政事分開視域下我國高等教育管理體制改革探析

李愛珍 洪倫 （豫章師范學院）

隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大，社會對高等教育管理體制的關注程度不斷提高。在社會發(fā)展的過程中，基于不同行業(yè)對人才需求的變化，高等教育管理體制經過多次改革，取得了良好的效果。但在實踐過程中，受政府事務性工作干預的影響，導致高等院校管理體制改革存在多個方面的問題。因此，如何實現(xiàn)我國高等院校管理工作的有序開展，是我們研究的關鍵。

一、高等教育管理體制改革概述

（一）改革背景

在較長的一段時間里，我國高等教育管理體制以政府為主導，這與當時我國計劃經濟體制相適應，也是特殊時期國家高等教育的特殊管理體制，在人才培養(yǎng)方面，基本滿足了我國早期人才發(fā)展需求。改革開放以后，我國采取更加開放的政策加強對外合作，在政治、經濟、文化等領域取得了顯著的成績，然而，傳統(tǒng)高等教育下的政校管理體制帶來的條塊分割、部門分割、專業(yè)限制、資源浪費等問題，導致了改革開放人才需求無法得到滿足。這與社會主義市場經濟體制下的人才發(fā)展戰(zhàn)略相悖，高等教育管理體制改革勢在必行。

（二）改革歷程

我國高等教育改革源于20 世紀80 年代中期，在30 年的時間里，高等教育改革一共經歷了四個重要階段。

首先，起步階段。在1985-1992 年間，繼中共中央辦頒發(fā)《關于教育體制改革的決定》之后，政校結合的高等教育管理體制逐漸取消，高校在招生、教學、管理等方面的自主性大大增加，在實現(xiàn)與社會主義市場經濟體制接軌的同時，高等院校在人才培養(yǎng)與經濟發(fā)展領域的潛力得到充分挖掘。1986 年，國務院發(fā)布《關于高等教育管理職責暫行規(guī)定的通知》，明確了政府在高等教育中的職責，并對其管理范圍進行了限制，為高等教育管理體制改革鋪平了道路。

其次，探索階段。該階段是指在1993-1997 年之間，我國政府對傳統(tǒng)獨立辦學模式進行了深入討論，提出并鼓勵高等院校之間相互合作，優(yōu)化傳統(tǒng)教學管理體制結構，用市場經濟模式實現(xiàn)辦學效益的提高。在此基礎上，提出了“共建、調整、合作、合并”的改革指導思想，為高等教育管理體制改革提供了理論和方向上的指導。

第三，突破階段。經歷了5 年的探索之后，我國高等教育管理體制改革逐步深入開展，中央、地方等政府部門逐步脫離高等教育管理，截至2000 年底，原有62 部委中的367 所高等院校在規(guī)模上已經縮減為10 部委所屬的100 多所高等院校，這意味著自1949 年以來，我國高等院校管理體制改革已經突破了原有體制，兩級高校宏觀管理體制基本確立。

最后，鞏固階段。進入21 世紀以后，我國高等教育管理體制改革方向基本確立，各地區(qū)政府結合自身優(yōu)勢，推進校企共建的部屬高校模式，進一步深化高等教育管理體制改革。這為加強區(qū)域人才培養(yǎng)與經濟發(fā)展提供了良好契機。在此基礎上，為加強高等教育人才培養(yǎng)質量建設，高等院校還在教學質量和教學改革方面進行了深入討論，并通過實踐對相關改革措施加以檢驗。

總的來說，高等教育管理體制改革旨在轉變政府角色，突出政府部門的服務意識，利用社會主義市場化經濟發(fā)展理念，指導相關工作的開展，將高等院校管理工作的主動權交予學校，構建科學的政校關系。

二、我國高等教育管理體制改革的現(xiàn)狀

（一）教學模式重理論輕實踐

改革開放以前，我國所推行的高等教育模式為精英教育，高等教育工作的開展以理論教學為基礎，忽視了教學實踐活動的開展，這一教學理念在高等教育擴招之后依然存在。面對改革開放后社會人才需求形勢的轉變，一些高等院校依然缺乏與市場對接，以至于在人才培養(yǎng)方面無法滿足行業(yè)發(fā)展需求。

導致這一問題出現(xiàn)的主要原因在于高等院校教育管理體制與經濟效益之間的獨立性，高等院校師生缺乏對知識的成果轉化意識，僅限于對理論進行深入研究，忽視了理論研究與社會生產力之間的關系。即便“產學研”一體化思想已經得到了高等教育理論的廣泛認同，但是，在實際操作過程中，由于政府參與指導下的職責劃分問題，導致理論與實踐教學工作缺乏銜接，實踐教學多流于形式，沒有達到教學要求。

（二）人才培養(yǎng)過于重視眼前利益

人才培養(yǎng)是一個長期過程，尤其是高等院校人才培養(yǎng)，需要根據(jù)國家發(fā)展的實際需要，制定科學的教育管理計劃，但是，由于缺乏足夠的認識，部分高等院校過于關注眼前利益，忽視了自身的長遠發(fā)展。在計劃經濟時代，高等院校教育管理工作由政府主導，以國家發(fā)展戰(zhàn)略為人才培養(yǎng)的依據(jù)，這保證了我國人才培養(yǎng)在方向上的正確性。改革開放以后，高等院校利用市場化思想指導教育管理工作的開展，以至于過于重視辦學效益，卻忽視了對高等院校長遠發(fā)展的考慮。例如，在電子商務快速發(fā)展的階段，電子商務行業(yè)存在較大的人才缺口，為此，部分高等院校在師資力量有待完善的情況下，盲目擴大電子商務專業(yè)招生人數(shù)，生源質量參差不齊，導致電子商務專業(yè)學生的能力和素質明顯下降，在影響學生就業(yè)的同時，也限制了電子商務行業(yè)的發(fā)展。

（三）辦學結構盲目追求“高層次”

我國高等教育體系包括?？啤⒈究?、研究生等不同層次，其中，任何一個層次都有其社會價值，各層次之間在人才培養(yǎng)領域的協(xié)作，對社會發(fā)展和教育體系的完善起到了重要作用。特別是隨著現(xiàn)代教育體系的不斷發(fā)展和完善，我國高等教育產業(yè)化已經初具規(guī)模，市場化的高等教育管理體制將高校經濟利益與自身層次相關聯(lián)，這導致高等院校在定位方面追求高層次，卻忽略了自身發(fā)展的實際情況。其中，除國家對高等教育劃分的211、985 院校以外，還包括國家級重點、省重點院校等，部分高等院校甚至提出構建“綜合性研究型大學”的口號，這已經背離了我國高等教育層次化區(qū)分的初衷。

（四）專業(yè)建設過度追求“熱門”

高等院校在專業(yè)課程的設置方面需要以社會發(fā)展的實際需要為指導，尤其是現(xiàn)階段社會發(fā)展較快的情況下，高等院校應及時對相關專業(yè)進行調整，以實現(xiàn)人才的針對性培養(yǎng)。然而，在高校擴招以后，一大批民辦院校進入到高等教育體系之中，這些院校為爭奪生源，只能在專業(yè)設置方面大做文章，尤其是熱門專業(yè)，在普通高等院校招生中發(fā)揮了很好的作用。

實踐來看，熱門專業(yè)并非長期不變的，在社會發(fā)展的不同時期，由于產業(yè)結構與經濟發(fā)展主推力量的變化，導致熱門專業(yè)隨之改變。熱門專業(yè)也僅僅是通過就業(yè)形勢來確定的，就業(yè)形勢好的便可稱為熱門專業(yè)，反之則是冷門。熱門專業(yè)的設置，能夠為高校帶來大量的生源，迅速提高學校的經濟效益。但是，當熱門轉變?yōu)槔溟T時，高校將因此遭到重創(chuàng)，在大量畢業(yè)生無法找到工作的同時，也嚴重影響到學校的聲譽，不利于后期招生工作的開展。

（五）政府角色定位存在偏差

在傳統(tǒng)認識領域，政府是在大多數(shù)人共同意愿的基礎上形成的以保護人們合法權益為目的的組織機構，其中就包括教育。新中國成立之初，高等教育管理工作由政府負責，這與我國當時的社會發(fā)展情況相適應，改革開放以后，政府在高等教育管理體制中的干預已經成為影響高等教育發(fā)展的重要因素之一。

教育全球化背景下，政府部門過多介入高等教育管理工作，嚴重影響了高等教育的市場化運作模式，政府在教育管理方面的服務功能并未得到體現(xiàn)。不僅如此，在高等教育管理體制的部分領域，政府也存在缺位的情況，如高等院校就業(yè)分配等問題，完全依賴院校自身的能力加以解決。

政府在高等教育管理工作中表現(xiàn)出來的越位和缺位狀態(tài)，其原因在于政府在與高等院校之間的關系把握不準，權責關系混亂。這一狀態(tài)的存在，不僅增加了政府工作內容，提高了政府工作成本，也直接限制了高等院校與社會人才需求之間的適應性調整，阻礙了社會發(fā)展過程中人才培養(yǎng)的市場化指導。

三、政事分開視域下我國高等教育管理體制改革的路徑分析

20 世紀90 年代末，我國高等教育開始擴招，高校在數(shù)量和規(guī)模上都得到了空前的發(fā)展，其管理體制改革也拉開了帷幕?；谖覈叩冉逃l(fā)展的現(xiàn)狀，以及長期以來政府參與高等教育管理的角色定位不準，高等教育管理體制對更加開放的教育環(huán)境和社會發(fā)展需求的適應性并沒有隨之提高。因此，理順政府與高等教育之間的關系，成為現(xiàn)階段我國高等教育體制改革的出發(fā)點和立足點。

（一）堅持政府統(tǒng)籌辦學理念

首先，對高等教育進行統(tǒng)籌規(guī)劃，從發(fā)展速度、規(guī)模、質量、結構等方面予以考慮，構建政事分開、權責明確的教育管理體制；其次，加強對高等教育專業(yè)設置、學術研究等方面的統(tǒng)籌引導，逐步規(guī)范高等教育管理體制對院校辦學資質、教師資源、招生等要求；第三，利用政府的主導地位，對高等院校教育進行全方位的扶持，除財政支持以外，在政策方面給予高等院校一定的自主性，構建具有指導作用的高等教育職責評價體系，以政府的身份對高等教育管理工作加以督促。

為此，構建完善的高等教育管理體制，在法律制度、組織架構、權責劃分、運行規(guī)則、利益配屬等領域進行深入改革，使其功能更為明確，體制運行更加高效，在這一基礎上，政事分開、管辦分離的現(xiàn)代高等教育管理體制才能夠實現(xiàn)。

（二）鼓勵社會力量參與高等教育管理體制改革

從“精英”教育走向“大眾”教育，是中國社會發(fā)展過程中在高等教育領域的必然要求，社會主義制度伴隨著我國市場經濟體系的完善而得到鞏固。在社會發(fā)展實踐過程中，社會參與高等教育管理的必要性則體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.高等教育和社會的聯(lián)系更加緊密

在高等教育市場化的過程中，其開放程度較以往得到了提高，面對著學生在理論學習與實踐能力建設的需求，高等教育需要加強與社會的聯(lián)系，主動建立社會參與下的高等教育管理體制，結合我國當前發(fā)展的實際情況，制定科學的制度體系，充分利用社會上的物質資源、人力資源和財務資源實現(xiàn)自身發(fā)展。

2.高等教育普及下的社會參與意識提高

為實現(xiàn)我國全民文化素質水平的提高，以及滿足社會發(fā)展對高素質人才需求的增加，我國政府將普及高等教育作為現(xiàn)階段教育改革的重要內容，在推廣繼續(xù)教育、職業(yè)教育等終身教育制度的同時，實現(xiàn)了全社會廣泛的參與意識。尤其在職業(yè)教育方面，我國職業(yè)教育規(guī)模的迅速擴大，促進了高等職業(yè)人才體制改革的深入開展，為社會發(fā)展提供了大量應用型人才，彌補了我國人才體系中的缺失。

3.人才競爭條件下的高等教育管理體制創(chuàng)新

市場化的高等院校管理體制改革，滿足了社會發(fā)展對人才的需求，然而，隨著現(xiàn)代企業(yè)管理理念的不斷滲透，企業(yè)的人才意識不斷提高。為實現(xiàn)針對性的人才培養(yǎng)，大量企業(yè)轉變人力資源管理思路，利用校企結合的方式，主動與高等院校之間展開合作。例如，海爾集團與南通科技職業(yè)學院之間達成的人才培養(yǎng)協(xié)議，海爾集團為南通科技職業(yè)學院提供實訓基地，以智能家居為核心，完成相關崗位的人才培養(yǎng)，使學生能夠達到畢業(yè)即上崗的水平。校企合作辦學模式，是高等教育管理體制改革的重要內容之一，符合我國社會主義建設的基本需求。

社會參與下的高等教育管理體制改革，是在政事分開、管辦分離情況下，對高等教育管理體制的及時介入，完成新時期高等教育市場化改革的必然要求。在社會參與下，高等教育管理工作才能夠做到有的放矢，避免人才培養(yǎng)上出現(xiàn)嚴重的決策失誤。

（三）政事分開視域下公益理念與教育理念的協(xié)調統(tǒng)一

從高等教育的自身定位來看，其目的在于為公眾提供有關知識領域的一切服務，具有明顯的公益屬性，高等教育雖有專業(yè)之分，但是，其并不代表著某一狹隘的行業(yè)利益。當高等教育涉及公共利益時，也就與社會產生了必然聯(lián)系，政府干預下的高等教育體制，將逐漸無法滿足市場化運作模式的需求。

從利益主體來看，高等教育的利益主體包括國家、團體、個人。所謂國家利益，是指國家依靠高等教育管理體制改革，能夠保證國家在政治、經濟、文化等領域發(fā)展所需的人才；團體利益則代表了以企業(yè)、院校自身利益，市場經濟體制下的企業(yè)與院校發(fā)展，需要通過與多方權力主體進行博弈，才能夠獲得更多權益，以實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，尤其是對市場需求更為迫切的企業(yè)；個人利益則以院校學生為代表，面對日益嚴峻的就業(yè)形勢，在完成高等教育的過程中，需要通過多種方式保證個人的權益不受侵害。由于以上三部分權益之間存在直接或間接的關系，合理協(xié)調相關矛盾，以實現(xiàn)多方利益的最大化，這對于政事分開、管辦分離的高等教育管理體制有著重要的指導意義。

在計劃經濟時代，高等教育管理體制服從國家需要，在人才培養(yǎng)方面實行配給制，國家政府部門、研究院所享有一定特權，這一現(xiàn)象的存在，與當時國家發(fā)展的實際情況相匹配。改革開放以后，高等教育問題日益突出，私營經濟體的人才需求不斷增加，政府主導下的高等教育體制與市場之間產生了嚴重的權益糾紛，并阻礙了市場經濟的快速發(fā)展。并且，隨著市場化優(yōu)勢的體現(xiàn)，政府在高等院校教育管理體制中的優(yōu)勢逐漸喪失。高等教育的普及，意味著政事分開、管辦分離的高等教育管理體制改革已經初步完成，高等教育的公益屬性得到回歸，各方訴求在公平、開放的環(huán)境中得到滿足，社會矛盾進一步緩和。

（四）政事分開視域下高等教育管理體制改革中政府角色的合理定位

盡管，高等教育管理體制改革意味著政府主導高等教育管理工作時代的終結，但是，這并不意味著政府完全退出高等教育管理領域。為提供更加多元化的發(fā)展空間，高等院校教育管理體制改革過程中的專業(yè)設置、教學模式選擇、招生等工作，政府并未過多干預，在市場化運營理念的指導下，高等院校管理體制改革呈現(xiàn)出較高的自由度。

首先，政府為高等教育提供方向性的指導。依據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，政府部門通過出臺一系列政策的方式，指導高等院校進行教育管理體制改革，或者是直接邀請高等院校參與到國家政策的制定當中，以實現(xiàn)國家發(fā)展思想在高等教育管理體制改革中的滲透。

其次，政府充當企業(yè)與院校之間聯(lián)系的“紐帶”。由于傳統(tǒng)教育管理理念的影響，高等院校在市場化運營方面依然過于被動，這與企業(yè)對合作辦學等模式的迫切要求形成了較大的反差。在此情況下，政府應主動承擔起二者聯(lián)系的“紐帶”，根據(jù)企業(yè)的實際情況，為其選擇最佳合作院校，甚至可以采取“招標”的方式，為高等教育發(fā)展提供更多機會。

最后，加強政府監(jiān)督作用。政事分開是現(xiàn)階段我國高等教育管理體制得以自由發(fā)展的基礎，除加強傳統(tǒng)人才培養(yǎng)領域建設以外，高等院校教育管理體制改革以市場化運營為目標，并以此獲得利潤。但是，在市場化運營理念的指導下，高等教育的公益屬性將逐漸消失，社會發(fā)展中的人才缺失也將更加嚴重。

我國政府在高等教育管理體制改革方面一直堅持“實事求是”的原則，與國家發(fā)展實踐相結合，及時調整政府角色，出現(xiàn)了計劃經濟時期的“精英教育”和改革開放之后的“大眾教育”教育管理體制。高等院校教育管理體制改革是在多元化發(fā)展過程中對各方利益的全面協(xié)調，在政府宏觀政策的指導下，積極主動尋求發(fā)展的新機遇，建立以校企合作、“產、學、研”為一體的現(xiàn)代高等教育模式，實現(xiàn)高等教育在社會政治、經濟、文化等多領域的互利共贏。