突發(fā)事件下的鄉(xiāng)村應急治理研究
——以安徽省安慶市A、B兩村為例

孫傳明， 張海清

(華中師范大學國家文化產業(yè)研究中心，湖北 武漢 430079)

突發(fā)性公共事件(以下簡稱“突發(fā)事件”)一般指突發(fā)性的，對人民群眾生命、財產等有重大威脅的事件，可以按照特點分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生與社會安全事件等4類[1]。突發(fā)事件作為一種急性公共事件，如果沒有及時處理會給人民生命安全和財產造成極大損失，甚至危及地區(qū)穩(wěn)定。我國大部分鄉(xiāng)村缺少相應的公共安全應急管理機制，在應對突發(fā)事件時往往發(fā)力不足。因此，研究突發(fā)事件下的鄉(xiāng)村治理對于增強鄉(xiāng)村的應急處理能力，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、研究現狀與問題的提出

目前，學界對突發(fā)事件的研究一般是以新冠肺炎疫情等重大影響事件為典型案例，從國際、城市或者鄉(xiāng)村層面展開分析，由此在突發(fā)事件處理領域產生3種代表性的研究，即發(fā)達國家的公共安全管理機制、城市安全和鄉(xiāng)村應急治理等研究。

1.發(fā)達國家的公共安全管理機制。朱正威等認為我國應該借鑒發(fā)達國家的經驗，從健全相關法律、加強地方政府管理能力等方面做好公共安全的預防及處理工作[2]。翟慧杰等則認為可以借鑒德國、英國及歐盟應急培訓經驗，增強我國應急培訓水平[3]。王曉成認為應當從樹立危機意識、加強國際合作及建立國際化人才隊伍等方面提出策略[4]。公共安全管理機制屬于頂層設計，直接借鑒很可能會存在“水土不服”的弊端。再者，對突發(fā)事件的治理一般需下放到城市、社區(qū)或者街道，而這種微觀層面的治理更需要根據本土實際情況進行調整。

2.城市安全。池宏等認為要在科學的思路下，重視信息化和決策輔助模型的配合應用，建設城市應急管理體系[5]。孫元明提出從法律、組織、制度和心理等4個層面建設應急管理體系[6]。李彤則針對危機管理上的思想觀念、教育、管理等方面的不足提出完善城市安全體系[7]。同城市相比鄉(xiāng)村建立應急管理系統的能力不足，且鄉(xiāng)村群眾文化程度普遍偏低，對突發(fā)事件認知水平較低，單純地將城市應急管理系統應用于鄉(xiāng)村地區(qū)的做法難以實現。

3.鄉(xiāng)村應急治理。池建華對福建、浙江等地的抗疫情況進行研究，認為村規(guī)民約在應急治理中有恢復秩序、宣傳教育等重要作用[8]。張成崗等則針對鄉(xiāng)村防災的不足提出建立防災組織、引進防災產業(yè)等手段增強鄉(xiāng)村應急能力[9]。村規(guī)民約的實施一般對法制建設及群眾文化水平有較高要求。此外，防災產業(yè)能否引入鄉(xiāng)村，與鄉(xiāng)村現有發(fā)展水平緊密相關。一般地，高發(fā)展水平的鄉(xiāng)村才可能引入防災產業(yè)。

當前研究主要集中在國家或城市層面的突發(fā)事件處理，而側重于鄉(xiāng)村應急處理或以多視角研究鄉(xiāng)村應急治理的成果較少。因此，在缺乏應急管理系統的情況下鄉(xiāng)村應急治理暴露了眾多問題，如鄉(xiāng)村反應滯后、村干部兼業(yè)化下能力不足、群眾難以協調等。如何解決這些問題以完善突發(fā)事件下的鄉(xiāng)村治理？這是目前亟需研究的難題。A、B兩村同屬于安徽安慶市某下轄縣，A村由3個小村落合并而成，有居民人口8 226人，水域資源豐富，沿湖耕地面積占比較大，居民多以種植業(yè)作為生活補充，易受洪澇災害影響；B村由2個小村落合并而成，總人口共計1 604人，有豐富的森林資源，居民多從事山林種植業(yè)，易受火災侵襲。A村的洪澇災害一般是在7月，其中影響較大的年份為2010、2014、2016、2019和2020年；B村山林火災一般集中在1月，在2010—2016年火災頻率較高。這兩個自然村在結構與類型上大體相同，但由于地理位置的差異使它們擁有不同的自然資源，在不同的資源下有著不同的安全隱患。而水域資源與森林資源是該縣域的兩類特色，故A、B兩村具有研究的代表性，可作為突發(fā)事件下鄉(xiāng)村治理中的研究對象。

二、鄉(xiāng)村應急治理的問題

近年來，突發(fā)事件發(fā)生頻率與影響力都比較高。在A、B兩村所屬縣，僅2019年就發(fā)生了“3·22”交通事故、“7·1”漁船事故及“8·25”男孩溺水等事故，都在當地造成了較大的輿論影響。這類事件無不提醒公眾需要警惕并重視公共安全。同城市相比鄉(xiāng)村在經濟發(fā)展與基礎建設等方面具有差異性，在危機應對上也有其特殊性。

(一)危機應對存在滯后性

從A、B兩村的調查看,村組織對突發(fā)事件缺乏預防，只有當危機全面蔓延呈爆發(fā)狀態(tài)時，才尋求相應的對策。在信息時代，鄉(xiāng)村電子設備普及程度高，與外界信息溝通頻率強，對突發(fā)事件應該快速響應進而遏制其發(fā)展態(tài)勢。但鄉(xiāng)村在突發(fā)事件的處理上卻普遍存在滯后性。

1.在新冠肺炎疫情防控中，A、B兩村在上級防控任務沒有下達前，沒有對該事件采取警戒手段。當疫情進一步發(fā)展到引發(fā)公眾恐慌時，兩村才開始執(zhí)行道路設卡、交通管制等措施。

2.在火災防范方面，B村地處山林中心，山林火災頻率高，且火災事件具有時令性，一般為除夕等祭祀活動引發(fā)。但當地明火祭祀是一種固有習俗，明令禁止較為困難。因而村民違反鄉(xiāng)約攜帶明火進入山林較為常見。這從一定程度上說明攜帶明火行為被默許，公安部門的處理方法大部分是在發(fā)生事故后再追查相應責任人。因此，除夕祭祀時B村會出現這樣一種怪象，村民們攜帶祭祀用品分批進入山林，民警于山下監(jiān)測，待火災發(fā)生后再將肇事者帶走。

3.在汛情防控方面，截至2020年7月初，安徽及湖北等27省(區(qū)、市)遭遇洪澇災害，A村同樣未能幸免，約10.6 hm2農用地及46.6 hm2漁業(yè)水域受災。在汛情初發(fā)時，A村村委會并沒有進行通告預警，當汛情告急，央視新聞多次報道后，沿湖水域有耕地的村民才開始自發(fā)組織，前往開渠引流。土地受災面積小或者沒有受災的村民對汛情多持旁觀態(tài)度，很少提前預防，除非該災害對村民造成實際損失。

顯然，A、B兩村村委會主要在突發(fā)事件逐漸惡化時才逐步根據上級指令升級相關措施，對事件的處理有一定的滯后性，難以第一時間遏制突發(fā)事件擴散以降低損失。

(二)村干部應急能力不足

農村中村干部大多扮演多元角色，在日常工作中履行多項職能，呈兼業(yè)化。有研究將村干部角色分為國家政策的代理人、村民利益維護者和村管理者等多個角色[10]。如在日常工作中其角色為村管理者，為鄉(xiāng)村招商引資時是鄉(xiāng)村建設者，處理突發(fā)事件時為救援者。而在突發(fā)事件處理中，村干部身兼數職的情況下其應急能力會降低，對危機處理產生負面影響。從現實情況看，村干部兼業(yè)化有利于去除人力冗余，提高個體的工作效率。然而，應急事項一般需要專業(yè)化、有針對性的處置，這也是鄉(xiāng)村治理的薄弱之處。村干部角色多元化是鄉(xiāng)村治理的普遍現象，日常村干部只需按照以往慣例處理自己職責內的事務，突發(fā)事件發(fā)生時，兼業(yè)化就會影響村干部應急能力的發(fā)揮。

1.疫情期間A村自武漢返鄉(xiāng)約90人，村醫(yī)療室共有醫(yī)生3人，醫(yī)務人員和村干部需每天對隔離人員進行體溫監(jiān)控。除此之外，他們還要負責村口哨卡值班、村級聯防、向領導匯報工作等事宜。面對這一系列的工作，村干部精力有限，難以將任務圓滿完成。

2.B村每年接近年關時，其村干部會主動宣傳森林火災的防范，勸導村民嚴防火災。當地村民表示，每年村委會最繁忙的時候無非是清明節(jié)、中元節(jié)和春節(jié)這3個需要祭祖的節(jié)日，一旦發(fā)生火災，村干部就會全員上崗前去滅火，對其他事務就無暇顧及。

3.2020年7月12日，A村所在縣防汛響應升至Ⅰ級,因該縣域湖泊眾多，地方及部隊應急力量主要集中在當地大堤。而A村雖三面環(huán)湖，但村干部應急能力有限，在防汛人員嚴重匱乏下湖水破堤而出，給當地居民造成了較大損失。

實地調研還發(fā)現,當地群眾及村干部似乎完全認可村干部兼業(yè)化的事實并習慣于長期處于這種狀態(tài)。在多項任務與多元角色下，村干部完成任務的訴求非常強烈。這容易導致另外一個問題：鄉(xiāng)村治理傾向于結果取向。村干部以完成任務為目標會忽視任務所需要達到的滿意度，他們往往達到的是滿意度最低的目標。

(三)鄉(xiāng)村群眾協調失衡

不管是突發(fā)事件還是普通事件，在個人利益與集體利益沖突時，鄉(xiāng)村群眾會有強烈的個人傾向。同時，大部分村民文化程度較低，容易受外界不良輿論、謠言的影響，在處理不良事件過程中，群眾協調困難。

1.在個人利益上難以協調。A村在防疫期間，村民聚集娛樂現象比較嚴重。村干部在現場警示缺乏效力的情況下，甚至采取暫扣及砸毀村民麻將桌等方式以完成防疫任務，而用這種強硬的措施容易激化村民與村委會的矛盾。當B村發(fā)生山林火災時，部分無關群眾會保持觀望；而當火勢改變，有可能給他們造成財產損失時，他們則會響應村干部號召聯合村民進行滅火。在發(fā)生洪澇災害時，A村圍河大堤甚至出現了無人駐守的狀況。因為該河域已經被承包，村民乃至村干部對此沒有直接利益關系，缺乏救援驅動力。

2.在不良輿論方面難以協調。防疫期間有謠言說臨近小鎮(zhèn)有居民確診，并虛構其活動軌跡，引發(fā)居民恐慌。此外，農村地區(qū)迷信現象較為普遍，村民一般會在年初前往寺廟卜卦以預測是否會發(fā)生山林火災或者洪澇災害等意外狀況，并以此指導生產活動。村民缺乏信息甄別能力與基礎科學知識，村委會應當進行辟謠與科學宣傳，但A、B兩村村委會在這方面皆有缺陷，以村干部為代表的村委會班子缺乏及時的協調引導。此外，在鄉(xiāng)村大小事項中，一般會有利益糾紛，處理對集體利益影響小的事情可以從長計議，但應對突發(fā)事件，快速、公平、正確協調好群眾利益是一個難題，通常是采取強制性的措施來處理，即使重要事項得到了解決，也會引發(fā)部分群眾的不滿，無疑對日后工作埋下隱患。

(四)治理過程產生連鎖反應

鄉(xiāng)村組織在應對突發(fā)事件時，有較大幾率會因應對危機而產生連鎖反應，造成一個乃至多個方面的負面影響。

1.部分突發(fā)事件的應急處理會擠兌鄉(xiāng)村其他系統的資源，產生連鎖反應。如A村在防疫過程中最顯著的連鎖反應即醫(yī)療系統失靈。駐村醫(yī)生被抽調進行防疫排查監(jiān)督工作，衛(wèi)生室長時間只有一人值班或無人值班，缺乏問診能力；大量藥品緊缺，口罩、溫度計等重點防疫物資長期處于斷貨狀態(tài)；群眾普遍反映，衛(wèi)生室因缺乏醫(yī)療資源而不能進行常規(guī)救治工作，只能開具通行證出村就醫(yī)?？梢姡趹獙σ咔闀r村衛(wèi)生室的基本功能喪失，處于癱瘓狀態(tài)。B村處理火災的連鎖反應是導致村務系統失靈。村干部幾乎全員帶領群眾上山滅火，此時村委會處于真空狀態(tài)，基本運轉功能缺失，在此期間無法處理群眾的簽字、咨詢等事項，只能等消防任務結束后依次辦理。

2.應急處理不力而產生的連鎖反應。在防汛方面，一是因湖水破堤淹沒下游農田給種植業(yè)造成損失；二是大量養(yǎng)殖魚苗流向其他水域，給村民養(yǎng)殖業(yè)造成損失。從防疫、森林滅火和防汛這3個案例進行分析，村組織需優(yōu)先處理突發(fā)事件，因為疫情、火災及汛情會對群眾產生嚴重的直接危害。如防汛不力導致的湖水破堤會給群眾帶來較大損失。同時，還需注意突發(fā)事件所造成的系統性失靈在村莊中也會產生其他問題，如物流受阻，村民無法去村委會辦事等問題，這也是村民集體利益受損的一種表現。

三、鄉(xiāng)村應急治理問題的原因分析

突發(fā)事件的應急處理是鄉(xiāng)村治理的一部分，從治理主體角度進行分析更具備解釋力[11]。同時，基于鄉(xiāng)村熟人社會的特質，其有一套鄉(xiāng)村的行動邏輯[12]，可解釋部分村民的行為取向。此外，價值觀是人們認識、判斷事務的重要標準，對村民的行為與認知也具有重要的解釋作用。通過以上3個方面的分析，可歸納總結產生上述現象的原因。

(一)鄉(xiāng)村治理主體角度

就“治理”一詞而言，有學者認為治理與統治不同，其不是上級對下級強制貫徹執(zhí)行的權威，而是超越政府框架的更加具有柔性的空間[13]。而當前的鄉(xiāng)村治理主要依賴于上級指導部門的力量，其治理能力有待提高。

1.鄉(xiāng)村的治理主體呈多元化，需要協調農民與社會組織等多個主體之間的關系[14]。多元主體間的權利、義務的分配容易產生矛盾。相對而言，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委和政府的權力大，公信力強，而社會組織和農民個體的力量相對較小，在有關集體利益的決策方面，權力大的治理主體占據決定性地位。如對A村的調查顯示，防疫過程中的應急決策都需領導批示，村干部主要負責貫徹執(zhí)行。由上級作出決策再向下級傳達具有滯后性，危機應對即產生了滯后效應。再者，部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領導對基層的實際情況缺乏了解，他們所制定的決策在群眾眼中很可能為“拍腦袋”決策，讓群眾產生抵觸心理而拒絕配合村干部工作[15]。如應急處理中，疫情防治期間關于交通管制的決定，A村下轄村民組因交通設卡點的位置而產生矛盾，導致設卡點幾經變更；防汛過程中，部分群眾不同意干部制定的開渠引流方案。這些問題都給災情處理帶來了阻礙。

2.基層精英治理的模式存在缺陷[11]。鄉(xiāng)村基層干部一般是由鄉(xiāng)賢或其他精英主體擔任。他們可以憑借自己的人脈、資金等個人資源為鄉(xiāng)村的建設作出貢獻，在一些區(qū)域取得了良好的效果。但尋租現象是精英治理難以回避的問題。當外部利益主體與鄉(xiāng)村精英達成某些協議后會侵犯村集體的公共利益。基層群眾發(fā)現尋租事實時，會降低對基層干部的信任感而不配合村委工作，這也是基層群眾難以協調的重要原因，而應急處理需要基層干部與群眾的相互配合。

3.從基層治理的組織體系分析，“權力過密化”下多數組織職能不明晰，各組織分工模糊，村干部工作效率較低。A村平時工作由村委會干部負責,包括協調群眾糾紛、派發(fā)村級通知等一系列日常事務。因此，A村在防疫中，村書記兼任包保村干、醫(yī)學觀察監(jiān)督等工作；B村村書記兼任火災監(jiān)測、組織滅火等工作。緊急情況下兼任多項工作，在精力不足、處理不當的情況下，不僅會降低工作效率產生某部門系統性失靈，還有進一步加劇事態(tài)惡化的風險。

(二)鄉(xiāng)村社會角度

鄉(xiāng)村是一個熟人社會且具有空心化特征，從而導致村干部在群眾協調、應急管理等方面存在多重困難。

1.熟人社會講究人情。人情的一個重要功能就是界定“自己人”。在“自己人”的圈子中不管是說話還是辦事都需要照顧面子和感情[16]。鄉(xiāng)村社會的人情內容一般包括鄰里互助、集體活動、禮節(jié)往來，且以同族、同姓氏、同村人員構成。這樣由人情組成了一個巨大的關系網絡，有共同認可的行為方式與規(guī)則。當外部因素觸碰到基于人情的規(guī)則時，會遭受人情網絡的抵觸。鄉(xiāng)村群眾難以協調亦可用人情抵觸來解釋。如疫情期間聚集娛樂者大部分是熟人團體中的成員；某戶家庭承包的山頭發(fā)生了火災，其主要救援人員也是人情網中的鄉(xiāng)鄰；水澇期間，去幫助農田排澇的還是鄉(xiāng)鄰熟人。在熟人社會中協調群眾，達成一致意見的難度較大，咨詢上級以其強制力解決問題是較快速的方式。基于這樣一層關系，在人情和任務不能兼顧的情況下，鄉(xiāng)村干部協調群眾就會變得十分艱難，而用強制性的權力完成上級任務就很可能失去群眾的信任。

2.鄉(xiāng)村空心化給突發(fā)事件的處理帶來了障礙。鄉(xiāng)村空心化是指城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡下，鄉(xiāng)村主體大量流失而使鄉(xiāng)村萎縮的一種現象[17]。這樣的背景下，鄉(xiāng)村社會節(jié)奏比較緩慢，封閉性顯著。當突發(fā)事件爆發(fā)，鄉(xiāng)村群眾會因封閉性的社會狀態(tài)與遲緩的社會氛圍等因素表現出滯后反應。A村群眾對疫情與早期洪澇毫無關注，直到社會媒體大范圍報道，疫情與汛情告急，群眾才意識到有突發(fā)事件。B村群眾對待森林火災亦是如此，當火災形成一定規(guī)模后才考慮滅火。還有，因空心化使鄉(xiāng)村缺乏相應的經濟產業(yè)且人才匱乏、村內部各方面的功能不完善、救災物資運達時效性差、醫(yī)務人員不足等都是鄉(xiāng)村功能不完善的表現。因缺乏人才且鄉(xiāng)村系統功能不健全，有突發(fā)事件時易導致其系統失靈，引起多重連鎖反應。還有，空心化下鄉(xiāng)村主體以老人、婦女、兒童為主，他們參與村級事務話語權有限，群眾的權利容易被侵犯；而群眾在自身權利被侵犯后則對村委會產生不配合、不合作的態(tài)度。

(三)鄉(xiāng)村價值觀角度

有學者曾指出，農民的行為是以家為界限，對于自己的家事、私事都會處理得很好；而對于外部的事情，像公家的事，則與己無關，進而引出鄉(xiāng)村價值觀中一條重要的規(guī)則——“公私分明”[18]。這樣的規(guī)則在我國流傳已久，“事不關己高高掛起”亦說明了這點，這條規(guī)則在群眾處理公家和個人利益時顯得尤為突出。當公家有任務時，部分群眾首先會考慮到自己的個人利益，如果沒有給予實際利益，該任務就會低效率甚至無效率。相反，當公家可能會占用一部分集體利益時，村民們會為利益分配展開長久爭論，難以跟公家達成共識。突發(fā)事件的處理顯然屬于公家的事，理應由村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府等有關部門處理。倘若有關部門沒有處理好問題，群眾生命或財產遭受損失，村民們應找相關部門追究責任，因為這是他們的職責。再者，突發(fā)事件若是需村民援助也需先敲定利益關系，這種談判一般需要幾輪磋商才能談妥。調查顯示，在2017年冬季，A村所在區(qū)域突發(fā)特大暴雪，僅村所屬區(qū)域內就有數十根電線桿受凍損壞，電力系統呈癱瘓狀態(tài)。在惡劣的環(huán)境下面對該突發(fā)性事件，村組織在動員群眾救災方面的工作幾乎無效。該村鄉(xiāng)賢表示，這種情況下，用高價也無法招募搶險工人(一般情況下的最高工價每天380元)，需工資加倍才可能招到搶險工人。

從村民的價值觀分析，應急救援是公家的職責，只需與公家談生意而不用顧及人情。這樣的情況下處理效率必然有所降低，即“公私分明”的價值觀下群眾難以協調，而產生滯后性的處理結果。在群眾協調困難的情況下，應急工作將主要依托村委會等公職人員，而較高的工作負擔容易使村委系統失靈。家庭在解決私人的小事上效率很高，但很難解決超越家庭范疇的大型公共事務。如果電路系統發(fā)生故障只影響一戶家庭，洪澇災害僅淹沒幾戶家庭農田，該情況下受影響的村民又會有很強的意愿要求村委會對他們的財產進行救援，原因是他們無法憑借單家獨戶的力量解決這些應急問題?？傊?，從價值觀層面上來講，在步入市場化的過程中村民的價值法則由集體利益轉向了個人利益。村民基于個人利益的短視行為既容易引發(fā)“干群”矛盾又容易產生災情連鎖反應，因此，村德、村風也是鄉(xiāng)村治理應當考慮的重要因素。

四、完善鄉(xiāng)村應急治理的路徑

鄉(xiāng)村應急治理要從創(chuàng)新的視角，構建多元共治的鄉(xiāng)村治理格局。在治理主體層面，強調提高多元主體應急能力以解決應急滯后與人才不足的問題；在社會層面，強調依法保障村民權利，構建人人盡責的治理共同體；在價值觀層面，強調良好鄉(xiāng)風在應急處理中的協調功能，提升群眾凝聚力。

(一)增強治理主體應急能力

基層村委會一般為村莊主要治理主體，在治理進程中，構建好村干部隊伍、村民與上級單位間的協調機制對提高突發(fā)事件的治理水平具有重要作用。同時，發(fā)揮自治下村民主體性，提高鄉(xiāng)村發(fā)展水平，增強突發(fā)事件的應對能力，可以遏制突發(fā)事件的擴散與連鎖反應。因此，鄉(xiāng)村應急能力建設，主要體現在暢通信息傳播渠道與人才建設兩個方面。

1.在村民、村干部兩大主體與上級間的治理機制中，不僅要落實上級部門對村委的指導職能，更要給予基層干部充足的應急指揮權。一是可避免村委因權力不足遭遇多頭指揮；二是可提前規(guī)劃應急預案，避免脫離地方實際情況的不當決策。如B村出現山林火災，因消防設備難以運達，更合適的策略是快速開辟隔離帶，隔離帶的開辟又需要解決好村民之間的利益關系。這就要求村委以歷史災情為參照對象，預先做好應急方案。

2.治理主體應當暢通信息傳播渠道。良好的信息傳播對應急處理有重要的輔助功能，但現實中，會因為信息傳播渠道不暢、村干部責任意識不強等原因出現信息公開障礙。在防疫工作中，信息來源渠道以傳單、喇叭等原始方式為主，傳遞效率低；另外，當地群眾不熟悉該縣官方信息網站等平臺。調查顯示，除村干部外，當地群眾基本不了解縣政府信息公開網站及當地一些權威微信公眾號，信息傳播力較弱。如A村一村民小組微信用戶使用率為58%，平均每戶僅兩人能使用微信。當地村民也表示，疫情、汛情期間當地干部并沒有采取微信進行預警通知。這是一個明顯的缺陷，因為利用微信等社交傳播平臺進行預警具有高度可行性。當信息暢通，群眾充分了解突發(fā)事件的嚴重性，就能迅速采取防控行動。

3.多渠道加強應急保障人才建設。人才是鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的支撐力量與引擎，是鄉(xiāng)村的重要主體。從A、B兩村案例中發(fā)現，在突發(fā)事件擴散時，缺少村級應急管理人才和相關專業(yè)技術人員，因此在應急處理中抽空一部門的力量導致某系統失靈是較為普遍的現象。在人才建設方面可以采取以下措施：(1)與鄉(xiāng)村區(qū)域產業(yè)合作，建立人才共享數據庫。地方產業(yè)往往匯聚不同方面的人才力量，與相關產業(yè)部門合作建立人才共享數據庫，在發(fā)生緊急事故時可向產業(yè)借調專業(yè)人才，緩解人力不足。(2)村民組(村大隊)間駐村技術人才按照自愿、互助的原則建立互助組織，在突發(fā)事件爆發(fā)時率先發(fā)揮應急作用，防止災害擴散。

改善主體間運行機制與暢通信息傳播渠道重點在于解決治理主體層面的滯后反應與連鎖反應問題，而鄉(xiāng)村人才建設有助于解決治理主體層面村干部應急能力不足等問題。

(二)強化社會治理保障

在社會層面主要是依法規(guī)范村民行為、完善村民自治及運行機制、保障村民權利。在法治框架內，給突發(fā)事件的處理更多自主性，切實提高應急處理的效率，緩解鄉(xiāng)村社會層面中熟人抵觸問題，為治理主體層面提供保障。

1.在規(guī)范村民行為方面為突發(fā)事件的治理制定地方法規(guī)，尤其是為可能引起突發(fā)事件的行為制定相應規(guī)范，并在群眾中加以宣傳。如在火災防范方面，可以采取建設公共祭祀區(qū)域的方式，引導群眾在指定區(qū)域內祭祖，并對違規(guī)攜帶明火上山者進行處罰。在防汛方面，可制定村級臨時互助公約。當有汛情預警時，以村民組(隊)為單位對河堤進行看護；同時，嚴禁村民以鄰為壑、私自泄洪排澇等破壞性行為。在防疫方面，制定隔離互助公約等鄉(xiāng)約，對熟人團體進行特殊引導，防止疫情擴散。

2.完善村民自治機制。一是依法治村。法律賦予了村民、村干部權利，村干部有權依法處理村級事務。同時，需要注意突發(fā)事件具有特殊性，在處理時易發(fā)生難以預料的緊急情況。因此，在突發(fā)事件中又要發(fā)揮應急人員一定的自主性。如山林火災中為防止火勢擴大，即使群眾難以協調，也可先行開辟隔離帶控制火勢。同時，在增強自主性的過程中，如何控制自主性的“度”，防止濫用權力也是一個需要重視的問題。二是依法監(jiān)督。綜合采取各種手段落實民主監(jiān)督。從村內的民主選舉到村委會權力的運用，都需要公開、透明，并建立檢舉通道，打擊基層治理中的腐敗行為，緩解干群矛盾。

3.在保障村民權利方面可發(fā)揮法治的保障功能和產業(yè)保障能力。突發(fā)事件中，因應急而主動損毀的農田、山林，要對相關村民予以公平補償，保護村民個人權益，以此緩和群眾協調失衡問題。此外，利用已有政策發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，強化鄉(xiāng)村基礎能力。地方產業(yè)是地方經濟的實體支撐，在突發(fā)事件爆發(fā)時通常會主動承擔公共責任，疫情期間A村所屬縣接受到了多家本土產業(yè)的捐贈，減緩了應急壓力。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以基于當地政策、土地等優(yōu)勢引入產業(yè)，增加鄉(xiāng)村的實體支撐，產業(yè)對經濟可以產生聯動效應又能吸引人才，緩解空心化的同時也可以增強鄉(xiāng)村應急處理能力。

強化社會治理保障在于村民有法律意識和法規(guī)知識，而當下鄉(xiāng)村留守群體大部分文化程度較低，受小農經濟等落后思想影響較深，缺乏法律意識。因此，對群眾普法也是一項重要工作。村干部應當以身作則，加強普法，培育更加民主與和諧的鄉(xiāng)村治理氛圍。

(三)加強鄉(xiāng)風培育促進災情處理

村民價值觀對其行為與決策具有指導作用。調研發(fā)現，突發(fā)事件的處理與村莊總體文化程度有關，村民整體文化背景高的村組在應急處理上更加有效。因此，在應急處理中，應以鄉(xiāng)風培育為手段，以社會主義核心價值觀為重要內容，純化民風，為突發(fā)事件的治理提供價值引導。

1.以文化教育培養(yǎng)農民的公共意識和危機意識。只有鄉(xiāng)村群眾形成正確的風險意識，在面對突發(fā)事件時才能從全局出發(fā)考慮問題，從而主動維護集體利益。尤其是鄉(xiāng)村留守人口受教育程度偏低，更加需要應急知識的普及。因此，鄉(xiāng)村地區(qū)需要在學校和鄉(xiāng)村組織中普及應急文化教育。從學校層面而言，開設災害預防方面的公共課程或講座，普及當地典型突發(fā)事件的危害及處理方法，使學生知曉突發(fā)事件的應對方法。例如A、B兩村村委會皆毗鄰當地學校，通過村委引導開設防災講座等具有很強的可操作性。同時，對鄉(xiāng)村組織而言，可請本區(qū)域大學生團體，利用假期時間，對留守村民進行文化教育，培育良好鄉(xiāng)風。在突發(fā)事件頻發(fā)的地區(qū)，可以以集體會議或者綱要的形式向群眾闡明風險與治理事宜，或者用“文化墻”等方式對群眾進行宣傳，提高群眾的公共安全意識。集會與文化墻是A、B村組織參與村級活動的重要方式，也是群眾較容易接受的方式，以此可將面對災情的滯后反應轉化為災前預防。

2.在塑造正確價值觀的基礎上加強思想道德建設。早期城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，導致部分村民的價值觀發(fā)生了偏移，個人主義、利己主義等不正之風正在侵蝕鄉(xiāng)村的傳統精神[19]。這是面臨突發(fā)事件時群眾產生逐利行為的主要原因。因此，塑造高尚的群眾價值觀是鄉(xiāng)村治理的要務?？稍诖逡患壸龊梦幕占肮ぷ?，在村民的鄉(xiāng)風培育過程中，以集體主義精神為先導，激發(fā)基層群眾的道德感、責任感，遏制以突發(fā)事件牟利的行為；對在公共危機中作出突出貢獻的個人和家庭，頒布相應的榮譽證書和獎金予以鼓勵。如A村在2020年初進行“五好家庭”評比，用村級榮譽給相應家庭以褒獎。同時，鄉(xiāng)村傳統文化中有很多優(yōu)秀的文化資源值得發(fā)揚與繼承，村組織可以利用本土優(yōu)秀文化資源提高對突發(fā)事件的治理水平。如鄉(xiāng)村群眾間的鄰里互助是一種普遍現象，可以深入挖掘這種互助文化，將這種互助由親屬擴大到村集體，在面對大型突發(fā)事件時用集體的力量解決問題。

因此，鄉(xiāng)風培育主要側重于解決價值觀層面的滯后反應與村民協調問題，旨在提高群眾的組織協調力，通過德治在鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)風文明、鄉(xiāng)賢的道德引領等方面提升村民的自覺性和主動意識，協調村民關系，改善應急治理水平。

五、小結

鄉(xiāng)村在應對突發(fā)事件時存在多重問題，這些問題對突發(fā)事件的處理具有較強的阻力。而以鄉(xiāng)村的人力與財力，在短期內建立完善的突發(fā)事件應急系統難以實現，依托現有資源與政策條件提高鄉(xiāng)村應急處理能力是較為可行的方案。本文從鄉(xiāng)村的治理主體、價值觀等層面對突發(fā)事件下的鄉(xiāng)村治理進行分析，通過對鄉(xiāng)村本土力量與資源的合理利用，解決突發(fā)事件的治理問題。此外，作為一種非常態(tài)化的治理體制，鄉(xiāng)村應急治理也需要在鄉(xiāng)村公共服務、生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村產業(yè)振興等方面著力，解決突發(fā)事件下鄉(xiāng)村應急能力不足以及應急機制不完善等問題。總之，A、B兩村在皖西南地區(qū)眾多鄉(xiāng)村中具有一定的代表性，兩村在應急處理中出現的問題與處理方案對我國部分村落具有良好的借鑒作用，對突發(fā)事件的預防與應急治理也具有重要意義。