中國生育政策的歷史變遷研究

摘要：通過對中國建國后生育政策的歷史回顧和梳理，探尋“低生育文化”形成的原因，找到中國生育意愿不斷下行的政策因素。并結(jié)合中國現(xiàn)今所面臨的人口困境，提出新時期人口政策的制定要針對當(dāng)下，立足未來，特別是全面三孩政策背景下各地制定相應(yīng)配套措施的必要性。

關(guān)鍵詞：生育文化;生育意愿;生育政策;少子化;計(jì)劃生育

眾所周知，公共政策具有權(quán)威性和指導(dǎo)性，對一國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有舉足輕重的作用。而人口政策關(guān)系根本，其影響往往要幾十年后顯現(xiàn)，因此其政策選擇宜慎之又慎。對以往人口政策進(jìn)行梳理、歸納、評估和分析，有助于我們看到既往政策的不足，同時亦可以幫助我們快速扭轉(zhuǎn)政策方向，讓未來人口政策的制定更加合乎民意、符合國情，助力中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展?？傮w來看，建國后的人口政策分為三個階段。

一、毛澤東時期的生育政策

新中國成立之初，經(jīng)歷了抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，我們國家百廢待興，新生的人民政府能不能解決老百姓的吃飯問題成為擺在我們面前的一個挑戰(zhàn)。當(dāng)時，美國的國務(wù)卿艾奇遜發(fā)表白皮書，對新生的人民政權(quán)極盡否定，認(rèn)為中國發(fā)生革命源于中國人口太多，難以養(yǎng)活。對此，毛澤東主席嚴(yán)加駁斥道“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，就可以創(chuàng)造一切人間奇跡”。上述這句話可以說是毛澤東人口思想的核心和精髓，也奠定了建國初期人口政策的基調(diào)。他認(rèn)為生產(chǎn)力的發(fā)展受到生產(chǎn)關(guān)系的制約，倡導(dǎo)解放生產(chǎn)關(guān)系會推動生產(chǎn)力的發(fā)展，最終解決“老百姓的吃飯問題”，也就是通常所說的“人口問題”。

從1949年到1954年，生育政策體現(xiàn)在對節(jié)育進(jìn)行限制，包括嚴(yán)格限制機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女墜胎，嚴(yán)格限定絕育手術(shù)和人工流產(chǎn)的條件，要求節(jié)育藥具銷售報(bào)備，禁止生產(chǎn)和進(jìn)口避孕用具和藥物。1957年當(dāng)時的北大校長、經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初基于他在浙江老家的調(diào)研結(jié)果，在人民日報(bào)發(fā)表了《新人口論》，他的主要觀點(diǎn)是“一個少了，兩個正好，三個多了要納稅，用稅補(bǔ)給少生孩子的家庭作為獎勵，國家不出一分錢，進(jìn)而達(dá)到控制人口規(guī)模的目的?！翱梢钥闯?，馬寅初的建議與后來的一胎化政策是有區(qū)別的，但總體上仍然是人口控制論的一種。隨即在1958年遭到批判，特別是毛澤東主席提倡破除”人多了不得了，地少了不得了“的迷信，提出”人口十億也不怕“。

今天來回顧這段時期的人口政策，我們發(fā)現(xiàn)正是得益于此階段較高的生育率，才讓中國在改革開放之后收獲了人口轉(zhuǎn)變過程中的“人口紅利“。中國社科院蔡昉研究員曾定量地測算出人口紅利對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率達(dá)到23.71%，其結(jié)果是中國成為”世界工廠“，中國制造走向全球。實(shí)際上二戰(zhàn)之后，全球都處于和平重建階段，補(bǔ)償性生育高峰即”嬰兒潮“現(xiàn)象實(shí)屬正常，彼時的人口政策既迎合了人們的生育意愿，也為新中國積攢了大量的未來勞動年齡人口，這階段的生育政策可以說是面向民族未來、高瞻遠(yuǎn)矚的英明決策。

二、計(jì)劃生育政策時期

1971年7月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，首次把控制人口納入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃，之后的政策體現(xiàn)在“晚、稀、少“，即提倡晚婚晚育，拉長生育間隔，只生兩個孩子。通過數(shù)據(jù)可以看出，到1976年中國的總和生育率已經(jīng)從高峰期的5.81下降到接近更替水平地2.75。就是說此時中國的人口轉(zhuǎn)變已然開始進(jìn)入到低生育率階段，完全沒有必要進(jìn)行人口控制的計(jì)劃生育政策。但事實(shí)上之后中國的生育政策并未放松，而是轉(zhuǎn)為更加嚴(yán)厲的準(zhǔn)”一胎化“。

1980年9月25日《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》發(fā)表，確定了準(zhǔn)“一胎化“基調(diào)。1982年，中共十二大確定計(jì)劃生育為基本國策，主要規(guī)定是”除部分少數(shù)民族外，城鎮(zhèn)家庭普遍只可以生育一個孩子，而在農(nóng)村家庭第一胎為女孩的可以生育二孩?！暗?0世紀(jì)90年代初，，中國的生育率降至更替水平以下，但計(jì)劃生育工作更加嚴(yán)厲，中央對各地區(qū)一把手實(shí)行”一票否決制“，即一把手不僅親自抓，而且負(fù)總責(zé)。結(jié)果是1990年到1999年，中國年出生人口急劇萎縮至40%以上。2001年12月29日《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》公布，計(jì)劃生育政策上升為國家法律。2006年12月17日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育統(tǒng)籌解決人口問題的決定》發(fā)布，提出穩(wěn)定低生育水平，到”十一五“期末，控制總?cè)丝谝?guī)模在13.6億以內(nèi)。

可以看出，此階段生育政策的核心就是控制人口數(shù)量，實(shí)際上2000年人口普查中的原始數(shù)據(jù)顯示我國的總和生育率已經(jīng)降到1.23的超低水平，但計(jì)生部門考慮到部門利益，以漏報(bào)嚴(yán)重為由，把總和生育率調(diào)整為1.8，以此作為生育政策制訂的依據(jù)。嚴(yán)重耽誤了生育政策調(diào)整的時機(jī)。國家計(jì)生委曾數(shù)次在媒體面前說“他們的努力，使中國少生了四億人?！钡纯唇裉熘袊焖俚睦淆g化和少子化，會讓我們震驚于人口政策影響的長期性。著名人口學(xué)家梁中堂先生曾撰寫文章，給我們描繪了這一政策出臺的內(nèi)幕。當(dāng)時所謂的一些專家，在國外接受人口控制論思想后，用當(dāng)時的預(yù)測軟件向高層展示，如果不控制人口，中國的人口規(guī)模到2050年將達(dá)到40億。今天我們不去討論當(dāng)時的人口預(yù)測軟件有多么粗糙，實(shí)際上當(dāng)時像梁先生那樣“為生民立命”人口學(xué)家，他們的聲音也傳遞上去了，但未被采納，果真是十分遺憾！

三、習(xí)近平新時期人口政策

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“一方是獨(dú)生子女的夫婦可以生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展?！?015年10月29日，中共十八屆五中全會提出“一對夫婦可生育兩個孩子”。同年底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》。強(qiáng)調(diào)“實(shí)施全面兩孩政策是促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的重大舉措?！边@是中央綱領(lǐng)性文件有關(guān)人口政策的表述中，第一次把“促進(jìn)人口均衡發(fā)展”而非“堅(jiān)持計(jì)劃生育機(jī)基本國策”置于段落之首[1]。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，提出“實(shí)施一對夫妻可以生育三個孩子的政策及配套支持措施”。隨后教育部門出臺“雙減”政策，部分地區(qū)針對天價彩禮問題，進(jìn)行婚尚新風(fēng)俗試點(diǎn)改革與治理。可以看出，部分配套措施已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

十八大之后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢、高瞻遠(yuǎn)矚，及時對人口這輛列車進(jìn)行踩剎車并變更方向。特別是十九大以來，中央各種綱領(lǐng)性文件已經(jīng)摒棄“人口多、底子薄”等隱含人口控制思想的表述，不再狹隘地看待人口與資源的關(guān)系。2017年國務(wù)院發(fā)布地《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》提出，到2030年總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.5億人左右。以前人口規(guī)劃總是規(guī)定上限，不得超出多少的控制目標(biāo)。這次規(guī)劃是確定人口總量要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。上述這些差異反映了新時期以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體以人為本的理念和確保我國人口均衡發(fā)展的決心。但回歸現(xiàn)實(shí)我們看到，隨著生育政策的放松，生育提升并未達(dá)到預(yù)期?？梢哉f提升生育任重道遠(yuǎn)，需要一系列的配套措施。

總結(jié)

正如習(xí)近平總書記所說“人口問題是全局性、長期性的戰(zhàn)略問題”。一個國家要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先要實(shí)現(xiàn)其人口的可持續(xù)發(fā)展[2]。人口再生產(chǎn)是物質(zhì)資料再生產(chǎn)的前提和根本保證。當(dāng)前人口問題復(fù)雜多樣，既有數(shù)量問題，更有結(jié)構(gòu)問題。人口政策與人口發(fā)展息息相關(guān)，其影響深遠(yuǎn)，其效果往往要經(jīng)過一代人方顯現(xiàn)出來。人口政策實(shí)為公共政策之首，應(yīng)當(dāng)引起政策制定者的高度重視?！扒笆虏煌笫轮畮煛?，對歷史政策進(jìn)行批判性地分析、研究，有助于我們未來的政策制定更加人性化、科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]梁建章.人口創(chuàng)新力：大國崛起的機(jī)會與陷阱[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2019.

[2]穆光宗.人口生態(tài)重建[M].北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2016.

作者簡介：袁城（1979- ），男，人口學(xué)博士，沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院副教授，研究方向人口與可持續(xù)發(fā)展。