政校關(guān)系重塑中的政府擔(dān)當(dāng)

孟曉東 錢 音

為深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)和全國(guó)教育大會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議部署要求，全面提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，辦好人民滿意的教育，教育部等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》從教育教學(xué)、人事工作、經(jīng)費(fèi)管理方面全面保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，也以政府的自我革命為前提，強(qiáng)調(diào)深化教育“放管服”改革、提升辦學(xué)支撐保障能力對(duì)激發(fā)學(xué)校辦學(xué)積極性、增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)內(nèi)生動(dòng)力的重要作用。學(xué)校與政府，本是教育生態(tài)圈中同氣連枝的兩大“主體”。政校關(guān)系，亦是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中必須面對(duì)的重點(diǎn)問(wèn)題。《意見(jiàn)》下政校關(guān)系的重塑，從代表著社會(huì)公共權(quán)力的政府開(kāi)始自我革命，是一種應(yīng)然，也是一種必然。刀刃向內(nèi)，破除利益固化藩籬，確保學(xué)校辦學(xué)主體地位的落實(shí)，政府可以從哪些方面入手，擔(dān)負(fù)起政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)呢？

一、權(quán)與責(zé)，各安其位

學(xué)校辦學(xué)主體地位的有效落實(shí)，在根本上取決于政校雙方主體責(zé)任和主體地位的明晰化，必須在厘清關(guān)系的基礎(chǔ)上，嚴(yán)明各自的權(quán)責(zé)邊界，厘定各自的具體責(zé)任。學(xué)校與政府雖然都是“主體”，但是存在著隸屬關(guān)系。政府是教育公共產(chǎn)品的提供者，而學(xué)校的主體權(quán)威來(lái)源于政府授權(quán)，只能在法律框架內(nèi)，在政府指導(dǎo)下享有“辦學(xué)主體地位”。因此，充當(dāng)元主體角色的政府，在“權(quán)與責(zé)”的關(guān)系上更要有清醒認(rèn)識(shí)。

1.我是誰(shuí)？

這是關(guān)乎執(zhí)政立場(chǎng)的問(wèn)題。弄清了“我是誰(shuí)”，才能更好地?cái)[正自己的位置。其實(shí)在這點(diǎn)上，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等文件已明確指出：我國(guó)基礎(chǔ)教育的改革和發(fā)展，要“堅(jiān)持國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制”。這也從法律層面認(rèn)定了政府是國(guó)家辦學(xué)的直接責(zé)任主體，且三級(jí)責(zé)任主體分工明確。因此，主體責(zé)任人理應(yīng)積極作為，承擔(dān)起辦學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者、統(tǒng)籌人的相關(guān)責(zé)任。

2.為了誰(shuí)？

這是關(guān)乎執(zhí)政宗旨的價(jià)值觀問(wèn)題。弄清了“為了誰(shuí)”，才能更好地明確為誰(shuí)立命、為誰(shuí)執(zhí)政。從“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”，這不是簡(jiǎn)單的辦學(xué)理念與方式的轉(zhuǎn)變，而是辦學(xué)目標(biāo)與方向的澄明。政府辦教育就是為了把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，提供充分、優(yōu)質(zhì)、公平的公共教育服務(wù)，推進(jìn)教育均衡發(fā)展與現(xiàn)代化，推動(dòng)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升，提升人民群眾對(duì)教育的滿意度，回應(yīng)人民群眾對(duì)教育的新期盼。

3.依靠誰(shuí)？

這是關(guān)乎執(zhí)政方式的方法論問(wèn)題。弄清了“依靠誰(shuí)”，才能獲得工作力量的源泉。教育是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從結(jié)構(gòu)來(lái)看，除了政府，還有社會(huì)、家庭、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等眾多元素。搞好教育辦好學(xué)校，可以說(shuō)是一項(xiàng)專業(yè)性、綜合性、創(chuàng)造性極強(qiáng)的事業(yè)。政府一方自唱獨(dú)角戲是不行的，作為最高級(jí)別的責(zé)任主體可以擔(dān)負(fù)起“協(xié)調(diào)者”“促進(jìn)者”的角色，主動(dòng)尋求合作，凝聚多方的力量，支持這個(gè)圈子里的其他主體各安其位、各負(fù)其責(zé)，在職責(zé)范圍內(nèi)一起創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，形成工作合力，以此增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)辦學(xué)活力。

二、管與放，各司其職

落實(shí)學(xué)校辦學(xué)主體地位，還需要在厘清權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，減少政府不必要的干預(yù)，給學(xué)校充分的辦學(xué)空間，處理好“放”和“管”的關(guān)系。堅(jiān)持放管結(jié)合，就是要把該放的權(quán)力切實(shí)放下去、放到位；該管的一定要管起來(lái)、管到位，管不到位也是失職。

（一）保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，政府“應(yīng)放盡放”

1.尊重辦學(xué)規(guī)律，全部放。

政府要舍得放權(quán)，不參與學(xué)校具體事務(wù)的管理，主動(dòng)交卸一些“不該管”“不必管”的職能。凡是可以下放又能事后監(jiān)管的權(quán)力一律下放，確保學(xué)校在法律框架內(nèi)，在政府宏觀指導(dǎo)下，享有內(nèi)部事務(wù)高度自治權(quán)。如在學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理、師資隊(duì)伍建設(shè)、課程建設(shè)等方面，要把自主權(quán)交還給學(xué)校。學(xué)校有權(quán)并可以按照預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定和實(shí)際發(fā)展需要，自主提出年度預(yù)算建設(shè)，自主執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目，自己對(duì)資金進(jìn)行全過(guò)程績(jī)效管理，有效使用，正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.尊重專業(yè)自主，定向放。

政府要舍得放手，尤其在用人上要擴(kuò)大學(xué)校人事工作自主權(quán)，實(shí)施定向放。政府要尊重校長(zhǎng)、教師的專業(yè)自主，給予獨(dú)立行使教育專業(yè)決定的權(quán)力和獨(dú)立創(chuàng)造的空間，支持校長(zhǎng)、教師享有專業(yè)自主權(quán)，真正以主人翁的姿態(tài)，主動(dòng)參與到學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)與活動(dòng)中。校長(zhǎng)可以根據(jù)辦學(xué)實(shí)際需要，自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，自主擇優(yōu)選聘中層管理人員等，而不是只能按政府核定的標(biāo)準(zhǔn)、提供的職數(shù)、給予的條件進(jìn)行人事選拔與任免；教師有對(duì)自己的教育教學(xué)自由執(zhí)行而不受他人干預(yù)的基本權(quán)，而非受囿于層層的管理、監(jiān)督、檢查、考核等，讓人絲毫不敢逾矩?！岸ㄏ蚍拧笔降乃山壡∈翘嵘處熉殬I(yè)感、榮譽(yù)感的正解。

3.尊重學(xué)校創(chuàng)新，差異放。

不同學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中因?yàn)榈赜颉⑽幕牟町惪倳?huì)形成一些富有個(gè)性的、相對(duì)穩(wěn)定的教育特征和風(fēng)格，即學(xué)校的特色。學(xué)校發(fā)展不可能步調(diào)一致地往前走，不然也不會(huì)有優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之分。鑒于這樣的現(xiàn)實(shí)，政府要舍得放開(kāi)，尊重學(xué)校創(chuàng)新，針對(duì)不同學(xué)校的實(shí)際情況實(shí)施差異放。鼓勵(lì)和支持學(xué)校因地制宜，大膽探索符合自身特點(diǎn)的辦學(xué)模式與辦學(xué)特色，突出特色創(chuàng)建內(nèi)涵，將特色做大、做細(xì)、做強(qiáng)、做亮；而不是“一刀切”“一根尺子量到底”，以此促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校保持多元特色，一起優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，破解“千校一貌、萬(wàn)生一面”的弊端，真正形成“一校一品”的生動(dòng)局面。

（二）規(guī)范行政權(quán)力，政府“應(yīng)管盡管”

1.服務(wù)為先。

政府要樹(shù)立為學(xué)校服務(wù)的思想，基于對(duì)學(xué)校的信任，基于民主合作的原則，建立健全公共教育服務(wù)體系。按照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限與程序，主動(dòng)為中小學(xué)服務(wù)，為激發(fā)辦學(xué)活力提供強(qiáng)有力的保障支持。再窮不能窮教育，再虧不能虧教師。要優(yōu)先保障學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)投入、教職工配備等教育教學(xué)基本需求；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，逐步健全生均公用經(jīng)費(fèi)、編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，切實(shí)解決學(xué)校辦學(xué)后顧之憂；要建立中小學(xué)教師工資福利待遇的長(zhǎng)效機(jī)制，在財(cái)政可能的情況下，強(qiáng)化辦學(xué)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)優(yōu)秀校長(zhǎng)、業(yè)績(jī)突出的教師加大榮譽(yù)表彰和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)力度；要解決中小學(xué)代課教師的待遇問(wèn)題，并逐步理順代課教師入編問(wèn)題，提升教師職業(yè)幸福感，讓教師耐得住寂寞，甘愿付出，為教育做貢獻(xiàn)。

2.引導(dǎo)為上。

放權(quán)不等于放任，政府主要負(fù)責(zé)宏觀決策，地方政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)，給學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、人才培養(yǎng)模式等提供良好環(huán)境，保證國(guó)家教育方針的貫徹落實(shí)；在管理方式上積極創(chuàng)新，從微觀走向宏觀，由直接走向間接，運(yùn)用立法、信息服務(wù)等手段來(lái)明確各自的權(quán)限、作用與責(zé)任，引導(dǎo)支持學(xué)校自主發(fā)展，創(chuàng)新學(xué)校內(nèi)部管理制度；通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商對(duì)話等途徑引導(dǎo)把控，積極穩(wěn)妥落實(shí)各項(xiàng)制度改革，不斷推進(jìn)教育家辦學(xué)治校，確保學(xué)校發(fā)展大方向不偏離，學(xué)校辦學(xué)行為不偏差，保證教育公平性和學(xué)生平等的受教育權(quán)，維護(hù)學(xué)校、教師和師生的合法權(quán)益，推動(dòng)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

3.監(jiān)督為主。

政府放權(quán)賦能，確保、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，不等于放手不管，也要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，跟蹤學(xué)校的發(fā)展與變革，監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)行為以及校長(zhǎng)的權(quán)力使用，強(qiáng)化過(guò)程性和發(fā)展性評(píng)價(jià)，對(duì)學(xué)校落實(shí)國(guó)家課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范使用教材、遵循學(xué)科教學(xué)基本要求、師德師風(fēng)建設(shè)等方面加強(qiáng)督導(dǎo)落實(shí)；對(duì)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，定期發(fā)布監(jiān)督評(píng)估報(bào)告，以促進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)，建立科學(xué)、高效的治理體系，持續(xù)改進(jìn)和提高辦學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下真正的“自主”與“自治”。當(dāng)然，政府的監(jiān)督職能主要可以放在管理和宏觀評(píng)價(jià)的督政、教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)政策的制定、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的制定上，具體的監(jiān)督工作與評(píng)價(jià)權(quán)可以交給第三方來(lái)行使，或通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、培育委托第三方社會(huì)專業(yè)組織開(kāi)展對(duì)學(xué)校的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，這樣更能保證教育監(jiān)督與評(píng)價(jià)的客觀性和有效性。

三、分與合，各盡其力

新時(shí)期政校關(guān)系的重塑，還應(yīng)放在更為廣闊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)背景中去考慮，分與合，使處于教育生態(tài)圈的不同主體各盡其力，以伙伴合作關(guān)系共同推進(jìn)制度完善與制度創(chuàng)新。

1.“管”與“辦”，還有“評(píng)”。

政府堅(jiān)持放管結(jié)合，重在提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，依法對(duì)學(xué)校實(shí)行宏觀調(diào)控，監(jiān)督指導(dǎo)；學(xué)校重在發(fā)揮自主作用，堅(jiān)持制度創(chuàng)新完善，依法規(guī)范辦學(xué)，辦出特色，辦出水平，辦出活力，辦出家門口百姓滿意的學(xué)校。落實(shí)“管”與“辦”，做得怎么樣，不能僅由政府和學(xué)校自己說(shuō)了算。2015年5月，教育部發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）。《若干意見(jiàn)》從行政、辦學(xué)和評(píng)價(jià)三個(gè)方面提出了推進(jìn)管、辦、評(píng)分離的具體路徑和辦法。可以說(shuō)，“管、辦、評(píng)”分離的提出，標(biāo)志著我國(guó)教育管理體制改革進(jìn)入教育治理改革的新階段。“評(píng)”就是評(píng)價(jià)，即通過(guò)科學(xué)的監(jiān)測(cè)，為改進(jìn)教育教學(xué)、管理和決策提供依據(jù)?！霸u(píng)”，改變了過(guò)去以政府督導(dǎo)評(píng)估為主的“一言堂”局面，著力建立包括政府督導(dǎo)、學(xué)校自評(píng)、社會(huì)第三方共同參與的多元評(píng)價(jià)體系。這樣的“管、辦、評(píng)”分離，恰是為了保持各方相對(duì)獨(dú)立性，提高專業(yè)性，保證督導(dǎo)評(píng)估制度向著更加科學(xué)、公正、客觀和專業(yè)的方向發(fā)展，最終也是為了三個(gè)方面更好地整合統(tǒng)一，凝聚合力，共同推進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展。

2.“統(tǒng)”與“整”，還有“特”。

有分即有合，于教育法制主體、責(zé)任主體政府而言，“合”就是要以區(qū)域教育的生態(tài)文化為方向，以教育發(fā)展中存在的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，將零散的、多樣化的教育資源統(tǒng)籌與整合，形成全局優(yōu)化、系統(tǒng)組元、更有價(jià)值的教育整體?！敖y(tǒng)”與“整”是區(qū)域意義上的辦學(xué)之“活”。教育部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》中著力強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、統(tǒng)籌教師隊(duì)伍、統(tǒng)建長(zhǎng)效機(jī)制，這一指導(dǎo)思想對(duì)實(shí)現(xiàn)教育差異資源互補(bǔ)、盤活聯(lián)合體辦學(xué)機(jī)制、推進(jìn)區(qū)域整體辦學(xué)內(nèi)涵起到有效推進(jìn)作用。需要明確的是，統(tǒng)籌與整合不是抑優(yōu)扶弱、削峰填谷，而要以尊重學(xué)校發(fā)展的整體規(guī)劃為前提，協(xié)商調(diào)配，以強(qiáng)帶弱；在帶弱中發(fā)現(xiàn)被遮蔽的教育的深層問(wèn)題，深化教育改革，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育的共享、共生、共長(zhǎng)，以人的發(fā)展為核心，辦家長(zhǎng)滿意、社會(huì)認(rèn)可的教育。在此基礎(chǔ)上，政府還要看到不同校情之下學(xué)校的文化特質(zhì)與發(fā)展長(zhǎng)板，提升公共服務(wù)的理念與前瞻意識(shí)，充分給予學(xué)校特色建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展的空間，允許有中國(guó)式的“特許學(xué)?！保纬尚佬拦卜睒s、桃李競(jìng)爭(zhēng)妍的教育春天。

3.“我”和“你”，還有“他”。

教育是一個(gè)開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)，伴隨著教育日益走入社會(huì)中心，政府和學(xué)校早不是“政府的學(xué)校”這種單向關(guān)系，也不是“我和你”簡(jiǎn)單的雙邊關(guān)系，除了“我”和“你”，越來(lái)越多的“他”，如家長(zhǎng)、社區(qū)、各種基金和捐贈(zèng)等社會(huì)力量也正不斷地積極參與進(jìn)來(lái)，一起承擔(dān)著教育的責(zé)任。權(quán)力與責(zé)任是相對(duì)應(yīng)的，社會(huì)力量承擔(dān)教育責(zé)任的同時(shí)，也擁有教育管理的權(quán)力，所以，政校關(guān)系重塑中以政府來(lái)牽頭協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，打破主體與部門間的壁壘，以合為進(jìn)，建設(shè)目標(biāo)理想一致的多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合作支持的新型現(xiàn)代學(xué)校治理生態(tài)圈才符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，最能增強(qiáng)辦學(xué)內(nèi)生動(dòng)力的優(yōu)選。政府、學(xué)校、社會(huì)力量三類主體既分又合，職能調(diào)整優(yōu)化，目標(biāo)匯合，機(jī)制融合，資源整合，各自獨(dú)立又相互聯(lián)結(jié)、相互制約，必將節(jié)約教育治理成本，構(gòu)成互為因果的良性運(yùn)行系統(tǒng)，必將為全面提高基礎(chǔ)教育育人質(zhì)量提供強(qiáng)大動(dòng)力和堅(jiān)強(qiáng)保障，奠定起教育強(qiáng)國(guó)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這才是政府在政校關(guān)系重塑中最有作為的擔(dān)當(dāng)。