社會力量參與公共危機(jī)治理的路徑探究
——基于社會資本理論

王 磊

（遼寧社會科學(xué)院社會學(xué)研究所，遼寧沈陽110031）

“在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)前所未知的程度?！雹賃lrich Beck，Risk Society:Towards a New Modernity，London：Sage Publication，1992，pp.20-28.當(dāng)今社會風(fēng)險(xiǎn)無處不在。公共危機(jī)作為風(fēng)險(xiǎn)社會的實(shí)踐性后果，無論在國際還是在國內(nèi)，發(fā)生的頻率都越來越高。2020年1月份暴發(fā)的新冠肺炎疫情再次證明，對于當(dāng)今社會而言，公共危機(jī)是不可避免的?，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求我們加強(qiáng)公共危機(jī)治理，保障社會安全。然而，面對發(fā)生的不確定性更高、波及范圍更廣、破壞性更強(qiáng)、化解難度更大的公共危機(jī)，傳統(tǒng)意義上以政府為單極治理主體的治理方式已無法快速而有效地應(yīng)對。

事實(shí)上，公共危機(jī)不僅是對政府治理能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會整體能力的綜合性考驗(yàn)，需要加強(qiáng)社會治理共同體建設(shè)，最大程度地動(dòng)員社會力量②目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“社會力量”并沒有完全統(tǒng)一的定義，本文根據(jù)已有研究并結(jié)合研究需求，將“社會力量”定義為除黨政機(jī)關(guān)以外能夠參與、作用于社會發(fā)展的基本單元，包括社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)及自然人。形成互惠合作的綜合性治理網(wǎng)絡(luò)。而所謂公共危機(jī)治理就是由政府組織、非政府組織、公民、企業(yè)等多元主體，為了更高效、科學(xué)地應(yīng)對公共危機(jī)而形成的一個(gè)資源互補(bǔ)、權(quán)力分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、彼此依賴的動(dòng)態(tài)自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，它擁有一個(gè)扁平化、彈性化的公共危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。③董曉倩、孫一平：《社會資本視角下我國公共危機(jī)治理初探》，《學(xué)術(shù)交流》2012年第1期。進(jìn)而言之，公共危機(jī)治理的關(guān)鍵性因素就是建立多元主體之間的參與和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)國家和社會力量的多邊合作。這種參與網(wǎng)絡(luò)是政府與社會力量在持續(xù)的互動(dòng)過程中，經(jīng)過重復(fù)的博弈而建立的合作與互惠關(guān)系,它的形成與維持離不開有效的社會規(guī)范，也離不開信任、認(rèn)同、寬容、合作、公共精神等信念和價(jià)值觀。這些信念和價(jià)值觀是維系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的道德基礎(chǔ)，也是聯(lián)系社會橫向合作的紐帶。而信任、規(guī)范、互惠合作等正是社會資本的核心要素。因而，從這個(gè)意義上講，公共危機(jī)治理與社會資本內(nèi)涵之間具有天然的契合性。有鑒于此，本文擬基于社會資本理論視角，運(yùn)用2020年3月份開展的“社會力量參與新冠肺炎疫情防控情況問卷調(diào)查”收集的745份有效樣本數(shù)據(jù)，對社會力量參與公共危機(jī)治理存在的困境及路徑進(jìn)行分析探討。

一、社會資本理論：社會力量參與公共危機(jī)治理的分析框架

社會資本（Social capital）概念是在經(jīng)濟(jì)學(xué)資本概念基礎(chǔ)上演化而來的。在社會學(xué)領(lǐng)域，首次提出社會資本概念的是法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）。他在1980年發(fā)表的《社會資本隨筆》一文中正式提出社會資本概念。1988年美國社會學(xué)家杰姆斯·科爾曼（James Coleman）發(fā)表題為《社會資本在人力資本創(chuàng)造中的作用》一文，首次對社會資本的形式、特征以及社會資本的創(chuàng)造、保持和消亡的過程進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。而真正使社會資本概念受到關(guān)注并成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)和前沿問題的是哈佛大學(xué)教授普特南（Putnam）。他在1993年出版的《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》一書中將社會資本定義為：“社會組織的某種特征，諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們?yōu)榱舜龠M(jìn)共同利益而進(jìn)行協(xié)同合作、降低交易成本，通過協(xié)調(diào)社會互動(dòng)提高社會效率。”①〔美〕羅伯特D·普特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列、賴海蓉譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第87頁。在此之后，社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)乃至歷史學(xué)等諸多學(xué)科學(xué)者對社會資本進(jìn)行了廣泛的討論和研究，使其成為“人類社會試圖走出發(fā)展困境和探索治理之道的一種具有高度概括力的理論解釋范式”。②王強(qiáng)：《治理與社會資本問題研究》，《內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2007年第2期。本研究認(rèn)為，社會資本是存在于社會結(jié)構(gòu)關(guān)系中的以信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三者為主要表征的一種資源，這種資源以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為載體，可以被參與者投資和利用以便實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。社會資本蘊(yùn)含的信任、互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等基本要素是公共危機(jī)治理中的一種重要資源，也是社會力量參與公共危機(jī)治理的前提和基礎(chǔ)。

（一）社會資本有利于在公共危機(jī)治理中建立社會信任

信任是社會資本最重要的要素。信任是一種依賴關(guān)系，它來自我們將從他人那里得到好處的信念。在社會資本理論學(xué)者看來，信任可以降低交易成本，加速資源的流動(dòng)和創(chuàng)新。一個(gè)依賴普遍性互惠的社會比一個(gè)沒有信任的社會更有效率。因?yàn)槿藗冞M(jìn)行每一筆交易和處理每一項(xiàng)社會事務(wù)都可以花較少成本，無須浪費(fèi)時(shí)間和金錢去試探打交道的對方是否值得信賴。實(shí)際上,每一種商業(yè)事務(wù)都有其信用作為基礎(chǔ)要素，世界上落后國家的經(jīng)濟(jì)落后都可以歸結(jié)為缺乏相互的信任。③〔日〕青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2005年，第83頁。信任是人與人之間交往中的一種“粘合劑”，它有利于達(dá)成一致行動(dòng)，增強(qiáng)人們采取集體行動(dòng)的能力，使資源動(dòng)員更加便捷。近年來，我國公共危機(jī)呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化的發(fā)展趨勢，公共危機(jī)的治理往往需要社會做出快速反應(yīng)，在短期內(nèi)廣泛動(dòng)員社會力量，籌集大量資源，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)是在政府與社會力量之間以及社會力量之間建立廣泛的社會信任。只有整個(gè)社會處于高度的信任狀態(tài)，才有利于各個(gè)主體之間的合作、互動(dòng)，才能高效率地組織集體行動(dòng)，對公共危機(jī)進(jìn)行有效治理。

（二）社會資本促進(jìn)社會合作，規(guī)范多元主體參與

規(guī)范又稱社會行為規(guī)范，是建立在維護(hù)社會秩序理念基礎(chǔ)之上的道德、風(fēng)俗、法律和制度等，對全體成員具有引導(dǎo)和約束的作用。從社會資本層面來看，公共危機(jī)治理中的規(guī)范強(qiáng)調(diào)互惠性和約束性兩方面特點(diǎn)。一方面,公共危機(jī)治理中的規(guī)范是經(jīng)過長期博弈形成的普遍化互惠規(guī)范，互惠雙方地位平等，而且，在特定時(shí)間里這種互惠不但是無報(bào)酬的，而且是不均衡的。另一方面，在集體行動(dòng)中，人的利己本性使得每個(gè)人總想通過逃避責(zé)任和“搭便車”而獲利，結(jié)果集體行動(dòng)就會出現(xiàn)所謂的“囚徒困境”。公共危機(jī)治理的復(fù)雜性會使得正式制度和規(guī)則出現(xiàn)“失靈”，難以防范這種集體行動(dòng)中出現(xiàn)的困境。而彼此認(rèn)同的約束和懲罰，作為一種社會資本可以提供有效的內(nèi)部激勵(lì)和監(jiān)督，規(guī)范和引導(dǎo)社會行動(dòng)中的組織和個(gè)人參與公共危機(jī)治理。

（三）社會資本為社會力量參與公共危機(jī)治理奠定社會網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)

社會網(wǎng)絡(luò)既是社會資本的一項(xiàng)核心要素，也是信任、規(guī)范、合作、公共精神等社會資本特征得以體現(xiàn)的載體。按社會主體之間聯(lián)系的方向可以把社會網(wǎng)絡(luò)分為橫向?yàn)橹鞯年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)和縱向?yàn)橹鞯年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。公共危機(jī)治理強(qiáng)調(diào)政府與社會力量的橫向合作，因此，公共危機(jī)治理中的社會治理網(wǎng)絡(luò)主要是指橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政府、社會力量作為公共危機(jī)治理共同體的重要組成部分，基于信任和互惠規(guī)范進(jìn)行跨部門、跨領(lǐng)域的合作，形成一個(gè)龐大的社會網(wǎng)絡(luò)。這張社會網(wǎng)絡(luò)凝聚了公共危機(jī)急需的資金、技術(shù)、物資和服務(wù)等資源，在公共危機(jī)治理中發(fā)揮著資源傳遞系統(tǒng)的功能，可以有效彌補(bǔ)政府資源不足，分擔(dān)公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。但是，也應(yīng)該看到，社會資本在具有積極功能的同時(shí)，也具有負(fù)效應(yīng)。正如波茨（Portes）所說，社會資本具有排斥圈外人、對團(tuán)體成員要求過多、限制個(gè)人自由以及用規(guī)范消除差異等消極后果。①Portes,Alejando，“Social capital its origins and applications in modern sociology”，Annual Review Sociology，1998，pp.3.中國社會以血緣、地緣、業(yè)緣和學(xué)緣關(guān)系構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是人們擁有的最主要社會資本。這些社會資本具有凝聚力強(qiáng)、整合度高的優(yōu)勢，但是也不可避免地具有排他性等消極后果。社會力量參與公共危機(jī)治理的機(jī)理在于，它突破了傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，極大地拓展了人際交往的空間和范圍。越來越多的社會組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及個(gè)人參與到公共危機(jī)治理中，其組織化程度就會越來越高，社會資源動(dòng)員能力也會越來越強(qiáng)。

信任、互惠規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)作為社會資本的核心要素，彼此相互聯(lián)系，形成一個(gè)有機(jī)整體。在公共危機(jī)治理中，要重視參與主體內(nèi)部和主體之間的信任、互惠規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，更要通過三者的良性互動(dòng)，達(dá)到公共危機(jī)多元共同治理的效果。

二、社會資本匱乏與公共危機(jī)治理難題：對社會力量參與治理的分析

近年來，SARS、汶川大地震、甲型H1N1流感以及新冠肺炎疫情等公共危機(jī)事件的發(fā)生對政府的治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也使社會組織、企業(yè)以及公眾等更多的社會力量參與到公共危機(jī)治理中來。實(shí)踐表明，社會力量參與公共危機(jī)治理有著動(dòng)員范圍廣、效率高、貼近基層以及回應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)勢，但同時(shí)還存在著明顯不足。從社會資本的層面來看，社會力量參與公共危機(jī)治理存在以下四方面突出問題。

（一）社會力量參與公共危機(jī)治理中存在信任不足

在公共危機(jī)整體性治理中，信任是使參與主體圍繞公共利益緊密合作的紐帶，更是突破集體行動(dòng)困境的精神動(dòng)力。當(dāng)前，我國的社會信任程度比較高。本研究問卷結(jié)果顯示，有17.8%的受訪者認(rèn)為社會“充滿信任”，有68.2%的受訪者認(rèn)為社會“大多數(shù)存在信任”，二者合計(jì)高達(dá)86%。而且，社會公眾對社會力量參與公共危機(jī)治理的整體認(rèn)可度也比較高。53.1%的受訪者認(rèn)為社會力量參與公共危機(jī)治理的“作用很大”，33.9%的受訪者認(rèn)為社會力量參與公共危機(jī)治理的“作用比較大”。可以說，整個(gè)社會處于較高信任狀態(tài)，這為社會力量參與公共危機(jī)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的心理基礎(chǔ)。

盡管如此，社會力量參與公共危機(jī)治理仍存在著信任不足問題，主要表現(xiàn)為政府對社會力量缺乏信任以及公眾對社會組織不信任兩個(gè)方面。一是政府對社會力量信任度較低。由于長期受“全能型政府”慣性思維的影響，政府對社會力量參與公共危機(jī)治理缺乏信任。而這增加了公共危機(jī)治理中集體行動(dòng)的阻力，影響了社會力量在信息傳遞、技術(shù)支持、救助實(shí)施等方面的作用發(fā)揮。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在社會力量參與公共危機(jī)治理存在的主要問題中，排在前兩位的分別是“政府與社會組織之間缺乏公共信息平臺，無法實(shí)現(xiàn)信息資源共享和工作職能互動(dòng)”和“政府與社會力量之間缺乏信任”。而實(shí)際上，“民間組織的發(fā)展既需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也需要一定的政治環(huán)境，沒有一個(gè)相對寬松的政治環(huán)境，很難想象民間組織的存在與發(fā)展。”①俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第336頁。

二是公眾對社會組織缺乏信任。國際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對中國公益事業(yè)的評價(jià)是“中國社會不缺少善心，缺少的是對公益組織的信心?！弊灾餍院酮?dú)立性是社會組織的一個(gè)重要屬性。但是，我國的一些社會組織在經(jīng)費(fèi)來源、人員配備和活動(dòng)場地等都嚴(yán)重依賴政府的支持，具有濃厚的官辦色彩。這些社會組織的活動(dòng)往往圍繞著政府有關(guān)部門展開，缺乏對公眾利益訴求的積極回應(yīng)，這無疑影響社會組織的公信力。特別是2011年6月郭美美事件的持續(xù)發(fā)酵，不僅給紅十字會帶來了沉重打擊，也使得我國的公益慈善組織陷入信任危機(jī)難以自拔。數(shù)據(jù)顯示，2011年6月至8月全國慈善組織接收的捐贈數(shù)額8.4億元，僅相當(dāng)于2011年3月至5月接收捐贈數(shù)額的13%。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪者在對各類社會組織參與新冠肺炎疫情防控發(fā)揮作用的回答中，有42.9%的受訪者認(rèn)為其“作用不大”?？梢姡妼ι鐣M織參與公共危機(jī)治理的認(rèn)可度和信任度不高。

（二）社會力量參與公共危機(jī)治理的規(guī)范匱乏

從推行的方式上來看，規(guī)范可以分為以法律制度為主要表征的強(qiáng)制性規(guī)范和以道德習(xí)俗為主要表征的非強(qiáng)制性規(guī)范兩類。在公共危機(jī)治理中這兩種規(guī)范均存在不足。一是有關(guān)公共危機(jī)治理的法律法規(guī)不健全。當(dāng)前，我國的公共危機(jī)治理正處于由政府單極管理向政府、社會組織、企業(yè)以及個(gè)人等多元主體共同治理轉(zhuǎn)變過程中，國家雖然出臺了一些相關(guān)法律法規(guī)，但是由于這些法律法規(guī)及其相關(guān)的配套措施存在短板，因而未達(dá)到預(yù)期治理效果。2007年出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是迄今為止我國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性基本法律。但是，這部法律只是規(guī)定“鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”，對于政府與社會力量之間合作方式、權(quán)責(zé)關(guān)系以及監(jiān)督評估等方面沒有明確規(guī)定，因而無法成為雙方合作的行動(dòng)指南。近年來，由于缺乏法律制度的規(guī)范和引導(dǎo)，社會力量特別是公益組織參與公共危機(jī)治理已經(jīng)暴露出一些問題。如在新冠肺炎疫情防控中，某娛樂明星成立的基金會開展的公益活動(dòng)由于部分投資事項(xiàng)未及時(shí)公開以及存在未取得公開募捐資格就公開募捐行為受到網(wǎng)絡(luò)大V實(shí)名舉報(bào)，引起社會廣泛關(guān)注和討論。實(shí)際上，社會組織立法監(jiān)督與財(cái)務(wù)信息披露等一直是公眾關(guān)注的一個(gè)社會焦點(diǎn)問題。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對社會組織發(fā)展最為關(guān)心的三個(gè)問題分別是“對社會組織的政府監(jiān)督和社會監(jiān)督不到位”“社會組織有關(guān)活動(dòng)的信息披露制度不完善”以及“立法滯后導(dǎo)致社會組織發(fā)展規(guī)范性差”。這些都充分表明社會力量參與公共危機(jī)治理亟待法律規(guī)范。

二是社會力量參與公共危機(jī)治理中存在道德失范。在現(xiàn)實(shí)中，道德規(guī)范主要是依靠習(xí)慣、傳統(tǒng)、社會輿論以及教育的力量來維持，但是，公共危機(jī)會對道德規(guī)范形成強(qiáng)烈沖擊，正常狀態(tài)下的道德規(guī)范往往會對人失去約束力，衍生出一些不道德的行為。公共危機(jī)中道德失范的程度和頻率較以往都會加大。每當(dāng)公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，通常會出現(xiàn)哄抬物價(jià)、囤積居奇以及制造散布謠言等道德失范現(xiàn)象。新冠肺炎疫情期間國內(nèi)多地曾出現(xiàn)商家試圖高價(jià)售賣口罩、防疫用品的情況。有關(guān)新冠肺炎疫情的謠言也不斷在坊間傳播，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展，世界各地的謠言跨越國界在各國間散布，形成了“信息疫情”。公共危機(jī)中的道德失范擾亂社會秩序，造成社會混亂，極易引發(fā)次生公共危機(jī)，加大危機(jī)治理難度。

（三）社會力量參與公共危機(jī)治理的網(wǎng)絡(luò)缺失

在公共危機(jī)治理中，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是不同主體互動(dòng)的載體，在治理主體的合作與協(xié)調(diào)中發(fā)揮著橋梁和紐帶作用。社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越龐大，關(guān)系越緊密，不同主體建構(gòu)起來的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的資源聚合能力就越強(qiáng)，其獲取的信息和資源就會越多，治理也就越有效。當(dāng)前，我國公共危機(jī)治理的社會參與網(wǎng)絡(luò)仍不健全，主要表現(xiàn)是作為治理重要主體的社會組織存在秩序性和組織性缺失。

改革開放以來，我國的社會組織發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，但是其在發(fā)展中面臨著法律和制度制約。我國社會組織一直存在著發(fā)展不規(guī)范、能力弱以及獨(dú)立性差等短板。在公共危機(jī)治理中能夠真正發(fā)揮承載作用的社會組織還比較少，社會組織存在“缺位”，這不僅制約了社會組織自身整合社會資源的能力，也削弱了公眾參與公共危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)。公共危機(jī)治理中，公眾更傾向于通過社會組織以外的渠道進(jìn)行資源傳遞。這在相當(dāng)大的程度上縮小了公眾參與公共危機(jī)治理的渠道，影響了公共危機(jī)治理的效果。本研究的問卷調(diào)查顯示，在新冠肺炎疫情防控活動(dòng)中，公眾通過社會組織為疫區(qū)提供資金、服務(wù)或技術(shù)的比例僅為5%。當(dāng)然，影響公眾通過社會組織參與到公共危機(jī)治理中的原因除了社會組織自身問題外，還包括公眾生活壓力大及其對社會組織缺乏認(rèn)知等因素。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有28.4%的受訪者反映對社會組織不了解，不知如何參與社會組織開展的疫情防控活動(dòng)；有22%的受訪者反映生活壓力比較大，沒有時(shí)間、精力參與?？傊?，社會組織是社會治理共同體的重要組成部分，也是公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，社會組織參與不足，將無法充分實(shí)現(xiàn)治理主體間的互惠與合作，也無法形成強(qiáng)大的治理合力，以致無法實(shí)現(xiàn)高效應(yīng)對公共危機(jī)的能力。

（四）公共精神尚未形成

公共精神是人們在公共生活領(lǐng)域中形成的一種對公共事務(wù)的熱切關(guān)注和對公共秩序、公共利益的自覺認(rèn)同與追求的內(nèi)在品質(zhì)。公共精神“能促使公民在超越私人利益的前提下關(guān)心公共事務(wù)，積極參與社區(qū)治理。”①〔美〕珍妮特·V·登哈特、〔美〕羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第49頁。公共精神不僅關(guān)系到公民自身的全面發(fā)展，也關(guān)系到公共危機(jī)治理參與主體間良性互動(dòng)關(guān)系的達(dá)成，因而，公共精神是公共危機(jī)有效治理的必然要求。

當(dāng)前，我國公眾的公共精神尚未形成。本研究問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有41.1%的受訪者認(rèn)為公眾公共精神處于一般水平，僅有22.3%的受訪者認(rèn)為公眾公共精神很強(qiáng)。公共危機(jī)治理中公共精神的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公眾的參與意識不強(qiáng)。公共參與意識是公共精神的核心，強(qiáng)烈的參與意識是公眾參與公共危機(jī)治理的重要推動(dòng)力量。當(dāng)前，公眾對于公益事業(yè)和公共危機(jī)治理的參與程度都比較低。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪者中經(jīng)常參與公益或志愿服務(wù)活動(dòng)的僅為18.2%，從未參加的占15.4%，偶爾參加的高達(dá)66.4%。從新冠肺炎疫情的參與情況來看，有49.5%的受訪對象從未參加過與新冠肺炎疫情相關(guān)的防控活動(dòng)，僅有17.5%的受訪者表示會經(jīng)常參加。二是公眾的公共參與能力不足。公共危機(jī)治理具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要參與者掌握一定的專業(yè)技術(shù)知識，如果不掌握必要的專業(yè)技術(shù)知識，在應(yīng)對公共危機(jī)的過程中不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至連自身的安全都難以保障。如在參與新冠肺炎疫情防控的過程中，對新冠肺炎病毒的傳播特點(diǎn)、新冠肺炎的早期癥狀、科學(xué)的防范與隔離措施等都要有正確認(rèn)識和把握。但是從實(shí)際的情況來看，大部分人缺乏參與公共危機(jī)治理的知識和能力。

另外，個(gè)體化社會來臨，人們對“自我”的高度關(guān)注助長了個(gè)人主義、功利主義，甚至出現(xiàn)了一些精致的利己主義者，而這些也是公共精神缺失的主要表現(xiàn)。①參見〔英〕齊格蒙·鮑曼：《個(gè)體化社會》，范祥濤譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2002年，第119頁。

三、社會資本培育與公共危機(jī)治理創(chuàng)新：基于新路徑的實(shí)踐探索

社會力量參與公共危機(jī)治理是對我國公共危機(jī)治理難題的積極回應(yīng)，也是提高公共危機(jī)治理效率、效果、效益及公平性的必然選擇。社會資本與公共危機(jī)治理之間存在的內(nèi)在邏輯一致性，不僅為剖析社會力量參與公共危機(jī)治理問題提供了新視角，也從信任、社會規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)等層面為公共危機(jī)治理實(shí)踐提供了新思路、新路徑。

（一）信任層面

一是轉(zhuǎn)變政府管理理念，增強(qiáng)對社會組織的信任度。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入了中國特色社會主義新時(shí)代，黨的十九屆四中全會明確提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。因此，要徹底轉(zhuǎn)變原有政府單極治理的理念，充分認(rèn)識社會力量在公共危機(jī)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢和主體地位，并在政府、公共管理者以及社會各界之間形成共識。唯有如此，才能增加政府與社會組織的互信，積極推進(jìn)社會力量有序參與公共危機(jī)治理。

二是提高社會組織活動(dòng)透明度，重拾社會信任。研究發(fā)現(xiàn)，公眾對社會組織特別是公益慈善組織不信任主要源于其資金募集和使用等活動(dòng)的信息公開制度不完善，公眾的知情權(quán)得不到保障。為此，要完善社會組織信息公開制度，加強(qiáng)對社會組織及其活動(dòng)的政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。社會組織在日常工作中應(yīng)按照要求及時(shí)披露相關(guān)活動(dòng)信息，自覺接受社會各界質(zhì)詢，而當(dāng)一些不良事件發(fā)生時(shí)要第一時(shí)間開展調(diào)查并及時(shí)通報(bào)結(jié)果，以此減少公眾疑慮，避免謠言的滋生和蔓延。民政部門要利用現(xiàn)代化信息發(fā)布途徑，及時(shí)向社會公開公益慈善事業(yè)發(fā)展和慈善組織、慈善活動(dòng)的相關(guān)信息，充分保障公眾的知情權(quán)。此外，還要加強(qiáng)新聞媒體對慈善組織、慈善活動(dòng)的監(jiān)督，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。

（二）社會規(guī)范層面

一是健全公共危機(jī)治理的法律法規(guī)，規(guī)范參與主體行為。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，只有將危機(jī)治理納入法制化軌道，才能從根本上保證公共危機(jī)治理的正當(dāng)性和高效性。美國先后制定了《國家安全法》《全國緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》等百余部公共危機(jī)應(yīng)對法律法規(guī)。日本也陸續(xù)出臺了40余部法律，形成了以《災(zāi)害對策基本法》和《特定非營利事業(yè)進(jìn)法》為主體的完善的危機(jī)治理法律法規(guī)體系。美國和日本的法律法規(guī)對社會力量在公共危機(jī)治理中的角色、職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了明確界定與規(guī)范，使得社會力量參與公共危機(jī)治理有法可依，有條不紊。相比較而言，我國的公共危機(jī)治理法制建設(shè)還比較滯后，一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的立法仍存在空白點(diǎn)。當(dāng)前，最為迫切的是通過立法規(guī)范政府與社會力量的關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建完善的公共危機(jī)治理法律法規(guī)體系。要通過明晰政府、社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)及公眾等各主體參與公共危機(jī)治理的權(quán)責(zé)、程序，厘清社會力量參與危機(jī)治理的范圍和邊界，明確社會力量參與公共危機(jī)治理的角色定位和作用途徑。與此同時(shí)，還要做好社會力量參與公共危機(jī)治理的政策支持和法律監(jiān)督。通過健全公共危機(jī)治理法規(guī)體系規(guī)范和引導(dǎo)社會力量向相互信任、相互合作方向聚攏，從而建立一個(gè)合法的公共危機(jī)治理秩序。

二是加強(qiáng)公共精神的培育，夯實(shí)公共危機(jī)治理主體聯(lián)動(dòng)的精神基礎(chǔ)。公共精神是社會資本的重要組成部分，也是整個(gè)社會資本水平的一個(gè)重要表征。它以超越極端個(gè)人主義為旨趣，具有促進(jìn)社會各階層信任與合作的重要作用。一個(gè)社會公共精神的強(qiáng)弱程度往往體現(xiàn)著政府與社會力量之間以及不同社會力量之間的心理認(rèn)同與互惠合作水平。一是要致力于消除社會各級分歧與隔閡，通過強(qiáng)化社會各界共同推崇和遵守的價(jià)值與規(guī)范，形成廣泛的社會認(rèn)同感，增強(qiáng)社會凝聚力和向心力。二是以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，積極倡導(dǎo)“以人民為中心”的發(fā)展思想，把政府自身職責(zé)和公眾利益有機(jī)結(jié)合在一起，大力培養(yǎng)政府、社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和公眾的倫理自覺和道德自律。第三是充分調(diào)動(dòng)公眾參與公共危機(jī)治理的積極性，培養(yǎng)公眾參與公共危機(jī)治理的主體意識、志愿精神和責(zé)任感，把孤立而缺乏聯(lián)系的原子化個(gè)體聯(lián)結(jié)成為一個(gè)真正意義上的共同體。①田毅鵬：《后單位時(shí)期社會的原子化動(dòng)向及其對基層協(xié)商的影響》，《南京社會科學(xué)》2015年第6期。在培養(yǎng)方式上要在利己主義與利他主義之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，建構(gòu)利他主義的個(gè)人主義，并在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)公眾的公共精神。當(dāng)然，公共精神的培育是一個(gè)長期過程，并非一蹴而就，其間既需要公眾自下而上的努力，更需要政府自上而下的大力推動(dòng)。

（三）社會網(wǎng)絡(luò)層面

一是加強(qiáng)社會組織培育，拓展社會組織參與空間。公共危機(jī)治理中，社會組織是連接政府與公眾的紐帶，是實(shí)現(xiàn)國家、社會良性互動(dòng)的“潤滑劑”，也是擴(kuò)展社會網(wǎng)絡(luò)，提升社會資本的基礎(chǔ)。社會組織在公共危機(jī)治理中發(fā)揮作用的大小主要取決于政府對其信任程度。面對社會組織發(fā)展中遇到的“制度空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際空間”的現(xiàn)實(shí)，政府要增加對社會組織的信任和扶持，為其發(fā)展拓展更大空間，在實(shí)踐中做到放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管并行。②俞可平：《中國公民社會:概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》2006年第1期。為避免實(shí)踐中出現(xiàn)的一些社會組織游離于法律監(jiān)管之外的情況，應(yīng)積極按照2016年新修訂的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的要求，進(jìn)一步簡政放權(quán)，簡化社會組織設(shè)立手續(xù)，降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)行登記和主管一體化，保證對組織的依法動(dòng)態(tài)監(jiān)督。另外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，虛擬社會中的非政府組織蓬勃發(fā)展。虛擬非政府組織參與公共危機(jī)治理具有跨區(qū)域、反應(yīng)速度快、回應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)勢，是一支不可小覷的社會力量。這要求政府加強(qiáng)對虛擬非政府組織參與公共危機(jī)治理行為的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督，盡最大可能將虛擬非政府組織活動(dòng)納入法治軌道。

二是建立健全國家公共危機(jī)應(yīng)急平臺，完善信息資源共享網(wǎng)絡(luò)。信息資源的共享在公共危機(jī)治理中至關(guān)重要。公共危機(jī)治理的有效性依賴于有關(guān)危機(jī)信息在各個(gè)治理主體之間自由、快速、真實(shí)地傳遞并迅速共享。建議在公共危機(jī)治理中建立和完善包括監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、信息報(bào)告、輔助決策、調(diào)度指揮和總結(jié)評估等功能的國家公共危機(jī)應(yīng)急平臺，保證信息能夠在各級政府、社會組織以及公眾等治理主體之間高效傳遞。同時(shí)，充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù),發(fā)展電子政務(wù)和現(xiàn)代媒介，為政府、社會組織和公眾等治理主體共享信息資源、不斷實(shí)現(xiàn)深度合作提供強(qiáng)有力的信息技術(shù)支持。

四、結(jié) 語

如前文所述，社會資本在具有促進(jìn)信任、增進(jìn)合作與激勵(lì)社會發(fā)展等積極功能的同時(shí)，也具有排斥圈外人、對團(tuán)體成員要求過多等消極功能。很明顯，社會資本的這些消極功能會阻礙公共危機(jī)治理目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。本研究主要從社會資本的積極層面，對社會力量參與公共危機(jī)治理的創(chuàng)新路徑進(jìn)行了探討。但是，社會資本在不同社會力量間橫向合作，以及援助資源公平分配等方面對公共危機(jī)治理可能產(chǎn)生的負(fù)面影響也不容忽視。如何從積極和消極兩個(gè)維度對社會力量參與公共危機(jī)治理進(jìn)行全面探討，以及在公共危機(jī)治理中如何促使消極社會資本向積極社會資本轉(zhuǎn)化將是我們?nèi)蘸笱芯恐行枰钊胨伎嫉膯栴}。