扶貧績效評價及持續(xù)減貧探究
——以福建省永泰縣為例

方麗云

（福州工商學(xué)院 福建福州 350700）

2017年黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興，根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，鄉(xiāng)村振興應(yīng)在攻克貧困后，繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果。2017年12月，根據(jù)《中共福建省委辦公廳 福建省人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于建立貧困退出機制的實施意見>的通知》，永泰作為省級扶貧開發(fā)工作重點縣，退出的各項指標(biāo)均已達(dá)標(biāo)，實現(xiàn)了當(dāng)年全縣1 271 戶4 149 名貧困戶全部脫貧，56 個貧困村完成退出程序。永泰縣在扶貧過程中，集中使用了各類財政資金，廣泛發(fā)動了各級干部參與。隨著扶貧工作的收尾，應(yīng)對扶貧政策進行總結(jié)梳理，多角度評價扶貧績效，并結(jié)合扶貧工作缺漏，探討后期持續(xù)減貧過程中的完善措施，切實鞏固脫貧成果[1]。

1 扶貧政策梳理

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施全面推進，改善貧困地區(qū)人居環(huán)境

永泰縣“九山帶水一分田”的自然地貌，長期以來山水阻隔、交通閉塞，是貧困的重要原因。為解決農(nóng)村道路建設(shè)養(yǎng)護的資金籌集問題，2014年起，縣級財政預(yù)算承擔(dān)農(nóng)村公路的建、管、養(yǎng)、運資金，大力新改建農(nóng)村公路，并結(jié)合城鄉(xiāng)公交、學(xué)生周末客車等方式，提高農(nóng)村公路路網(wǎng)通暢水平。在鄉(xiāng)村振興工作中，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是重要組成，而農(nóng)村人居環(huán)境整治則是首要任務(wù)。在改善人居環(huán)境方面，主要圍繞公廁改造、垃圾處理、污水治理、農(nóng)房改造、村容村貌提升等方面進行。2020年永泰縣實現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所全覆蓋，2018年所有行政村均成立保潔隊伍，每500 人配備1名固定清掃保潔人員，每5～10 戶配備1個公用垃圾桶，設(shè)置垃圾收集點并配備垃圾運輸車，基本實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處置體系全覆蓋。以“三格式化糞池+凈化槽”為核心的污水處理技術(shù)，2019年實現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理戶覆蓋率90%以上。依托永泰建筑之鄉(xiāng)優(yōu)勢和當(dāng)?shù)毓そ硞鹘y(tǒng)工藝，對農(nóng)房進行亮化改造，利用生態(tài)綠色的農(nóng)村風(fēng)光，助力農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。截至2020年，完成255 個美麗鄉(xiāng)村、180 個農(nóng)村幸福院建設(shè)，實現(xiàn)全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全覆蓋。

1.2 加大健康扶貧力度，提高貧困村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平

疾病是導(dǎo)致貧困人口無法脫貧或返貧的重要原因。永泰縣通過健康扶貧醫(yī)療隊、貧困戶醫(yī)保免費參保、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等方式健全貧困村的醫(yī)療保障體系。組建健康扶貧醫(yī)療隊與貧困村對接，實現(xiàn)每周2次入戶巡診和健康宣傳；推行醫(yī)療報銷“一站式”服務(wù)，定期進行醫(yī)療報銷費用核查，為自付醫(yī)療費用超過5 000 元以上的貧困戶提供額外補助，減輕貧困戶的醫(yī)療壓力。2019年縣財政撥款40 萬元用于貧困村衛(wèi)生所購置電腦、打印機等設(shè)備，全面開通56 個貧困村衛(wèi)生所醫(yī)保定點服務(wù)，并為保障貧困村醫(yī)療人才供給，建立訂單式免費培養(yǎng)村醫(yī)，優(yōu)先分配到貧困村，提高貧困村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。

1.3 實施多類產(chǎn)業(yè)扶貧項目，實現(xiàn)“造血式”扶貧

永泰作為福建省重度貧困區(qū)，貧困的根源不僅是自然地理條件制約，更深層次原因是缺乏成熟的支柱產(chǎn)業(yè)。在第二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀下，創(chuàng)新扶貧機制，綜合實施多類產(chǎn)業(yè)扶貧計劃，覆蓋光伏發(fā)電、特色作物種植、文旅產(chǎn)業(yè)、電商扶貧等項目。其中，在85 個村實施分布式光伏發(fā)電項目，每年每村可增收4萬元～10 萬元；免費提供百香果苗木、蜂箱給貧困戶，并配套進行技術(shù)培訓(xùn)和病蟲害防治技術(shù)支持，通過建立農(nóng)民合作社、村級股份制企業(yè)等形式，種植油茶、茉莉花、金線蓮等作物，實現(xiàn)土特產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化，帶動農(nóng)民就業(yè)增收；大力發(fā)展傳統(tǒng)工藝、休閑農(nóng)業(yè)、民宿酒店、特色古鎮(zhèn)等旅游產(chǎn)業(yè)鏈資源，提升村民“造血”功能，實現(xiàn)旅游就業(yè)脫貧、旅游項目開發(fā)脫貧、旅游自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)脫貧[2]。借助國家級電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范縣的財政撥款資金，大力完善物流配送體系，電商服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)向建檔立卡貧困村傾斜，提高行政村和建檔立卡貧困村的電商服務(wù)覆蓋率。

1.4 創(chuàng)新金融扶貧機制，增加生產(chǎn)和投資資金

缺乏發(fā)展生產(chǎn)的資金是導(dǎo)致勞動能力正常的貧困戶無法脫貧的主要難題，解決的方式多為發(fā)放財政補助資金或發(fā)放扶貧貸款。福州市惠民資金網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2016—2020年福州市財政局通過福州扶貧濟困春風(fēng)行動項目，向永泰縣發(fā)放生產(chǎn)補助資金868 萬元，通過中央財政扶貧資金項目下達(dá)資金1 807.83 萬元。2017年建立1 200 萬元的扶貧小額信貸擔(dān)保金項目，與縣信用聯(lián)社、農(nóng)行永泰支行、海峽銀行永泰支行開展合作，與福州市擔(dān)保有限公司簽訂風(fēng)險協(xié)議，為貧困戶提供小額貸款擔(dān)保，發(fā)放貸款642 戶，貸款金額2 036.7萬元。針對建檔立卡貧困戶，根據(jù)貸款金額按照基本利率進行全額貼息，2017—2020年扶貧小額貸款貼息支出累計282.77 萬元。扶貧貸款與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，解決具備勞動力的貧困人口的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金缺口問題，并在保障信貸資金和貸款貼息的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新小額信貸資金使用方式，帶動沒有勞動能力的貧困戶以扶貧貸款共同經(jīng)營和入股分紅的方式，將信貸資金投入企業(yè)，增加投資收入。

1.5 推行多類教育扶貧計劃，實現(xiàn)扶貧先扶智

貧困戶的脫貧能力和受教育水平、職業(yè)技能關(guān)系密切，貧困人口接受教育和技能培訓(xùn)是阻斷貧困代際相傳的主要方式。除常規(guī)的覆蓋學(xué)前到大學(xué)的免學(xué)費、助學(xué)金、生活補助、營養(yǎng)計劃、生源地貸款外，2015年起永泰縣通過雨露計劃開展種養(yǎng)殖技能培訓(xùn)，2018年起針對建檔立卡貧困家庭子女接受中高職等職業(yè)教育和技工院校教育的在校學(xué)生，每人每年發(fā)放3 000 元補助，配合教育多元幫扶政策，如“春蕾助學(xué)”“希望工程”等全方位保障貧困人口的受教育權(quán)利。

2 永泰縣扶貧績效評價

2.1 減貧成效顯著

2013年永泰縣貧困人口2.71 萬，貧困發(fā)生率7.29%，屬于貧困重災(zāi)區(qū)，2016年貧困人口降至4 102 人，2017年貧困發(fā)生率降至0，低于全省平均0.017%的水平[3]。百香果、養(yǎng)蜂、食用菌和鄉(xiāng)村旅游四大扶貧產(chǎn)業(yè)，帶動脫貧戶886 戶2 333 人增收，開發(fā)公益性崗位294 個，設(shè)立5類7個扶貧車間，實現(xiàn)1 734 名貧困勞動力就業(yè)。貧困人口增收明顯，人均純收入從2015年的3 133 元提高至2020年的2萬元以上。

2.2 各類經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)逐年增長，但與其他縣（市）仍有差距

2020年全縣生產(chǎn)總值突破300 億元大關(guān)，是2015年末的2.5倍，排名由全省86 個縣（市）區(qū)的第67 位躍升至51 位，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過11 萬元[4]。2017年永泰縣農(nóng)民人均可支配收入13 205 元，同比增長12%，三年平均增幅8.91%，均分別高于全省2017年8.9%，三年平均8.87%的增幅，但農(nóng)村居民人均可支配收入仍低于福建省16 335 元的水平，為福州所有縣（市）中最低。農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4 200 元，高于省定最低保障線3 000 元和國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線3 100 元。各行政村集體經(jīng)營性收入逐年增長，2019年全縣村級集體經(jīng)濟新增總收入556.04 萬元，同比增長24.25%，2020年51.8%的村集體年經(jīng)營性收入達(dá)20 萬元以上。

2.3 農(nóng)村社會民生事業(yè)進步明顯，趕超發(fā)展壓力較大

扶貧攻堅以來，永泰縣民生事業(yè)進步明顯，與其他縣（市）差距逐步縮小，但后期趕超發(fā)展的壓力較大。2016年秋季以來，實施針對適齡貧困學(xué)生的教育扶持政策，發(fā)放補助3 610 人次271.46 萬元；“雨露計劃”累計培訓(xùn)貧困戶1 303 人次。2017年義務(wù)教育鞏固率為99.89%，高于全省平均水平。2017年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率達(dá)到97.88%，高于全省96%的平均水平?！笆濉逼陂g，192 個村衛(wèi)生所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)完成，全縣每千人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)從4.2張?zhí)岣咧?.98 張，但仍低于全國同期6張的平均水平；每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)從31 張?zhí)岣咧?3 張，達(dá)到國家建設(shè)規(guī)劃40 張的目標(biāo)。截至2018年底，永泰全縣公路硬化通車總里程1 822 km，農(nóng)村公路總列養(yǎng)里程達(dá)到1 657 km，比2015年末增長了13.5%，公路密度達(dá)到81.3km/km2，低于福建省89.7km/km2的平均指標(biāo)。2019年城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.1%，低于福州七縣（市）48.74%的平均水平。

2.4 扶貧資金發(fā)放公開化，但仍存在管理體制缺陷

扶貧資金預(yù)算、項目申報與完成情況、惠民款項下發(fā)等均通過政務(wù)公開或永泰縣惠民資金網(wǎng)、e福州等渠道向公眾公開，但個別領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利和審核審批監(jiān)管漏洞，挪用惠農(nóng)資金、截留侵吞涉農(nóng)補貼和低保金、違規(guī)領(lǐng)取補助金等違紀(jì)問題時有發(fā)生。自2016年開展扶貧惠民監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作以來，截至2017年上半年永泰縣紀(jì)委共對31 人次進行問責(zé)，曝光扶貧惠民領(lǐng)域的“四風(fēng)”和腐敗問題18 起，違紀(jì)領(lǐng)域主要涉及資金管理、政策落實等方面。

2.5 貧困人口精準(zhǔn)識別不到位，占用扶貧資源

2016年9月，福州市審計局對閩清、閩侯、連江、羅源、永泰等5個縣及市本級財政等10 個部門21 類精準(zhǔn)扶貧資金使用管理情況進行審計，審計發(fā)現(xiàn)永泰和連江縣建檔立卡扶貧對象24 戶56 人不符合認(rèn)定條件，未及時清退。精準(zhǔn)識別不到位導(dǎo)致扶貧資源的浪費，也影響真正貧困人口的福利[5]。

3 永泰縣持續(xù)減貧的對策建議

3.1 延續(xù)扶貧投入和政策優(yōu)惠，保持造血和兜底功能

永泰縣的貧困時間長，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展底子差，加上縣城的經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村貧困人口收入帶動作用有限，因此，需以脫貧為契機，持續(xù)加大資金投入，延續(xù)精準(zhǔn)高效的政策扶持。對于有勞動能力和發(fā)展意愿的貧困人口，提供就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)信貸支持是幫助其脫貧和發(fā)展的有效方法，但貧困人口的貧困原因各不相同，因病致貧或因?qū)W致貧等支出型貧困和喪失勞動能力的貧困還需政府加大扶持力度，通過增加對農(nóng)村居民的大病醫(yī)療補助，繼續(xù)投入資金實施雨露計劃等項目，逐步提升農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，確保扶貧投入與貧困人口的需求契合。對于貧困人口精準(zhǔn)識別不到位、新增貧困人口認(rèn)定滯后等問題，完善農(nóng)村困難邊緣群眾和脫貧人口跟蹤管理機制，加強返貧監(jiān)測和新增貧困認(rèn)定，對符合低保條件的貧困人口實行政策性保障兜底，提高扶貧資源的配置效率[6]。

3.2 繼續(xù)大力扶持康養(yǎng)、電商等產(chǎn)業(yè)

隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口老齡化問題成為鄉(xiāng)村振興的巨大挑戰(zhàn)?；诰蜆I(yè)脫貧等政策持續(xù)發(fā)力，逐步推進敬老院轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，實現(xiàn)特困人員集中供養(yǎng)和提供養(yǎng)老服務(wù)崗位的雙重目標(biāo)，探索實行養(yǎng)老護理專業(yè)高校畢業(yè)生“入職獎補”制度。結(jié)合政府購買服務(wù)的方式，在農(nóng)村開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)崗位，引導(dǎo)建檔立卡貧困人口、農(nóng)村困難邊緣群眾、低保家庭等困難群體到養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)就業(yè)。

農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、人才培養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、資金等都為農(nóng)村電商創(chuàng)業(yè)提供了良好的發(fā)展后盾，農(nóng)村電商已經(jīng)成為農(nóng)民增收、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)的良好出路與途徑。在持續(xù)脫貧方面，應(yīng)延長電商價值鏈，整合電子商務(wù)與生態(tài)旅游資源，推動農(nóng)民、旅游服務(wù)企業(yè)、社會資本等多方參與的方式發(fā)展電子商務(wù)，強化與國內(nèi)知名電商平臺合作，實現(xiàn)永泰縣農(nóng)特資源、旅游資源、文化資源等的全網(wǎng)化展示與銷售。在產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理方面，鼓勵建立“來源可溯、去向可查、風(fēng)險可控、責(zé)任可究”的農(nóng)村產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量保障體系，對縣域特色非標(biāo)農(nóng)村產(chǎn)品如李干、茶油等制定相應(yīng)合格標(biāo)準(zhǔn)，并注冊地理標(biāo)志商標(biāo)，借助農(nóng)民合作社等組織，打造綠色環(huán)保食品加工產(chǎn)業(yè)集群，擴大全縣農(nóng)村產(chǎn)品網(wǎng)上銷售份額。

3.3 加強政校企合作，加大各類行業(yè)技能培訓(xùn)力度

引導(dǎo)各類院校特別是職業(yè)院校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)或開設(shè)相關(guān)課程，探索政府出資與院校合作共同進行訂單式人才培養(yǎng)等貧困勞動力培訓(xùn)新模式，通過減免學(xué)費、補助生活費等資助政策，支持困難家庭子女就讀養(yǎng)老護理專業(yè)，為康養(yǎng)行業(yè)輸送勞動力。在農(nóng)村電子商務(wù)人才培訓(xùn)上，鼓勵開設(shè)電子商務(wù)專業(yè)的相關(guān)高校參與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村開展的智慧旅游、“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”和電商業(yè)務(wù)等方面的知識培訓(xùn)，搭建農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)協(xié)會和農(nóng)村電商協(xié)會平臺，鼓勵院校學(xué)生和涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村旅游從業(yè)人員、合作社和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年組隊合作參加電商創(chuàng)業(yè)大賽等活動，學(xué)校和政府為可孵化的項目提供資金和技術(shù)支持，實現(xiàn)政校村企良好聯(lián)動。

3.4 充分發(fā)掘鄉(xiāng)賢等社會力量，推動持續(xù)減貧

自古以來，在鄉(xiāng)村建設(shè)、風(fēng)俗教化和事務(wù)管理中貢獻(xiàn)力量的鄉(xiāng)紳，被稱為“鄉(xiāng)賢”，由此而形成的文化稱為鄉(xiāng)賢文化。鄉(xiāng)賢文化作為一種軟實力，在促進鄉(xiāng)村發(fā)展、推動鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮了重要作用。借助“樟商回歸工程”，挖掘鄉(xiāng)賢資源，依托“鄉(xiāng)村振興合伙人”計劃、鄉(xiāng)村振興新青年創(chuàng)業(yè)中心等載體，吸引更多的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資興業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢“領(lǐng)頭羊”的作用，圍繞永泰本地重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，鼓勵鄉(xiāng)賢利用專業(yè)優(yōu)勢向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年群體提供在農(nóng)村可推廣應(yīng)用的項目。支持鄉(xiāng)賢入股合作社、新辦村級股份制企業(yè)，帶動村民以就業(yè)、入股分紅等形式參與經(jīng)營，同時為鄉(xiāng)賢提供回歸的獎勵和優(yōu)惠政策，如創(chuàng)業(yè)安居政策、創(chuàng)業(yè)扶持獎勵、興辦企業(yè)稅收優(yōu)惠等。合理利用鄉(xiāng)賢捐贈，建立鄉(xiāng)賢基金，用于醫(yī)療、教育、住房等民生建設(shè)，同時利用開放鄉(xiāng)賢建言獻(xiàn)策平臺，鼓勵鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村基層自治管理活動，并對村務(wù)管理、鄉(xiāng)村振興等方面提出建議，對基層干部實施監(jiān)督，助推鄉(xiāng)村全面發(fā)展。

3.5 完善扶貧資金管理機制，細(xì)化扶貧資金績效考核

繼續(xù)推動實行財政專項扶貧資金使用管理公開公示制度，通過多種渠道向社會公開資金政策文件、管理制度、資金分配結(jié)果等信息，接受社會監(jiān)督。嚴(yán)厲查處挪用、非法占有扶貧資金的行為，對基層干部形成震懾，同時對脫貧工作有突出貢獻(xiàn)的基層干部予以表彰和獎勵，形成獎罰并用的管理機制。從目前來看，縣域的扶貧資金績效評價還處于粗放式評價階段，如評價資金的到位時長、項目個數(shù)、預(yù)算執(zhí)行率、資金使用是否存在違紀(jì)等指標(biāo)。在績效評價方面應(yīng)細(xì)化項目績效評價指標(biāo)，科學(xué)合理地制定扶貧項目的績效目標(biāo)，提高扶貧資金的使用效率，并對績效目標(biāo)的完成情況予以跟蹤監(jiān)測，確保扶貧資金發(fā)揮最大效益，使扶貧項目的效果評估更加客觀合理[6]。