政府還貸高速公路的融資問(wèn)題及應(yīng)對(duì)分析

謝樹(shù)平

（廣東省南粵交通投資建設(shè)有限公司，廣東 廣州 510000）

近幾年，中國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍谭€(wěn)步增長(zhǎng)，投資規(guī)模維持較高水平，以廣東省為例，截至2020年底，全省高速公路通車(chē)?yán)锍掏黄?0000公里，其中政府還貸高速公路通車(chē)?yán)锍探?000公里。隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)化不斷推進(jìn)，高速公路通車(chē)?yán)锍讨饾u提高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路通道的開(kāi)通，得益于政府還貸高速公路的建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式，但是高速公路建設(shè)仍面臨著建設(shè)任務(wù)重、投融資壓力大、項(xiàng)目制約因素多等問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向，今后新建的高速公路項(xiàng)目主要采用由政府還貸的模式進(jìn)行建設(shè)和管理。政府還貸公路公路屬于資金密集型行業(yè)，對(duì)資金需求極為敏感，影響政府還貸高速公路項(xiàng)目順利落實(shí)的因素較多，尤其是融資難的問(wèn)題，還需加以政策扶持，在融資理念與模式等方面加以創(chuàng)新，帶動(dòng)政府還貸高速公路項(xiàng)目融資突破性的發(fā)展，從而充分發(fā)揮政府的社會(huì)服務(wù)等職能。

一、政府還貸高速公路融資模式

政府還貸高速公路項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，政府參與投資，適用于在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)較差，公益性更強(qiáng)，政府還貸高速公路建設(shè)融資主要包括：①利用地方政府或國(guó)家投入的專(zhuān)項(xiàng)資金，如中央車(chē)購(gòu)稅等資金，作為項(xiàng)目的資本金；②銀行貸款；③收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債等。

二、政府還貸高速公路項(xiàng)目融資難的體現(xiàn)

（一）金融機(jī)構(gòu)投資意愿較低

從以往的高速公路籌資模式入手分析，主要通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)項(xiàng)目貸款的方式進(jìn)行，但政府還貸形式的高速公路項(xiàng)目由于經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)較差，難以滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款審批要求，通常較難獲得金融機(jī)構(gòu)貸款授信。政府還貸高速公路行業(yè)有工期長(zhǎng)與投資巨大及投資回報(bào)慢等特征，金融機(jī)構(gòu)在投資方面，更傾向于投資少與回報(bào)快的領(lǐng)域，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府還貸高速公路項(xiàng)目的投資意愿相對(duì)較低。國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策逐步向支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)傾斜，加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)的把控與金融泡沫的規(guī)避，但政府還貸高速公路項(xiàng)目受行業(yè)的特殊性影響，金融機(jī)構(gòu)的投資積極性尚未出現(xiàn)提高的趨勢(shì)[1]。

（二）受政策影響較大

政府還貸高速公路項(xiàng)目相對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路具有更強(qiáng)的政策性。近年來(lái)，國(guó)家相加出臺(tái)了有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)政府還貸高速公路融資產(chǎn)生了一定影響。例如，2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，財(cái)政部相繼制定了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》以及中央有關(guān)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)及相關(guān)文件要求，由于政府還貸高速公路項(xiàng)目借款主體大部分為事業(yè)單位法人主體，金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為政府還貸項(xiàng)目屬于政府性隱性債務(wù)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)部分地區(qū)政府還貸高速公路項(xiàng)目持觀望態(tài)度，不再新投放政府還貸高速公路項(xiàng)目貸款，直接影響到在建項(xiàng)目建設(shè)資金的落實(shí)，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)項(xiàng)目停工的情況；再如2017年7月，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，金融機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目能夠再舉借銀行貸款持不同看法，部分金融機(jī)構(gòu)解讀為不能再通過(guò)銀行貸款融資，只能通過(guò)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債來(lái)解決項(xiàng)目融資問(wèn)題，導(dǎo)致部分新建項(xiàng)目難以落實(shí)銀行貸款融資。

（三）項(xiàng)目資本金投入較慢

資本金作為政府還貸高速公路項(xiàng)目建設(shè)資金的重要來(lái)源，各金融機(jī)構(gòu)在授信審批都要求項(xiàng)目資本金要與銀行貸款配比到位及使用。政府還貸高速公路項(xiàng)目大部分采取“省市共建”的模式，從近幾年來(lái)看，隨著各地政府還貸高速公路項(xiàng)目大規(guī)模開(kāi)工，部分地市由于自身財(cái)政資金緊張的原因，無(wú)法按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及時(shí)足額落實(shí)地方資本金，導(dǎo)致銀行貸款資金無(wú)法及時(shí)配套落實(shí)[2]。

（四）收費(fèi)年限較短

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府還貸高速公路收費(fèi)年限最長(zhǎng)不能超過(guò)15年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸高速公路項(xiàng)目的收費(fèi)期限不能超過(guò)20年。而銀行項(xiàng)目貸款審批要求貸款到期日應(yīng)早于項(xiàng)目收費(fèi)期限，從目前政府還貸高速公路項(xiàng)目車(chē)輛通行費(fèi)收入情況來(lái)看，極少項(xiàng)目能夠在15年收費(fèi)期限內(nèi)還清貸款，再加上銀行內(nèi)部有自由的評(píng)估體系，大部分項(xiàng)目很難通過(guò)其內(nèi)部評(píng)估體系，導(dǎo)致了部分項(xiàng)目無(wú)法獲得銀行貸款審批，項(xiàng)目建設(shè)資金無(wú)法落實(shí)。

（五）融資渠道較為單一

目前政府還貸高速公路除資本金之外的建設(shè)資金主要為銀行貸款和收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債，融資渠道較為單一。銀行貸款受?chē)?guó)家政策及信貸規(guī)模影響較大，如若出現(xiàn)重大政策調(diào)整或政策不明朗的情況，金融機(jī)構(gòu)即會(huì)馬上停止放貸，落實(shí)貸款資金存在一定的不確定性；收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債因受發(fā)行流程的影響，發(fā)行時(shí)間及金額無(wú)法和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際資金需求完全匹配，不及銀行貸款靈活及時(shí)。融資渠道太過(guò)單一，影響項(xiàng)目總體的融資能力，容易出現(xiàn)資金鏈斷裂，甚至造成項(xiàng)目停工[3]。

三、解決政府還貸高速公路融資難的應(yīng)對(duì)措施

（一）引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大投資力度

從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)講，政府還貸高速公路項(xiàng)目貸款相比房開(kāi)貸等其他高收益貸款來(lái)講，雖然收益較低，但也相應(yīng)具有低風(fēng)險(xiǎn)的特征，可視為金融機(jī)構(gòu)的基石資產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)要做大規(guī)模，就必須加大基石資產(chǎn)的投資。從金融機(jī)構(gòu)外部來(lái)講，隨著各地市“十四五”交通發(fā)展規(guī)劃綱要相繼出臺(tái)，將掀起新一輪的高速公路建設(shè)熱潮，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要仍以政府還貸高速公路項(xiàng)目為準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，加大對(duì)政府還貸高速公路建設(shè)的融資支持，適度增加政府還貸高速公路的投資力度，助理交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

（二）加大政策扶持

政府還貸高速公路項(xiàng)目由于具有很強(qiáng)的政策性，公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限、運(yùn)輸政策、融資政策等變化對(duì)行業(yè)都產(chǎn)生重大影響。國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)政策研究，出臺(tái)有利政策，扶持政府還貸高速公路可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，對(duì)存在解讀不一致的政策要加以宣傳引導(dǎo)，確保政策落地生根。爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)落實(shí)因受特殊情況影響減免通行費(fèi)以及歷史通行費(fèi)優(yōu)惠政策等所造成損失的補(bǔ)償；爭(zhēng)取政府支持采用差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)債務(wù)規(guī)模、利率水平、養(yǎng)護(hù)管理成本、貸款償還期限及車(chē)流量等因素綜合計(jì)算確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)車(chē)流，同時(shí)改善政府還貸高速公路項(xiàng)目的整體收益；爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期限后納入政府還貸高速公路統(tǒng)一管理，其車(chē)輛通行費(fèi)來(lái)與彌補(bǔ)政府還貸高速公路還本付息資金缺口。同時(shí)，政府還貸高速公路項(xiàng)目還應(yīng)增強(qiáng)自身的造血能力，盤(pán)活資源，爭(zhēng)取獲得政策支持，探索研究開(kāi)發(fā)沿線(xiàn)資源，推薦沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)建設(shè)服務(wù)區(qū)，配套物流產(chǎn)業(yè)園等方式，提高自身的融資能力，確保建設(shè)資金落實(shí)。

（三）加快項(xiàng)目資本金的投入速度

各地方要積極配合政府還貸高速公路建設(shè)，各省高速公路建設(shè)指揮部應(yīng)加大力度督促各地方投資主體根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及時(shí)足額撥付項(xiàng)目資本金，地方政府債券中優(yōu)先安排資金用于政府還貸高速公路項(xiàng)目。同時(shí)，積極利用新《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施的有利契機(jī)，加強(qiáng)與相關(guān)各級(jí)政府協(xié)商，大力爭(zhēng)取政府提高資本金比例，減少項(xiàng)目自籌資金壓力，從而在供給側(cè)有效減少債務(wù)資金需求，延遲債務(wù)融資時(shí)間。

（四）積極爭(zhēng)取延長(zhǎng)收費(fèi)年限

政府還貸高速公路項(xiàng)目因受收費(fèi)年限短，無(wú)法在收費(fèi)期內(nèi)還清貸款的約束，大大約束其自身順利落實(shí)銀行貸款融資，應(yīng)持續(xù)跟蹤《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂情況，結(jié)合自身的實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取延長(zhǎng)收費(fèi)期限來(lái)彌補(bǔ)節(jié)假日、綠通等高速公路免費(fèi)時(shí)間延長(zhǎng)等免費(fèi)放行的損失，并通過(guò)對(duì)優(yōu)質(zhì)路段進(jìn)行改擴(kuò)建延長(zhǎng)收費(fèi)期限；根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，政府還貸高速公路項(xiàng)目積極探索“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，突破15年收費(fèi)年限。

（五）拓寬融資渠道

在傳統(tǒng)融資渠道的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷探索新的融資方式，政府還貸高速公路項(xiàng)目主要依賴(lài)銀行貸款，融資成本較高，嘗試探索融資成本較低的直接融資渠道，包括超短融、短融、中期票據(jù)、企業(yè)債等直接融資方式，并進(jìn)一步降低融資成本；積極配合財(cái)政部門(mén)做好收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行工作，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債利率遠(yuǎn)低于銀行貸款利率，有利于降低項(xiàng)目的融資成本，且債券期限一般為10年以上，有利于緩解通車(chē)初期項(xiàng)目還本付息資金壓力；在政策推動(dòng)下，積極探索使用產(chǎn)業(yè)基金、公募基建REITs等模式；嘗試創(chuàng)造條件使用境外低成本資金。隨著人民幣匯率風(fēng)險(xiǎn)的逐步釋放，預(yù)計(jì)境外資金成本較國(guó)內(nèi)資金成本的利差優(yōu)勢(shì)仍然存在一定空間?？蓛?yōu)先考慮人民幣資金融資，在充分考慮匯兌風(fēng)險(xiǎn)的前提下適當(dāng)進(jìn)行外幣融資，增加境外資金使用能夠有效減少利息支出；探索和研究引進(jìn)民間資本和社會(huì)資本投資政府還貸高速公路建設(shè)，積極探索引入BT等模式，進(jìn)一步拓寬資金渠道[4]。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府還貸高速公路項(xiàng)目融資難的問(wèn)題，與項(xiàng)目特征及政策制約等因素影響息息相關(guān)，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加入金融扶持力度，項(xiàng)目需結(jié)合自身的實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取有利政策，研究制定政府還貸高速公路項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展方案，通過(guò)實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，延長(zhǎng)收費(fèi)年限，開(kāi)發(fā)沿線(xiàn)資源等一系列措施全層次全方位解決政府還貸高速公路還本付息資金缺口問(wèn)題，以提高項(xiàng)目的融資能力與債務(wù)償還能力，同時(shí)項(xiàng)目自身應(yīng)積極拓寬融資渠道，進(jìn)一步降低融資成本，防范融資風(fēng)險(xiǎn)，積極擺脫政府還貸高速公路項(xiàng)目融資難的局面，國(guó)家及交通部門(mén)應(yīng)加大對(duì)政府還貸高速公路的政策扶持，從而推動(dòng)政府還貸高速公路項(xiàng)目的高效落實(shí)與可持續(xù)發(fā)展。