土地資源節(jié)約集約利用面臨的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策

李 爽

（洮南市自然資源局，吉林 洮南 137100）

雖然我國(guó)土地資源總量大，但由于我國(guó)人口基數(shù)大、地形復(fù)雜，加之不合理的開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地供需矛盾十分突出。落實(shí)節(jié)約集約用地的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于土地資源管理的法律法規(guī)、支持政策等逐漸趨于完善，各地在探索與實(shí)踐中，逐漸形成了具有地方特色和值得推廣的節(jié)約集約用地模式。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身的土地利用情況、發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化土地資源管理，以土地資源的集約化、可持續(xù)利用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1 土地資源節(jié)約集約利用面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 土地盤(pán)活機(jī)制不完善

盤(pán)活城鎮(zhèn)中的低效用地，是實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的關(guān)鍵。然而，在實(shí)際操作中，由于土地盤(pán)活機(jī)制不完善，土地資源節(jié)約集約利用仍面臨諸多困難。首先，許多地方政府仍存在思維定式，固守傳統(tǒng)觀念。面對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地不足的現(xiàn)狀，傾向選擇低成本擴(kuò)張來(lái)增加用地，而不是處置城鎮(zhèn)中閑置、低效的土地。其次，盤(pán)活土地成本過(guò)高，特別是在配套設(shè)施較為齊全的老城區(qū)，房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)高，無(wú)論是政府還是企業(yè)，均會(huì)優(yōu)先考慮新辟土地。這種情況導(dǎo)致低效用地、閑置土地?zé)o法盤(pán)活，土地資源的價(jià)值難以發(fā)揮［1］。

1.2 用地審批與使用監(jiān)管不到位

現(xiàn)階段，國(guó)土、城建、規(guī)劃等多個(gè)部門(mén)在土地資源管理上雖然相互協(xié)調(diào)，但是彼此之間信息交流不暢，合作默契程度不高，易形成較多的監(jiān)管死角，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)情況嚴(yán)重。例如，在用地審批過(guò)程中，不同部門(mén)之間未采取一致性的標(biāo)準(zhǔn)，有些部門(mén)設(shè)定的審批標(biāo)準(zhǔn)較低，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)起到的實(shí)際約束效果并不明顯，導(dǎo)致用地低效。此外，對(duì)于已通過(guò)審批的土地，缺少后續(xù)監(jiān)管。在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，未對(duì)土地出讓合同的履約情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，因此，易出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)違規(guī)亂用土地或私自減少建設(shè)工程量的情況，進(jìn)而造成土地資源損失嚴(yán)重。

1.3 土地利用規(guī)劃不合理

理論上，土地利用規(guī)劃應(yīng)與城鎮(zhèn)化建設(shè)保持同步，這樣才能緊跟城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使城鎮(zhèn)內(nèi)部及周邊土地資源得到合理開(kāi)發(fā)，進(jìn)而有效協(xié)調(diào)土地資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多重效益［2］。而事實(shí)上，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，配套的土地利用規(guī)劃并未同步跟進(jìn)，且明顯滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，由此引發(fā)了許多用地問(wèn)題，如生態(tài)用地的比例不斷縮減、后備土地資源供應(yīng)不足等。除城鎮(zhèn)中現(xiàn)存建設(shè)用地增多外，農(nóng)村地區(qū)也因規(guī)劃不科學(xué)，出現(xiàn)土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)、私搭亂建的情況。

2 節(jié)約集約用地的成功模式

2.1 平陽(yáng)模式

浙江省溫州市平陽(yáng)縣依托寵物產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，打造“特色寵物小鎮(zhèn)”，對(duì)閑置土地進(jìn)行盤(pán)活利用。采用“一把手責(zé)任制”，由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)，牽頭成立“城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，制定《平陽(yáng)縣城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》，為土地資源管理提供方向性參考。參照土地利用規(guī)劃，對(duì)轄區(qū)內(nèi)廢棄廠房予以拆除，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，做好征地拆遷，切實(shí)提高土地利用效率。在理順政府引導(dǎo)、市場(chǎng)配置和政策扶持的運(yùn)行機(jī)制后，實(shí)現(xiàn)了土地資源集約化利用。

2.2 濱江模式

浙江省杭州市濱江區(qū)為支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了“畝產(chǎn)論英雄，集約促轉(zhuǎn)型”的土地管理新理念［3］，制定了土地資源節(jié)約集約利用的“三步走”計(jì)劃。第一步是科學(xué)規(guī)劃，在開(kāi)展全區(qū)各類土地資源全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，制定土地利用規(guī)劃；第二步是穩(wěn)定供應(yīng)，依照規(guī)劃方案，合理配置土地資源，為高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提供持續(xù)、充足的土地資源供應(yīng)；第三步是動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)獲批的土地資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和667 m2產(chǎn)量評(píng)價(jià)，切實(shí)提高土地資源的產(chǎn)出效益。在實(shí)現(xiàn)土地集約化利用的同時(shí)，不斷培育和壯大特色、高新產(chǎn)業(yè)，為加快濱江區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供支持。

3 基于節(jié)約集約用地的土地資源管理改進(jìn)對(duì)策

近年來(lái)，各地基層政府在探索土地資源管理先進(jìn)模式上進(jìn)行了大量試點(diǎn)，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了階段性成果。然而，由于各地在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面存在較大差異，土地利用效率和管理水平參差不齊。因此，只有堅(jiān)持因地制宜的理念，并且基于當(dāng)下土地資源利用中存在的實(shí)際問(wèn)題，采取行之有效的改進(jìn)對(duì)策，才能在實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)上，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供全方位的支持。

3.1 優(yōu)化土地利用機(jī)制，提高土地產(chǎn)出效益

一些開(kāi)發(fā)歷史較早的城鎮(zhèn)，由于早年規(guī)劃不合理，散亂分布著大量低效用地。實(shí)行城鎮(zhèn)低效用地的再開(kāi)發(fā)，既符合節(jié)約集約用地的客觀需求，又能從根本上增加土地存量，為下一步挖掘存量建設(shè)用地的多重利用價(jià)值奠定基礎(chǔ)。在開(kāi)展全面調(diào)研、確定土地權(quán)屬關(guān)系的前提下，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，尋找最佳的土地利用途徑。引進(jìn)“用地效益評(píng)價(jià)”機(jī)制，對(duì)存量建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、利用前景、667 m2平均產(chǎn)出等做出科學(xué)、精準(zhǔn)的評(píng)估。參照量化考評(píng)結(jié)果，科學(xué)分配年度用地指標(biāo)，為土地資源的合理配置、高效利用提供必要支持［4］。同時(shí)，需重視社會(huì)宣傳，切實(shí)提高相關(guān)主體節(jié)約集約用地意識(shí)，約束用地行為，杜絕資源浪費(fèi)，提高產(chǎn)出效益。

3.2 細(xì)化用地審批標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格批后動(dòng)態(tài)管理

近年來(lái)，從中央到地方相繼出臺(tái)了多項(xiàng)土地供應(yīng)政策，為土地資源的集約化、科學(xué)化利用提供了政策指導(dǎo)和制度保障。在地方謀求轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，用地需求進(jìn)一步增大，用地形式更加復(fù)雜、多樣，這也決定了必須細(xì)化用地審批標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類審批執(zhí)行嚴(yán)格審查、精準(zhǔn)評(píng)估，并且依照相關(guān)流程辦理土地供應(yīng)手續(xù)，體現(xiàn)用地審批的規(guī)范化。尤其對(duì)于工業(yè)用地，應(yīng)在現(xiàn)有的審批標(biāo)準(zhǔn)上，適當(dāng)提高準(zhǔn)入門(mén)檻，如將土地產(chǎn)出效率與企業(yè)注冊(cè)資本掛鉤。密切關(guān)注市場(chǎng)形勢(shì)變化，當(dāng)土地產(chǎn)出效率提高時(shí)，土地使用企業(yè)的注冊(cè)資本也必須同步提升，以保證工業(yè)用地得到合理使用并發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值。另外，除了嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于審批后的土地，需實(shí)行常態(tài)化監(jiān)管。設(shè)立跟蹤管理臺(tái)賬，利用“3S”技術(shù)、無(wú)人機(jī)技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)管轄范圍內(nèi)已供土地利用情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)利用土地或新增閑置用地，需盡快予以處理。

3.3 加快推進(jìn)多規(guī)融合，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃管控

目前，適用于土地資源管理和利用的文件有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，為解決不同規(guī)劃之間在編制內(nèi)容、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異的問(wèn)題，應(yīng)盡快協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，加快“多規(guī)合一”進(jìn)程。按照城鄉(xiāng)一體、部門(mén)合作的協(xié)調(diào)原則，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的各類土地做總體規(guī)劃，爭(zhēng)取做到“一個(gè)區(qū)域，一張藍(lán)圖”［5］。在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，需堅(jiān)持因地制宜原則，立足各塊土地的區(qū)位條件、開(kāi)發(fā)潛力、利用方式等，制定更加詳細(xì)的專項(xiàng)規(guī)劃。按照“總—分”結(jié)構(gòu)，保證用地規(guī)劃的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)具有一致性，提高區(qū)域用地布局的合理性，進(jìn)而提高土地資源的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。此外，要保證將各項(xiàng)規(guī)劃落到實(shí)處，完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效的評(píng)估指標(biāo)，量化每塊土地的利用情況，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果不斷修訂規(guī)劃，從而在指導(dǎo)土地資源節(jié)約集約利用方面發(fā)揮作用。

4 結(jié)語(yǔ)

用地需求不斷上漲進(jìn)一步激化了土地供需不平衡的矛盾，落實(shí)節(jié)約集約用地對(duì)整合土地資源、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展具有積極作用。近年來(lái)，各級(jí)政府出臺(tái)多項(xiàng)法律、政策，為土地資源管理提供了制度保障。但在實(shí)際工作中仍存在土地盤(pán)活機(jī)制不完善、土地利用規(guī)劃不合理、土地使用監(jiān)管不到位等問(wèn)題，既造成資源浪費(fèi)，也制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在堅(jiān)持節(jié)約集約用地這一根本要求的前提下，應(yīng)嘗試從提高土地產(chǎn)出效益、細(xì)化用地審批標(biāo)準(zhǔn)、加快推進(jìn)多規(guī)融合等方面采取綜合措施，為土地資源的合理配置、科學(xué)利用創(chuàng)設(shè)良好條件，在切實(shí)提升土地資源管理水平的基礎(chǔ)上，支持地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。