建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償機(jī)制探討

江福兵，蘆雙雙

（湖南省自然資源事務(wù)中心，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源，是指建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能被開發(fā)利用。建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理[1]。壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償，根據(jù)是否設(shè)置礦業(yè)權(quán)，可分為三種情形：一是壓覆了探礦權(quán)但未查明礦產(chǎn)資源的；二是壓覆了采礦權(quán)或設(shè)置的采礦權(quán)內(nèi)有查明礦產(chǎn)資源的；三是壓覆了國(guó)家出資查明的資源未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的，即壓覆礦產(chǎn)地的。對(duì)于第三種情形壓覆礦產(chǎn)地的補(bǔ)償，相對(duì)較易處理；對(duì)于第一、二種情形壓覆礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償，由于目前法律對(duì)壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致壓覆雙方對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理解上存在偏差，繼而引發(fā)糾紛。此外，目前壓覆審批的相關(guān)文件中對(duì)于平面且重疊不影響正常勘查（開采）的界定，也沒有相應(yīng)配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，導(dǎo)致建設(shè)方編制的是否影響礦產(chǎn)資源開發(fā)的論證報(bào)告得不到礦業(yè)權(quán)人或者主管部門的認(rèn)可，影響后續(xù)審批工作。因而筆者認(rèn)為現(xiàn)有壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制值得探討。

1 建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)審批管理現(xiàn)狀

根據(jù)礦產(chǎn)資源種類，將壓覆礦產(chǎn)資源劃分為壓覆重要礦產(chǎn)資源和非重要礦產(chǎn)資源。重要礦產(chǎn)資源包括《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種以及省級(jí)行政主管部門確定的本行政區(qū)域的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)[1]。除重要礦產(chǎn)資源外，均為非重要礦產(chǎn)。

當(dāng)前各省對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的壓覆礦產(chǎn)資源審批管理方式存在差別，有的省份不區(qū)分重要礦產(chǎn)資源與非重要礦產(chǎn)資源，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目壓覆了礦產(chǎn)資源的均需進(jìn)行審批，有的省份僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆了重要礦產(chǎn)資源的進(jìn)行審批。對(duì)于壓覆補(bǔ)償來說，無論是壓覆重要礦產(chǎn)資源還是非重要礦產(chǎn)資源，建設(shè)方均應(yīng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償[2-3]。

2 建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償探討

各省在壓覆補(bǔ)償問題上，特別是在壓覆礦業(yè)權(quán)時(shí)，對(duì)壓覆補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容如：補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等方面均存在差異。部分建設(shè)項(xiàng)目因壓覆補(bǔ)償雙方分歧大，從而導(dǎo)致數(shù)年無法完成壓覆審批。

2.1 現(xiàn)有壓覆補(bǔ)償制度性文件及依據(jù)

為保障重點(diǎn)項(xiàng)目和民生工程建設(shè)，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，配合原國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137 號(hào)）文的實(shí)施，山東、江西、河南、湖南等省出臺(tái)操作性細(xì)則，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)的補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步明確。以上各省關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償?shù)奈募旧弦罁?jù)成本補(bǔ)償原則[3-6]。

2.2 壓覆礦產(chǎn)地補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)地是否需要進(jìn)行補(bǔ)償，各省要求不一，部分省份規(guī)定壓覆國(guó)家出資查明未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，不需要進(jìn)行補(bǔ)償，僅對(duì)壓覆的資源評(píng)估備案即可，也有省份要求按照勘查成本進(jìn)行補(bǔ)償[6-9]。

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆國(guó)家出資探明的礦產(chǎn)地的，現(xiàn)行沒有國(guó)家層面的政策文件規(guī)定是否需要補(bǔ)償，因此建設(shè)方在項(xiàng)目規(guī)劃或建設(shè)時(shí)，對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源不可避免性未進(jìn)行論證，建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)后主管部門只能同意壓覆，導(dǎo)致國(guó)家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人及探明礦產(chǎn)地的投資人的合法權(quán)益受損。

作為行政主管部門，壓覆礦產(chǎn)資源的審批管理，其目的是既要合理保護(hù)和利用礦產(chǎn)資源，又要保障建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。將壓覆礦產(chǎn)地納入補(bǔ)償范圍，制訂相關(guān)補(bǔ)償文件，才能促使建設(shè)方科學(xué)規(guī)劃、選址，盡量避免不壓覆或者少壓覆礦產(chǎn)資源，最終真正有效保護(hù)礦產(chǎn)資源。

2.3 壓覆礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)審批是壓覆審批工作中的難點(diǎn)。建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)或者礦業(yè)權(quán)內(nèi)的資源時(shí)，建設(shè)方和礦業(yè)權(quán)人從各自經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，難以達(dá)成一致，從而引發(fā)糾紛。礦業(yè)權(quán)人對(duì)國(guó)家政策理解存在偏差，往往以潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為由漫天要價(jià)；建設(shè)方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批的重要性認(rèn)識(shí)不到位，未將建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估和補(bǔ)償費(fèi)用納入項(xiàng)目工程預(yù)算，直至項(xiàng)目在用地審批環(huán)節(jié)才開展建設(shè)項(xiàng)目壓覆查詢與報(bào)批工作，致使項(xiàng)目的投資估算增加，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)及民生經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)增大。

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)，給礦權(quán)人造成的權(quán)利損害主要是影響了礦權(quán)人正常開展勘查（開采）工作，或者導(dǎo)致其勘查（開采）范圍縮減，損害其投資預(yù)期收益。個(gè)別項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)后，如鐵路、公路等線性工程通過生產(chǎn)礦區(qū)，切斷了布設(shè)的生產(chǎn)運(yùn)輸巷道或井筒，礦業(yè)權(quán)人不得不開拓新的采掘系統(tǒng)，從而增加礦業(yè)權(quán)人投入的成本。因此，確定壓覆礦區(qū)補(bǔ)償范圍時(shí)，除需考慮空間位置對(duì)壓覆區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的損害外，還應(yīng)考慮其礦區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源后續(xù)開發(fā)因項(xiàng)目實(shí)施而受到的不利影響。

2.4 蘭渝鐵路壓覆周家溝礦區(qū)探礦權(quán)案例

蘭渝鐵路壓覆了周家溝礦區(qū)探礦權(quán)，雙方先后簽訂《協(xié)議書》、《備忘錄》約定補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括被壓覆資源的礦業(yè)權(quán)價(jià)值4295.49萬元、煤礦后期開采的影響損失6548.59萬元。被告在簽訂協(xié)議書后支付了3000萬元。后雙方因補(bǔ)償問題產(chǎn)生分歧，探礦權(quán)人向四川高級(jí)人民法院起訴。一審判決認(rèn)為：雖然鐵路對(duì)原告礦權(quán)形成壓覆，但原告僅享有探礦權(quán)，不享有采礦權(quán)；雙方的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土資源部“國(guó)土資發(fā)〔2010〕137 號(hào)”的規(guī)定，采用成本補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行，但雙方委托形成的評(píng)估報(bào)告等不符合成本補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

原告不服一審判決向中華人民共和國(guó)最高人民法院上訴，最高人民法院認(rèn)為：①探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，對(duì)探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來確定，而不能簡(jiǎn)單的等同于權(quán)利人對(duì)該種用益物權(quán)的實(shí)際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補(bǔ)償或賠償其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值；②“國(guó)土資發(fā)〔2010〕137 號(hào)”文作為管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)，且該文件亦未排斥民事主體之間協(xié)議補(bǔ)償?shù)姆绞?；③雙方已簽訂文件同意壓覆，同意按照國(guó)家政策補(bǔ)償，其中約定的按照壓覆礦業(yè)權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。因此，法院直接改判支持原告合理的補(bǔ)償請(qǐng)求，責(zé)令被告支付剩余資源價(jià)值補(bǔ)償款1295.49萬元。

3 討論

目前，壓覆礦產(chǎn)司法糾紛呈逐年上升態(tài)勢(shì)[10]。壓覆糾紛一旦進(jìn)入司法程序，由于耗時(shí)較長(zhǎng)，建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度必然會(huì)受到影響。實(shí)踐中，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目與礦業(yè)權(quán)或者礦產(chǎn)資源平面重疊時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)資源正?？辈榛蜷_采是否有影響，缺少相關(guān)的技術(shù)規(guī)范來界定，且隨意性較大。另一方面，現(xiàn)行政策對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等未規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家也未出臺(tái)相關(guān)的處置辦法，缺乏法律依據(jù)。實(shí)際操作中，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)方不能就壓覆補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成一致的主要原因就是雙方對(duì)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等存在爭(zhēng)議。礦業(yè)權(quán)人因壓覆導(dǎo)致的損失不言而喻，自然希望得到更多的補(bǔ)償; 建設(shè)方作為項(xiàng)目投資方，自然要降低投資成本，從而使得雙方意見很難達(dá)成一致。

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償問題上，吳永高等[11]認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格遵循物權(quán)保護(hù)原則和財(cái)產(chǎn)損害賠償原則，對(duì)于礦業(yè)權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來確定，而不能簡(jiǎn)單地等同于權(quán)利人對(duì)該種用益物權(quán)的實(shí)際投入。

《民法典》第三百二十三條規(guī)定：用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。第一千一百八十四條：侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他合理方式計(jì)算。因此，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)補(bǔ)償，無論是壓覆了國(guó)家出資查明未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的資源，還是壓覆了礦業(yè)權(quán)，建設(shè)方應(yīng)依據(jù)用益物權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值來確定補(bǔ)償金額。

4 結(jié)語

礦產(chǎn)資源壓覆審批是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的一項(xiàng)合理保護(hù)礦產(chǎn)資源的政府管理職能，但當(dāng)前的壓覆審批管理中壓覆補(bǔ)償機(jī)制尚存在一些不足。合理做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償工作，既保護(hù)了權(quán)益人的合法利益，也能保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，這也是做好壓覆審批管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

建議國(guó)家盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件，明確壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則，完善壓覆礦業(yè)權(quán)管理的相關(guān)法律制度，便于今后建設(shè)項(xiàng)目壓覆評(píng)估及審批工作的順利開展。