記工作的重要作用，讓大家重視不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，自主找到相關(guān)部門進(jìn)行登記，提升農(nóng)民群眾配合程度，推動(dòng)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記工作順利高效完成［4］。

3.3 提高工作人員專業(yè)素質(zhì)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)提高工作效率

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作專業(yè)性較強(qiáng)，登記人員必須具備專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。因此，要吸收高素質(zhì)的專業(yè)人才及加強(qiáng)對(duì)一線工作人員的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)確權(quán)登記的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、方法和優(yōu)秀案例，結(jié)合本地實(shí)際，確保登記工作準(zhǔn)確無(wú)誤。另外，加強(qiáng)對(duì)工作人員的績(jī)效考核，建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)工作中表現(xiàn)突出的員工予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反規(guī)定的行為作出懲罰，提高工作人員的積極性和規(guī)范性，打造一支高素質(zhì)的確權(quán)登記人員隊(duì)伍。

傳統(tǒng)調(diào)查登記模式相對(duì)比較落后，人員投入較大，資源消耗嚴(yán)重。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記把資源整合，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)化流程和管理，村民足不出戶就能辦理登記業(yè)務(wù)，有效縮短了辦理的時(shí)間，常年在外務(wù)工的村民也能及時(shí)登記，大幅提高了工作效率，降低投入成本。需要辦理的農(nóng)戶向村委會(huì)提出申請(qǐng)，同時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)完善基礎(chǔ)信息，村委會(huì)對(duì)申請(qǐng)信息進(jìn)行初步審核，審核無(wú)異議后提交到監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)初審信息進(jìn)行二次受理，對(duì)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，安排專員前往一線調(diào)查核實(shí)。最終審核通過(guò)后，將最終登記結(jié)果反饋到村委會(huì)進(jìn)行公告，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)向申請(qǐng)農(nóng)戶發(fā)送預(yù)登記結(jié)果。公示無(wú)異議后即可在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上繳費(fèi)領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

3.4 完善管理機(jī)制，提升監(jiān)管效果

前期農(nóng)村住房建設(shè)由于沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，加上監(jiān)管部門長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村建房管理混亂。因此，今后的工作重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)管理機(jī)制，確保建設(shè)規(guī)劃布局合理性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，同時(shí)下發(fā)政策文件予以支持，為今后的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)做好鋪墊。另外，依法設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況加強(qiáng)監(jiān)管，政府應(yīng)給予資金支持，保證監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化。同時(shí)，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，開(kāi)通監(jiān)督熱線和監(jiān)管主管部門留言信箱，拓寬監(jiān)管渠道，提升監(jiān)管質(zhì)量，保證登記確權(quán)信息的真實(shí)性和合理性，提高農(nóng)民的幸福感，推動(dòng)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的順利完成對(duì)促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有極其重要的作用。在鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的大背景下，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的全面開(kāi)展已是必然。因此，要保障農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的順利完成，就必須針對(duì)確權(quán)登記中存在的問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)村房地的特殊性、復(fù)雜性，制定切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施，嚴(yán)格規(guī)范登記流程，確保數(shù)據(jù)的正確性，為確權(quán)發(fā)證工作早期實(shí)現(xiàn)作好充分準(zhǔn)備。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記事關(guān)千家萬(wàn)戶農(nóng)民的的利益，政府和農(nóng)民自身務(wù)必引起重視。