鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社會保障法制的完善①

黎家艷

（上海工程技術(shù)大學(xué) 上海 201600）

當(dāng)前，中國全面建成小康社會取得決定性成就，基本消除絕對貧困。全面推進鄉(xiāng)村振興對于鞏固脫貧攻堅成果，推動鄉(xiāng)村進一步發(fā)展尤為重要。農(nóng)村社會保障法制建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要抓手之一。但是，中國農(nóng)村社會保障法制還不完善，在這一背景下，需要建設(shè)和完善農(nóng)村社會保障法制以支撐和推進鄉(xiāng)村振興，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家助力。

1 中國農(nóng)村社會保障法制建設(shè)演進

計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村社會保障法制建設(shè)首要內(nèi)容是集體保障，其次是家庭保障［1］。初步形成了農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，一定程度上發(fā)展了農(nóng)村社會救助。但這些保障方式以集體行為為主，農(nóng)村社會保障法制尚未形成完整形態(tài)。

市場經(jīng)濟進程中，我國農(nóng)村社會保障法制建設(shè)可分為城鄉(xiāng)二元階段和城鄉(xiāng)融合階段。城鄉(xiāng)二元階段的不平衡發(fā)展模式，是發(fā)展中國家特定時期的經(jīng)濟發(fā)展策略之一，通過不平衡發(fā)展實現(xiàn)資源聚集從而推動經(jīng)濟快速發(fā)展［2］。在這一模式下，城鄉(xiāng)差距迅速拉大，城市獲得了更多資源，社會保障制度和體系建設(shè)也更加迅速和完備。農(nóng)村社會保障法制建設(shè)緩慢發(fā)展，但是也出臺了一些重要的法律制度。2003 年開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點，重點針對農(nóng)民發(fā)生的重大疾病提供醫(yī)療保障。2007 年出臺了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，2009 年出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。這些制度的建立基本奠定了農(nóng)村社會保障體系的基礎(chǔ)，但都呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分治的特征。2010 年《社會保險法》和2014 年《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的發(fā)布，打開了社會保障領(lǐng)域城鄉(xiāng)融合的新局面。

2 中國農(nóng)村社會保障法制建設(shè)存在的問題

2.1 農(nóng)村社會保障相關(guān)立法滯后

我國沒有專門的農(nóng)村社會保障法［4］，只有一些零散的法律規(guī)范與制度文件作用于農(nóng)村社會保障的不同方面。并且出臺相關(guān)法律規(guī)范和制度文件的周期長，統(tǒng)籌部門多且雜，不能貼合農(nóng)村發(fā)展實際，存在多維度的立法滯后問題。當(dāng)前，農(nóng)村社會保障立法沒有緊跟時代潮流，其法律制度沒有體現(xiàn)決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的特征，沒有和脫貧攻堅法律制度有效銜接，沒有成為鄉(xiāng)村振興的重要支點。

2.2 農(nóng)村社會保障法制內(nèi)容不健全

我國農(nóng)村社會保障網(wǎng)尚未織密、織牢。首先，在保障的主體范圍上籠統(tǒng)為農(nóng)民的社會保障。例如：在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，農(nóng)民的參保項目是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。這個險種的參保對象包括農(nóng)村居民和城市居民，農(nóng)村居民泛指農(nóng)村人口，而城市居民是指未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的城市人口。可見，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險對不同性質(zhì)的主體進行了區(qū)分，設(shè)置了兩個不同的險種。但是，農(nóng)村的養(yǎng)老保險只有一個險種。事實上，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)相對于城市更為復(fù)雜，存在失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村居民等多種特殊主體，卻沒有專門為他們設(shè)置的社會保障法律制度。其次，保障項目設(shè)置不健全。例如：農(nóng)民務(wù)農(nóng)受自然災(zāi)害影響大，作為承災(zāi)體具有脆弱性特征，但是，目前的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助多通過行政手段實現(xiàn)，而不是通過社會保障項目實現(xiàn)［5］。

2.3 農(nóng)村社會保障監(jiān)督機制缺乏

農(nóng)村社會保障監(jiān)督法制、機制缺乏，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是對社會保障資金的籌集和使用缺乏監(jiān)督，農(nóng)村社會保障資金被挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。2019 年淮南市淮建村就出現(xiàn)了某村委會委員挪用社會保險金496萬元的違法現(xiàn)象。二是對農(nóng)民參與社會保障的過程缺乏監(jiān)督，農(nóng)民的逆向選擇與道德風(fēng)險問題一直存在。某些地區(qū)的“新農(nóng)合”診療還存在著騙保問題。

3 中國農(nóng)村社會保障法制的完善方向

3.1 加快農(nóng)村社會保障立法

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，城鄉(xiāng)社會保障制度融合需要提速，加快農(nóng)村社會保障立法首當(dāng)其沖。首先，要建構(gòu)專門的農(nóng)村社會保障法制體系，使農(nóng)村各項社會保障工作有法可依。其次，要實現(xiàn)農(nóng)村社會保障法制建設(shè)工作常態(tài)化，體現(xiàn)時代性與先進性。在農(nóng)村的快速發(fā)展中，會出現(xiàn)各種各樣的社會現(xiàn)象和問題，社會保障法律制度要定期更新與修訂，以適應(yīng)社會的變遷和時代的發(fā)展。最后，農(nóng)村社會保障法制建設(shè)要與其他重大政策相互銜接、相互促進，以“一加一大于二”的實施效果為目標(biāo)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障法制要與脫貧攻堅戰(zhàn)略相銜接，要吸納脫貧攻堅戰(zhàn)略的有關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)政策精神在社會保障領(lǐng)域延續(xù)。要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相融合，助力鄉(xiāng)村發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2 擴充農(nóng)村社會保障法制內(nèi)容

充實和完善農(nóng)村社會保障法制內(nèi)容，要把縱向發(fā)展和橫向延伸并舉。縱向上，要體現(xiàn)不同農(nóng)民群體的層次性；橫向上，要囊括不同群體社會保障需求的各個方面。具體來說，一方面，可以擴充失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村民營企業(yè)從業(yè)者與純農(nóng)民的有針對性的社會保障內(nèi)容。在國家的扶貧戰(zhàn)略下，很多農(nóng)民進行了異地搬遷，改善了生活環(huán)境。但是，離開了原有居住地也會產(chǎn)生不適應(yīng)的現(xiàn)象。對于異地搬遷農(nóng)民的社會保障要予以特殊考慮。各地方要貼合地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，規(guī)劃符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際，具有當(dāng)?shù)靥厣纳鐣Ｕ戏ㄒ?guī)。另一方面，農(nóng)村社會保障法制建設(shè)不能局限于養(yǎng)老與醫(yī)療保障，要充分考慮到農(nóng)民社會保障需求的多樣化。城市社會保障項目中有住房公積金，農(nóng)村卻沒有相關(guān)保障項目。雖然農(nóng)村房屋多為農(nóng)民自建房，對住房公積金的需求不迫切，但是，鄉(xiāng)村振興、新農(nóng)村建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與保障是迫切且重要的，可以考慮在社會保障法制建設(shè)中擴充類似的內(nèi)容，提升農(nóng)民生活幸福感。

3.3 制定與完善農(nóng)村社會保障監(jiān)督機制

農(nóng)村社會保障發(fā)展還不成熟，可能“獨木難支”，需要法律規(guī)范予以“支撐”。首先，要完善社會保障資金監(jiān)管規(guī)范，讓社保資金在籌集與使用環(huán)節(jié)公開透明，使農(nóng)民群眾對農(nóng)村社會保障制度的信任感提升。其次，要建立對政府公務(wù)人員行為的監(jiān)管規(guī)范，確保農(nóng)村社會保障制度設(shè)計能按照既定軌道運行。最后，要建構(gòu)農(nóng)民參與社會保障的行為監(jiān)管條例，幫助農(nóng)民深入認(rèn)識農(nóng)村社會保障制度并規(guī)范其自身行為。有了各項監(jiān)督機制，就能在更大程度上保證農(nóng)村社會保障的實施效果。

我國一直高度重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)村興則國興，必須關(guān)注農(nóng)民的社會保障訴求和期望。完善農(nóng)村社會保障法律制度，對農(nóng)民的生活和消費提供保障具有重要意義［6］。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進的背景下，各方面工作都在加緊推進，社會保障法制建設(shè)也不能脫節(jié)。要加快社會保障立法，賦予其先進性和時代性，助力全面脫貧攻堅，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。