大容山自然保護(hù)區(qū)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制存在的問題及對策

寧 磊

（廣西大容山自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)管理處，廣西 北流 537400）

近年來，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，如何在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間取得平衡，已成為國家有關(guān)部門的重點研究內(nèi)容。建立自然保護(hù)區(qū)的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵，有助于進(jìn)一步提高我國的生態(tài)文明建設(shè)水平。

1 大容山自然保護(hù)區(qū)概況

廣西大容山自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)（以下簡稱“大容山自然保護(hù)區(qū)”）成立于2009年1月，位于北流、興業(yè)、桂平、容縣和玉州五縣（市）區(qū)的交匯處。大容山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)最高海拔達(dá)1 275.6 m，為桂東南第一高峰，一般海拔在500～800 m，雨量充沛，年均降雨量為1 800～2 000 mm。發(fā)源于大容山的主要河流包括民樂河、六洋河、白鳩河、清灣河等，河流總長度達(dá)587 km。大容山自然保護(hù)區(qū)總面積為18 198.5 hm2，其中核心區(qū)面積3 601.8 hm2、緩沖區(qū)面積3 628.3 hm2、實驗區(qū)面積10 968.4 hm2（納入保護(hù)區(qū)的社隊集體部分均為實驗區(qū)）。大容山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)森林覆蓋率約為90%，主要植被種類為馬尾松、柳杉、八角及楠木等，這些植被多為人工種植，且90%以上屬于生態(tài)公益林范疇。

大容山自然保護(hù)區(qū)的主要功能是涵養(yǎng)水源。發(fā)源于大容山的主要河流，除民樂河屬于珠江水系外，其余均屬南流江水系。大容山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有大小水庫30多座，為周邊超2萬hm2農(nóng)田提供灌溉用水，為7個縣（市）區(qū)近300萬城鄉(xiāng)居民提供生產(chǎn)生活用水。

近年來，由于大容山自然保護(hù)區(qū)的旅游熱度較高，對當(dāng)?shù)卦斐闪艘欢ǖ沫h(huán)境污染。針對這一情況，當(dāng)?shù)卣巡扇∠鄳?yīng)措施予以改善：一是設(shè)立大容山自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，明確生態(tài)公益林的具體保護(hù)范圍；二是出臺相應(yīng)的生態(tài)效益補(bǔ)償方案；三是開展一系列宣傳活動，提高大容山自然保護(hù)區(qū)周邊群眾及游客的環(huán)保意識。

2 大容山自然保護(hù)區(qū)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

2.1 管理制度不完善

目前，管理制度不完善已成為影響公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重要因素之一。雖然大容山自然保護(hù)區(qū)已設(shè)置12個管護(hù)站，但真正有駐地的僅有7個，且由于資金投入不足，無法完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而無法實現(xiàn)專業(yè)化管理，管理工作往往流于形式。同時，補(bǔ)償金發(fā)放時存在多種發(fā)放類別，增加了工作人員的工作強(qiáng)度，導(dǎo)致管理難度隨之提升。

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一

近年來，雖然大容山自然保護(hù)區(qū)的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作已取得較大進(jìn)展，但單一化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。2020年，大容山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林每667 m2補(bǔ)償金額為34.75元（國家和自治區(qū)14.75元，保護(hù)區(qū)內(nèi)公益林提標(biāo)5.00元，地方財政15.00元），盡管較前一階段有所上漲，但與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不適應(yīng)。林農(nóng)通過經(jīng)營木材生產(chǎn)、出租林地種植速生林、林下種植中藥材和馬尾松割脂等，能獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，因此，他們難以接受生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲等相比存在明顯的滯后性，因此，公益林經(jīng)營者加強(qiáng)經(jīng)營管理的積極性普遍不高。

2.3 群眾加強(qiáng)公益林經(jīng)營管理的意識薄弱

造成這一現(xiàn)象的原因有以下四個。第一，補(bǔ)償資金相對偏少，不及出租林地收益的1/10。第二，群眾現(xiàn)有林地上保存活立木的經(jīng)濟(jì)價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償金額，林農(nóng)不會輕易放棄。第三，部分社區(qū)群眾認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)是變相回收其既得利益。第四，由于歷史原因，村民委員會與各自然村（屯）存在諸多經(jīng)濟(jì)糾葛，難以達(dá)成一致意見，致使自然保護(hù)區(qū)的資金不能如期發(fā)放。

2.4 生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制較為單一

大容山自然保護(hù)區(qū)有關(guān)部門未能合理利用自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游資源來增加經(jīng)濟(jì)和社會效益，其公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金僅局限于上級有關(guān)部門財政撥款，資金相對較少。另外，利益相關(guān)方對于生態(tài)效益補(bǔ)償方面的內(nèi)容缺乏關(guān)注，導(dǎo)致生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制仍停留在紙面上，最終難以落實。

3 加強(qiáng)大容山自然保護(hù)區(qū)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的對策

3.1 進(jìn)一步完善公益林管理制度

首先，針對目前管理制度不完善、部分管護(hù)站缺乏駐地的問題，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的公共資金，完善大容山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，使公益林自然保護(hù)工作朝著專業(yè)化方向發(fā)展。其次，對于缺乏工作人員的問題，應(yīng)將該部分工作人員的招聘納入當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)保障工作中，利用當(dāng)?shù)氐摹按龠M(jìn)就業(yè)”機(jī)制，進(jìn)行招聘。最后，針對補(bǔ)償金發(fā)放不及時的問題，應(yīng)與社會第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，積極引入社會資本，以解決資金不足的問題［1］。

此外，有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步落實“林長制”。同時，林業(yè)有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)，對生態(tài)公益林內(nèi)的非法捕獵和亂砍濫伐等行為予以堅決打擊。林業(yè)有關(guān)部門需組織各級護(hù)林員積極開展日常巡查工作，對巡查發(fā)現(xiàn)的問題第一時間予以解決；對于因工作不力而造成生態(tài)公益林資源受損的情況，需依法依規(guī)追究責(zé)任。

3.2 拓寬資金來源，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的主要原因是資金來源單一。由于市縣級財政預(yù)算緊張，能提供的補(bǔ)助相對有限且撥款時有遲滯，因而林業(yè)部門應(yīng)積極采取措施，引入社會資本，為有關(guān)企業(yè)給予更多優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)參與其中，力爭將補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)逐步提高至商品林的補(bǔ)償水平［2-3］。同時，有關(guān)部門需綜合評估大容山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)區(qū)位、地質(zhì)條件、林地生產(chǎn)力水平、林木質(zhì)量等，將公益林分為不同級別，而且各級別對應(yīng)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。針對較為貧困的地區(qū)，則需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)增加專項資金投入，統(tǒng)籌各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)公益林建設(shè)相關(guān)宣傳工作

第一，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)采取合理的收購措施，逐步收購群眾現(xiàn)有林地上保存的活立木，在確保群眾經(jīng)濟(jì)利益不受損失的情況下，逐步開展公益林保護(hù)工作。

第二，林業(yè)部門在生態(tài)公益林知識宣傳中，應(yīng)打破以往僅利用宣傳欄的方式，應(yīng)通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)小視頻的方式，加深人們對生態(tài)公益林建設(shè)相關(guān)理念和知識的了解。宣傳內(nèi)容應(yīng)以“經(jīng)濟(jì)賬”為主，注意采用通俗易懂的方式向群眾宣傳，使群眾明白“自然保護(hù)林建設(shè)絕非回收其既有利益”［4-5］。

第三，有關(guān)部門應(yīng)積極組織各村干部召開會議，盡量消除各村之間因歷史原因產(chǎn)生的隔閡和糾紛，確保大容山自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償資金可如期發(fā)放。

第四，有關(guān)部門應(yīng)對在生態(tài)公益林保護(hù)方面表現(xiàn)優(yōu)異的組織或個人予以適當(dāng)表揚和物質(zhì)獎勵，使這些組織或個人起到模范帶頭作用。此外，在生態(tài)公益林方面的政策制定中，有關(guān)部門應(yīng)集思廣益，充分聽取群眾的合理建議，使群眾充分參與其中，激發(fā)群眾的主觀能動性。

3.4 進(jìn)一步探索多元化的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

為進(jìn)一步完善公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，首先當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門需結(jié)合大容山自然保護(hù)區(qū)的實際情況，制定多元化的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。具體來看，一是大容山自然保護(hù)區(qū)的旅游資源較為豐富，可充分利用保護(hù)區(qū)的森林資源增加生態(tài)旅游收入，并將其作為生態(tài)公益林補(bǔ)償資金來源之一。二是對商業(yè)用水方收取一定資金，以補(bǔ)充公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金。三是開通社會捐贈渠道，專門用于公益林生態(tài)效益補(bǔ)償。其次，應(yīng)逐步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，根據(jù)各地的實際情況，發(fā)揮地方優(yōu)勢，全面探索公益林經(jīng)營發(fā)展的新模式，在保證公益林生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上做到生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏。再次，相關(guān)部門可利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，積極開展公益林區(qū)森林撫育經(jīng)營試點，著力提高公益林區(qū)林分質(zhì)量和主導(dǎo)功能，以充分發(fā)揮公益林的多種效能。同時，積極鼓勵、引導(dǎo)、扶持公益林區(qū)非物質(zhì)資源利用，大力發(fā)展各具特色的森林生態(tài)旅游、農(nóng)家樂，提高廣大林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入，真正實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏。最后，需進(jìn)一步強(qiáng)化公益林保護(hù)管理。林業(yè)部門應(yīng)設(shè)立公益林保護(hù)管理站，配備公益林專職管理人員，強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任落實機(jī)制與管護(hù)能力建設(shè)。

4 結(jié)語

為保護(hù)大容山自然保護(hù)區(qū)的公益林，有關(guān)部門應(yīng)提高重視，及時發(fā)現(xiàn)并解決現(xiàn)階段生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題，力求做到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。