城市管理中的違建治理研究

摘要：依法建設(shè)管理城市，依法美化城市形象，是提升城市舒適性、美觀性與安全性的法治底線。近些年，違建屢禁不止，違建既違反了城市管理的法律法規(guī)，破壞了城市景觀、起到了不良的示范作用，不利于城市管理及執(zhí)法工作的開展，也給居民安全帶來隱患，侵害了其他市民的合法權(quán)益。何為違建，如何治理違建，一直是有爭議的話題，如何界定違建，加強(qiáng)違建治理能力，是提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題。

關(guān)鍵詞：城市管理 綜合執(zhí)法 違建

一、關(guān)于違建的幾個(gè)基本問題

（一）違建的含義

社會(huì)生活中會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“違建”這個(gè)詞匯，準(zhǔn)確的說，違建并不是一個(gè)法律概念，它是百姓在生活中的表達(dá)。法律與違建有關(guān)的表述主要有違法建筑、違章建筑與私搭亂建。

首先，關(guān)于違法建筑與違章建筑，結(jié)合我國立法發(fā)展看，國務(wù)院1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》（以下簡稱《規(guī)劃條例》）、1985年的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（以下簡稱《風(fēng)景名勝區(qū)條例》）等采用的是“違章建筑”的表述 。其中，《規(guī)劃條例》沒有規(guī)定一書二證，根據(jù)其三十一條規(guī)定，任何組織和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，須持經(jīng)國家規(guī)定程序批準(zhǔn)的建設(shè)計(jì)劃、設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他有關(guān)證明文件，向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地的申請(qǐng)，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門審查批準(zhǔn)發(fā)給建設(shè)用地許可證后，方可使用土地。第五十條規(guī)定，對(duì)違反本條例規(guī)定侵占土地的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其退出違章占用的土地。對(duì)違反本條例規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令停止違章建設(shè)行為，或者責(zé)令其拆除違章的建筑物、構(gòu)筑物。《規(guī)劃條例》中的違章建筑指的應(yīng)該是違反該條例規(guī)定建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第八條規(guī)定，在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)與景觀相協(xié)調(diào)，不得建設(shè)破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的設(shè)施。在游人集中的游覽區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)賓館、招待所以及休養(yǎng)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)....第十五條規(guī)定，侵占風(fēng)景名勝區(qū)土地，進(jìn)行違章建設(shè)的，由有關(guān)部門或管理機(jī)構(gòu)責(zé)令退出所占土地，拆除違章建筑。上述規(guī)定均是行政法規(guī)，結(jié)合規(guī)定可以看出，在《城市規(guī)劃法》出臺(tái)前，國務(wù)院行政法規(guī)中的違章建筑就是指違反行政法規(guī)的規(guī)定所建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目。1989年全國人大常委會(huì)通過的《城市規(guī)劃法》首次規(guī)定了“違法建筑”，而2001年通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）中還是采用的“違章建筑”，這說明《拆遷條例》中的違章建筑包括違反法律、行政法規(guī)規(guī)定建造的建筑物。而此后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《土地管理法》采用的“違法建筑”、“非法占用土地”的表述?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了城市規(guī)劃區(qū)要執(zhí)行一書三證制度，因此，違法建設(shè)是指未取得（鄉(xiāng)村）建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照（鄉(xiāng)村）建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目。而城市管理中的違法建筑就是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目，但因?yàn)闅v史遺留問題非相對(duì)人原因未取得許可不宜認(rèn)定為違法建筑。另一方面，若建筑違反的是地方規(guī)章、制度，屬于宏觀意義上的違章建筑，但是是否是違法建筑，是否承擔(dān)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定的負(fù)面后果，還是要看是否符合法律的規(guī)定，也就是說違章建筑不一定是違法建筑。需要說明的是《水法》等法律規(guī)范中也提到了違法建筑，但本文中的違建就是指城市規(guī)劃建設(shè)中的違法建筑，而非包含水法等其他法律規(guī)定的違法建筑。

其次，關(guān)于私搭亂建。私搭亂建與違建一樣，都是百姓傳統(tǒng)稱謂，不是法律術(shù)語。私搭亂建主要的執(zhí)法依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡稱《市容條例》）。一般意義上指的是在規(guī)定的范圍外改動(dòng)原有的建筑等使用方式、為達(dá)到自己利益的就叫私搭亂建。形式包含上文提到的狹義的違法建筑、未經(jīng)批準(zhǔn)搭建、構(gòu)建或不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施。本文城市管理中的違建包含狹義上的違法建筑（違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的建設(shè)項(xiàng)目）與不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施。

（二）違建的執(zhí)法主體

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，違建執(zhí)法活動(dòng)分為分為行政處罰、行政強(qiáng)制行為，根據(jù)法律規(guī)定違建強(qiáng)拆的執(zhí)法主體包含城市規(guī)劃行政主管部門和建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門具體實(shí)施強(qiáng)制拆除行為;其他如行政處罰的執(zhí)法主體包含城市規(guī)劃行政主管部門、市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門。隨著城市管理綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)，各地改革模式亦不同，近些年出現(xiàn)了城市管理綜合執(zhí)法部門作為違建的執(zhí)法主體。因此，違建的執(zhí)法主體需要結(jié)合各地改革情況加以確定。

二、城市管理執(zhí)法面臨的問題及原因分析

（一）執(zhí)法主體不清

目前，很多地方政府進(jìn)行了多輪機(jī)構(gòu)改革，職能多次劃轉(zhuǎn)，造成了部分地區(qū)對(duì)違建執(zhí)法主體認(rèn)識(shí)不清的問題。加之《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)表述有選擇空間，容易產(chǎn)生踢皮球現(xiàn)象：如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條規(guī)定：建設(shè)單位或者個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的，臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期拆除。第六十八條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門，責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除;逾期未改造或未拆除的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強(qiáng)制拆除，并可處以罰款。法律制定的初衷是為了各地方便根據(jù)自己的情況在合法的前提下，出于便于工作的考慮確定執(zhí)行主體，但也容易造成個(gè)別地區(qū)推諉扯皮現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）執(zhí)法主體缺乏獨(dú)立的執(zhí)行能力

改革中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方改革后，相應(yīng)執(zhí)法主體缺乏必要的人力、物力、財(cái)力難以開展執(zhí)行工作。比如某些地方規(guī)劃主管部門（現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革后為自然資源部門）執(zhí)法人員不足、財(cái)政經(jīng)費(fèi)沒有保障等，執(zhí)行拆除違法建筑的能力不足。另一方面，部分地區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門（現(xiàn)多為城市管理綜合執(zhí)法部門）雖然有人力、物力、財(cái)力，但在機(jī)構(gòu)改革中并沒有承接規(guī)劃執(zhí)法職能，缺乏法定的規(guī)劃執(zhí)法權(quán)及認(rèn)定違建的專業(yè)性等原因，也不能獨(dú)立開展如拆除違法建筑的行政執(zhí)法工作。結(jié)合第一個(gè)因素，使得個(gè)別地區(qū)對(duì)違建執(zhí)法主體多有爭議。

三、如何加強(qiáng)城市管理中的違建治理

違建號(hào)稱城市管理的牛皮癬，如果長期得不到有效治理容易造成執(zhí)法頑疾，影響執(zhí)法公信力。為了提升違建治理能力，可以采取以下幾種方式：

（一） 繼續(xù)推進(jìn)城市管理執(zhí)法改革

2015年12月24日，中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，意見指出要設(shè)置綜合機(jī)構(gòu)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，匡定管理職責(zé)。城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。城市管理執(zhí)法即是在上述領(lǐng)域根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)現(xiàn)的職能不清問題，可以通過明確部門職能劃分、推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革，將規(guī)劃相關(guān)執(zhí)法職權(quán)集中到綜合執(zhí)法部門予以解決。

（二）通過地方人民政府統(tǒng)一授權(quán)責(zé)成

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。

針對(duì)部分地區(qū)出現(xiàn)的自然資源部門（規(guī)劃主管部門）有執(zhí)法資格但無能力和基層政府有能力無執(zhí)法資格或不具備執(zhí)法專業(yè)性的問題，因此可以根據(jù)上述規(guī)定，由地方政府通過會(huì)議紀(jì)要方式統(tǒng)一責(zé)成自然資源部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施行使相應(yīng)職權(quán)，以法定職權(quán)組織為執(zhí)法主體進(jìn)行執(zhí)法，同時(shí)由各地方政府給與配合，解決上述矛盾尷尬。同時(shí)，可先建立前期違建認(rèn)定及執(zhí)法信息共享機(jī)制。由于大量違法建筑物涉及財(cái)產(chǎn)數(shù)額較大，各基層政府無法認(rèn)定違建位置及面積，為防止執(zhí)法信息不足，拆除對(duì)象有誤，造成不必要的損失，在沒有開展規(guī)劃執(zhí)法綜合改革的地方，可先建立自然資源部門違建與政府相關(guān)部門關(guān)于違建認(rèn)定的相關(guān)資料信息的溝通及共享機(jī)制，保證拆除準(zhǔn)確性。

參考文獻(xiàn)

[1]莊永紅，黃振威，《論城市房屋拆遷中對(duì)違章建筑的界定與處置》 ，《山西建筑》，2014年第8期

作者簡介：楊陽，籍貫：山東蓬萊，工作單位：中共丹東市委黨校，職稱：教授，研究方向：民法學(xué)、行政法學(xué)