我國特赦制度的實(shí)施與完善

黃偉慶

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

0 引言

2019年6月29日，習(xí)近平主席簽署發(fā)布特赦令，根據(jù)十三屆全國人大常委會第十一次會議通過的全國人大常委會關(guān)于在中華人民共和國成立70周年之際對部分服刑罪犯予以特赦的決定，對九類服刑罪犯實(shí)施特赦[1]。這是國家繼2015年8月24日為紀(jì)念抗戰(zhàn)勝利70周年，對2015年1月1日前正在服刑、釋放后不具有現(xiàn)實(shí)社會危險(xiǎn)性的四類罪犯實(shí)施特赦以來的又一次特赦，也是新中國法制史上的第9次特赦。特赦制度在我國法律體系中有著鮮明的特點(diǎn)和意義，在協(xié)調(diào)社會矛盾、緩解司法壓力等方面發(fā)揮著重要作用，有利于貫徹依法治國理念和人道主義精神，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

1 我國特赦制度的地位和價(jià)值

特赦，是指國家元首或者國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對已受罪行宣告的特定犯罪人，免除其剩余全部或者部分刑罰的制度[2]。根據(jù)2018年3月11日十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》第67條第18項(xiàng)和第80條的規(guī)定，全國人大常委會行使特赦決定權(quán)，由國家主席發(fā)布特赦令。我國的特赦制度首次確立于1954年憲法，當(dāng)時(shí)除了規(guī)定特赦之外，還規(guī)定了大赦，然而大赦在我國的司法實(shí)踐中從未被實(shí)際應(yīng)用過，且自1978年開始就被從憲法條文中剔除掉了。因此，《中華人民共和國刑法》第65、66條中所提到的“赦免”均指特赦。

1.1 我國特赦制度的刑法地位

特赦作為一種對特定犯罪分子剩余刑期的非常設(shè)性刑罰減免方式，在我國的刑法體系中占有獨(dú)特地位。一方面，特赦制度具有性質(zhì)上的雙重性。盡管我國刑法體系將其作為一種刑罰消滅制度來定位，然而與大赦這一對刑和罪兩方面的徹底消滅制度相比，特赦僅僅是對犯罪分子剩余刑期的部分消滅，且只及于刑而不及于罪，從特性上講其更接近于減刑、假釋等刑罰執(zhí)行制度，因而我國的特赦制度在刑法體系中存在性質(zhì)上的雙重性。另一方面，特赦制度具有作用方式上的雙重性。從特赦的動因看，特赦是國家權(quán)力機(jī)關(guān)基于宏觀上對國家利益或現(xiàn)實(shí)需要的考量而決定實(shí)施的，往往與黨的政策、國家社會治理的新動向、國家重大慶典活動等關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)出一定的政策性[3]，在作為一種刑法制度存在的同時(shí)又起到刑法作用之外的政策調(diào)節(jié)作用，呈現(xiàn)出作用方式上的雙重性。

我國現(xiàn)今的特赦制度，由代表人民意志的國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)國家的實(shí)際需要，通過嚴(yán)格的法定程序而決定是否實(shí)施特赦，在什么時(shí)期，對哪些人實(shí)施特赦，體現(xiàn)的是人民群眾的整體利益，因而是人民權(quán)力在刑法體系中的一種體現(xiàn)，凝聚著高度的整體意志性，占有獨(dú)特且不可缺少的刑法體系地位。

1.2 我國特赦制度的價(jià)值追求

作為一種刑罰減免方式，特赦制度最基本的價(jià)值追求當(dāng)然是科學(xué)合理地對那些已經(jīng)關(guān)押和改造一定時(shí)間，且在服刑過程中有悔改表現(xiàn)、改惡從善的犯罪分子進(jìn)行刑罰上的剩余全部或部分減免，使他們能夠早日回歸到正常的社會生活中去。這既是寬嚴(yán)相濟(jì)政策在刑罰消滅制度中的體現(xiàn)，同時(shí)也有利于尊重和保障人權(quán)。一方面，特赦追求社會實(shí)效。特赦作為一項(xiàng)重要的法治措施，其決定和實(shí)施必然要符合國家治理的實(shí)際需要，保證嚴(yán)格有度和確有實(shí)施的必要，因而特赦必然要追求一種國家或社會治理上的實(shí)效性，或是在國家重大慶典前營造一種和諧寬容的社會氣氛[4]，或是在國家政治社會治理的某一時(shí)期在司法實(shí)踐中釋放的某種特定信號。另一方面，特赦紓解司法壓力。從法治建設(shè)上看，對特定群體的犯罪分子實(shí)施特赦，有利于減少監(jiān)獄囚犯的在押量，節(jié)約司法資源，清空不必要的余留司法任務(wù)殘余，激活下一輪法治建設(shè)上的司法活力。

2 我國特赦制度的特征

我國當(dāng)前的特赦制度得益于新中國成立后老一輩司法工作者的辛勤探索與制度設(shè)計(jì)，作為獨(dú)立于減刑、假釋等常規(guī)性量刑制度的刑事赦免制度，其具有特定性、宏觀性和不確定性的鮮明特征。

2.1 特定性

與減刑、假釋等常規(guī)性制度不同的是，特赦作為一種旨在赦免特定犯罪分子剩余全部或部分刑罰的刑罰減免方式，只在某個特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)、在適用時(shí)期上具有特定性。實(shí)際上，赦免制度包含大赦與特赦兩種具體方式，與大赦的全面赦免性相比，特赦針對某類或某幾類觸犯特定類型罪名的犯罪分子。因此，我國特赦制度還具有適用對象的特定性。

2.2 宏觀性

減刑、假釋作為刑法執(zhí)行制度中的一種常規(guī)性適用機(jī)制，在具體適用上往往采取個案分析的方式確定實(shí)際對象，而特赦針對的是某一類或某幾類觸犯特定罪名的犯罪分子。盡管這些犯罪分子觸犯的罪名可能相同，但個案千差萬別，而國家機(jī)關(guān)在對其決定特赦時(shí)不做個案上的細(xì)節(jié)性考量，僅僅依據(jù)某些宏觀性標(biāo)準(zhǔn)決定對其剩余全部或部分赦免刑罰。因此，我國特赦制度在適用方式上具有一定的宏觀性[5]。

2.3 不確定性

減刑、假釋等制度具有法律明文規(guī)定的適用范圍，通常只針對危害性較低的罪名適用，而特赦則不同。盡管國家決定特赦時(shí)針對的是某一類或幾類觸犯特定罪名的犯罪分子，然而國家在不同時(shí)期不同情形下所作出的特赦決定所針對的犯罪分子類型又可能會有所變化。比如在1975年之前實(shí)施的7次特赦中，1959年第1次實(shí)施特赦針對的是戰(zhàn)爭犯、反革命罪犯和部分特定的普通刑事罪犯，而其余6次特赦僅僅針對戰(zhàn)爭犯實(shí)施，所以特赦在具體適用上具有一定的不確定性。

3 我國特赦制度的缺陷

從新中國成立以來的幾次特赦實(shí)踐上看，我國當(dāng)前的特赦制度存在明顯的制度缺陷和不足，具體表現(xiàn)在特赦的決定機(jī)制、特赦條件、法律銜接、監(jiān)督審查等方面。

3.1 決定機(jī)制不明確

從我國現(xiàn)有的法律體系看，除憲法對特赦的決定和發(fā)布主體作出了規(guī)定外，刑法和刑事訴訟法也對特赦作出了規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑法》第66條規(guī)定“危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在任何時(shí)候再犯上述任一類罪的，都以累犯論處”。《中華人民共和國刑事訴訟法》第16條規(guī)定經(jīng)過特赦令免除刑罰的應(yīng)當(dāng)不起訴[6]。然而，當(dāng)前我國的刑事法律對特赦制度的規(guī)定僅僅是有所提及，并未制定具體、細(xì)化、明確的實(shí)施規(guī)范。根據(jù)2018年《中華人民共和國憲法修正案》第67條第18項(xiàng)的規(guī)定，全國人大常委會擁有特赦的決定權(quán)，但僅僅用“決定特赦”加以規(guī)定顯得過于概括，缺乏對具體決定部門、決定流程、責(zé)任人員等方面的具體規(guī)定，在制度實(shí)踐中缺乏明確的制度遵循。

3.2 特赦條件缺乏限定性

從我國特赦的制度實(shí)踐來看，特赦往往是國家在戰(zhàn)爭勝利、重大國事慶典或特殊歷史時(shí)期所決定實(shí)施的，這種基于不成文的歷史慣例或文化習(xí)慣的制度實(shí)踐存在較大的不穩(wěn)定性。從2019年特赦來看，此次特赦基于新中國成立70周年慶典、經(jīng)過全國人大常委會的醞釀討論而決定實(shí)施，盡管在效力上具有毋庸置疑的可靠性，但是從現(xiàn)有的法律條文中找不到關(guān)于特赦條件的明確規(guī)定，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

3.3 法律銜接缺乏有效性

特赦是由憲法規(guī)定到具體司法的函射性制度，其在實(shí)際適用時(shí)需要全國人大常委會在作出特赦決定后，具體交付人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)予以執(zhí)行，因此需要在法律層面實(shí)現(xiàn)有效的法律銜接，保證執(zhí)行程序的順暢度、規(guī)范性和合法性。然而就目前來看，在《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律規(guī)范中缺乏相關(guān)規(guī)定。

3.4 監(jiān)督審查機(jī)制缺位

特赦的決定由全國人大常委會作出，全國人大常委會固然依據(jù)民主集中制的原則代表人民行使權(quán)力，然而在某些具體重大問題的決定上是否需要再有針對性地開展民意調(diào)查、聽證座談等活動，仍值得思考，尤其是特赦關(guān)乎全國范圍內(nèi)某一類犯罪分子的群體性刑罰免除，社會影響不可謂不大，必須慎重。

然而，從2019年特赦以及以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，無論是在特赦決定做出前的醞釀階段，在最終作出特赦決定的討論表決階段，還是在特赦令交付執(zhí)行后的具體實(shí)施階段，都缺乏一套完整的監(jiān)督審查機(jī)制。因此，對于特赦制度的具體執(zhí)行程序還需要加強(qiáng)立法，在刑事訴訟程序中完善關(guān)于特赦執(zhí)行及監(jiān)督保障的法律條文[7]。

4 我國特赦制度的完善措施

當(dāng)下，我國正在建設(shè)法治化國家，一切制度體系都要求保證科學(xué)性、合理性和必要性，刑法中的特赦制度亦不例外。順應(yīng)新時(shí)代法治建設(shè)的大力推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)明確特赦主體、限定特赦條件、加強(qiáng)法律銜接、完善監(jiān)督審查機(jī)制，使我國特赦制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力[8]。

4.1 明確特赦主體

特赦制度由我國的根本大法憲法所確立，因而具有效力上的最高性，然而憲法僅僅籠統(tǒng)規(guī)定了特赦的決定主體和發(fā)布主體。因此，立法機(jī)關(guān)有必要在有權(quán)決定特赦的法定主體的具體部門組織、人員安排方面加以規(guī)定，完善相關(guān)內(nèi)容，從而在法律條文上明確任務(wù)分工，保證特赦決定的質(zhì)量和效率。

4.2 限定特赦條件

特赦制度在實(shí)踐過程中具體存在于刑事司法領(lǐng)域，而刑事司法是國之重器，是維護(hù)國家秩序、保障社會安全的有力武器，需要嚴(yán)格的適用限制，避免適用上的隨意性。因此，立法機(jī)關(guān)有必要在法律上加以明確，劃定決定特赦的具體情形及適用范圍，防止特赦制度的濫用以致減弱制度的原有社會實(shí)效及意義。具體而言，特赦情形應(yīng)當(dāng)包括重大國家慶典、特殊歷史階段以及其他全國人大常委會認(rèn)為可以決定特赦的情形，適用范圍應(yīng)當(dāng)包括社會危害性不大的刑事罪犯以及其他全國人大常委會認(rèn)為可以決定特赦的對象。

4.3 加強(qiáng)法律銜接

特赦所赦免的是刑事處罰而非民事處罰或行政處罰，因而其實(shí)際適用領(lǐng)域是刑事司法領(lǐng)域，體現(xiàn)的是憲政權(quán)對司法權(quán)的影響與作用[9]。盡管我國憲政權(quán)與司法權(quán)在本質(zhì)上都屬于人民權(quán)，但在具體執(zhí)行上分屬法律這一大類下的不同領(lǐng)域，因而在刑事法律體系中有必要完善特赦制度在司法實(shí)踐上的相關(guān)規(guī)定，具體包括工作流程、執(zhí)行方式、結(jié)果反饋等內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)從憲政領(lǐng)域到司法領(lǐng)域的制度銜接，明確由憲法所規(guī)定的特赦制度在刑事司法體系中的法律地位和價(jià)值意義，使特赦制度的運(yùn)行更具合理性、更合法化?；谔厣庵贫裙逃械淖陨硖攸c(diǎn)，在今后完善相關(guān)法律法規(guī)的過程中，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，有必要考慮出臺單獨(dú)的赦免法[10]。

4.4 完善監(jiān)督審查機(jī)制

監(jiān)督審查機(jī)制的構(gòu)建是保障制度在實(shí)際運(yùn)行中公正、合理的必要手段。決定特赦是國家所作出的一項(xiàng)重大活動，涉及刑事領(lǐng)域?qū)μ囟ǚ缸锓肿拥娜后w性刑罰赦免，一旦出現(xiàn)差錯將造成惡劣的社會影響。為保證特赦制度科學(xué)、合理、合法，必須建立完備的監(jiān)督審查機(jī)制，避免對不該赦免的犯罪分子予以赦免、赦免不當(dāng)、程序違法等問題，保證社會實(shí)效。

監(jiān)督審查機(jī)制的構(gòu)建可以分為決定前監(jiān)督和執(zhí)行中監(jiān)督。決定前監(jiān)督是指在正式確定實(shí)施特赦之前對征集意見、公開聽證、會議表決等程序的監(jiān)督，目的在于保證程序上的合法性。在國家考慮決定實(shí)施特赦時(shí)，將特赦的具體動因、對象、范圍等內(nèi)容提上議程，交付全國人大常委會進(jìn)行討論表決，必要時(shí)也可進(jìn)行全國范圍內(nèi)的民意征集及座談聽證。在綜合各方意見后形成特赦決定書，將特赦對象、特赦事由、特赦范圍等事項(xiàng)在合理期內(nèi)予以公示，接受人民群眾和各機(jī)關(guān)團(tuán)體的監(jiān)督。如公示期內(nèi)無相關(guān)異議，公示期后由國家主席發(fā)布特赦令。執(zhí)行中監(jiān)督是指在特赦令發(fā)布后交予執(zhí)行后的監(jiān)督。特赦令發(fā)布交予執(zhí)行的過程，實(shí)際上是特赦制度從憲政權(quán)到司法權(quán)過渡與轉(zhuǎn)化的過程。在特赦的具體執(zhí)行中，體現(xiàn)的是司法執(zhí)行權(quán)，遵循的是刑事司法程序。因而在執(zhí)行特赦的過程中，擁有監(jiān)督權(quán)的應(yīng)當(dāng)是與執(zhí)行特赦的法院所對應(yīng)的人民檢察院，即最高人民檢察院或省級人民檢察院。此外，若人民群眾或機(jī)構(gòu)團(tuán)體發(fā)現(xiàn)特赦執(zhí)行過程中存在問題，應(yīng)當(dāng)賦予他們向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、控告的權(quán)利。在特赦實(shí)施完畢后，應(yīng)當(dāng)建立事后審查機(jī)制，防止在之前的執(zhí)行過程中遺漏問題。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，如有必要，可以考慮設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以專項(xiàng)負(fù)責(zé)[11]。

5 結(jié)語

特赦制度在我國歷史上源遠(yuǎn)流長，但新中國成立后確立的特赦制度具有鮮明的時(shí)代特性和人民民主性。在我國，特赦制度可以發(fā)揮緩解社會矛盾、紓解司法壓力、彰顯時(shí)代特征等作用，但同時(shí)也存在決定機(jī)制不明確、特赦條件缺乏限定性、監(jiān)督審查機(jī)制缺位等問題。因此，今后需要加強(qiáng)立法，完善相關(guān)刑事法規(guī)，明確具體的決定機(jī)制和執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)從憲政權(quán)到司法權(quán)的有效銜接。此外，應(yīng)當(dāng)建立完備的監(jiān)督審查機(jī)制，以保證特赦制度在具體適用中的科學(xué)性、合理性和必要性。當(dāng)然，制度的完善并非一蹴而就，今后還需要理論上的深入研究與探討，進(jìn)行科學(xué)、合理、有效的制度設(shè)計(jì)。