淺談被占國有林地回收工作的幾點做法

農(nóng)云偉，胡新蓮，陳春明

（廣西壯族自治區(qū)國有博白林場，廣西 博白 537600）

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》精神，近年來，國有林場對被占國有林地的回收做了大量卓有成效的工作，但因歷史問題等原因，回收工作中舉步艱難，阻力重重，一部分流失的林地仍難以回收，生態(tài)安全得不到徹底有效保護。本人結(jié)合在國有林場工作多年的實際，現(xiàn)對林場被占國有林地回收工作談?wù)剛€人的見解和看法，以期達到共享共進之效。

1 國有林地流失的主要方式

造成林場國有林地流失的原因是多方面的，有政策失誤所造成的，有管理失誤造成的，也有人為造成的，但不外乎以下幾種方式：

一是肆意開墾，破壞林地現(xiàn)狀和用途，開墾種植農(nóng)作物或經(jīng)濟作物等。這種方式自林場成立初期表現(xiàn)得較為突出和普遍，但在法律、法規(guī)及政策日漸完善和管理力度日益增強的今天，這種方式已經(jīng)不形成什么大的氣候，其破壞力和影響力已開始慢慢下降。

二是圈地蠶食，變公為私。這種做法類似于“明修棧道，暗渡陳倉”，其主要表現(xiàn)為，林區(qū)附近群眾先是在林地和田地之間緩沖帶、林地邊緣或有爭議的林地里搭建看似不起眼、無關(guān)緊要的簡易棚子、低矮房等建筑物，隨著時間的慢慢推移，久而久之，簡易棚子變豬舍、雞舍、菜園甚至樓房，這種漸進的方式一般讓人不易覺察也容易令人“忽略”，但一經(jīng)出現(xiàn)，卻往往是因時間長久而最難處理的。

三是采用隱蔽的“拉鋸戰(zhàn)術(shù)”，通過“燒、砍、拔”和“牧牛放羊”等方式破壞森林植被和新造林地，慢慢使有林地變?yōu)椤盎纳交牡亍?，進而占用。比如，在村民占據(jù)林地的過程中，單戶所侵占的林地面積一般較小，但是總體面積較大，沒有達到國家法律所規(guī)定的標準，在這種情況下，也就無法以刑事立案的方式進行調(diào)查并回收被侵占林地，另外，村民在侵占林地之后，所種植的仍然是林木或其它經(jīng)濟林木而并非農(nóng)作物，無法根據(jù)《森林法》等法律條款進行處理，這些侵占面積較小且林地用途沒有改變的林地侵占行為，無法采取刑事立案的方式處理，只能以民事侵權(quán)訴訟的方式開展行政處罰，常常因為打擊力度不足，難以實施處理，執(zhí)行起來難度較大。

四是群體采用極富破壞力的方式公然與林業(yè)管理部門作對，集體參與阻撓或破壞活動。出現(xiàn)這種群體事件情況下，群眾情緒將比較激化，影響比較巨大，危及林區(qū)的和諧與穩(wěn)定，往往會驚動到各級部門，雖最終事態(tài)可以解決或抑制，但矛盾關(guān)系無法真正得到很好調(diào)和，日后想再正常對林地及生產(chǎn)實施有效管理和經(jīng)營難度很大，容易形成林區(qū)的“死角”。

上述后兩種方式如今已在林場國有林地流失中占據(jù)了主要位置。

2 林地回收工作的難點分析

林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)有一句話叫“國有林地流失容易回收難”，一語道出了國有林地回收工作的“難”。林地回收工作涉及林場、政府、集體、個人等方方面面，如果處理不慎，不但舊問題不能解決，還會產(chǎn)生新問題。林地回收的“難”就難在于：

一是社會經(jīng)濟的發(fā)展和人口數(shù)量的不斷增長，與有限的生產(chǎn)生活用地存在長久的矛盾?，F(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟仍普遍以種養(yǎng)為最基本的生產(chǎn)方式，種養(yǎng)的根基在于土地，土地的數(shù)量和分配總是有限定量的，而靠科技很大提高單位生產(chǎn)量目前還存在相當大的困難且相當有限，“民以食為天”，老百姓總要穿衣吃飯，生產(chǎn)用地不夠用，他們就盲目地占用土地。

二是林場的行政管轄權(quán)屬于當?shù)卣?，與林場的林地管理權(quán)存在部分重疊，有些林場甚至直屬于當?shù)卣?，林地管理與政府行為存在一定的矛盾。所以，被占國有林地的回收具有極強的政策性，涉及面廣，沒有地方政府的強力支持，回收問題就難以實現(xiàn)。其原因在于，于公而言，現(xiàn)在國家提倡和諧社會，講求穩(wěn)定為主，于私而言，當?shù)氐恼兣c從政人員的選舉與民眾有相當大的聯(lián)系，執(zhí)政行為中難免有“你好我好大家好”的現(xiàn)象存在。

三是人民群眾的文化水平普遍有了提高，鉆法律空子的案例屢見不鮮，林區(qū)群眾知道國家對集體性事件的處理還是比較謹慎，以至于他們常以群體事件出現(xiàn)，使執(zhí)法部門和人員有所顧忌，給執(zhí)法帶來新的困境。

四是歷史遺留問題，國家解放后，農(nóng)村實行“責(zé)任地”，將土地承包到戶，但在落實的過程中，受當時科學(xué)技術(shù)條件的限制及主觀原因未能準確清晰的劃定四至界，“農(nóng)林土地”界線模糊，個別甚至已將國有林地向村民發(fā)放“土地使用證”或“林權(quán)證”，為以后出現(xiàn)的“爭議林”、“糾紛地”埋下了無窮隱患。

3 林地回收工作的對策

“三贏”是解決被占林地回收工作的重要保障，缺一不可。所謂“三贏”是指林場、政府、群眾的“三贏”，唯有實現(xiàn)三方面合作共贏，才是林地回收工作的長遠之計。也就是說，在展開綜合治理的過程中，既要合理合法，也需要考慮林地被侵占的主要原因和民眾的現(xiàn)實需要，在確認林地屬于林場的情況，根據(jù)林地被侵占的原因和類型，采取有針對的方式進行回收。對于如何實現(xiàn)“三贏”，提出以下三個方面建議。

首先，社會經(jīng)濟的發(fā)展和人口數(shù)量的不斷增長，與有限的生產(chǎn)生活用地矛盾一天不解決，被占國有土地回收就難以實現(xiàn)。事實上，癥結(jié)與矛盾一并存在，矛盾一天不解決，癥結(jié)也一天不消失。解決這樣的矛盾有兩種辦法：

通過建立自然保護區(qū)等辦法，爭取國家撥款，把生產(chǎn)生活條件極其缺乏的林區(qū)群眾整體遷移安置，尤其是保護區(qū)核心區(qū)的農(nóng)戶；

在群眾承認國有林地所有權(quán)的前提下，通過雙方充分協(xié)商、協(xié)議，有選擇、有條件地劃出一定面積的林地與群眾開展聯(lián)營，從提供苗木、技術(shù)指導(dǎo)等角度幫助林區(qū)群眾解決生產(chǎn)生活上存在的問題。這種方式在目前被侵占林地回收工作中比較常見，屬于林地租賃方式，一些沒有在被侵占林地中種植農(nóng)作物的，政府或林場可以與侵占林地農(nóng)戶達成協(xié)議，將被侵占的林地以租賃的方式交給農(nóng)戶繼續(xù)經(jīng)營，而農(nóng)戶需要定期向林場支付租金，但需要保證林地內(nèi)是種植林木，不能改變林地用途或栽種農(nóng)作物，在林木采伐和栽植果樹一定期限之后，林場將收回林地或者繼續(xù)租賃。或者以合作經(jīng)營的方式達成合作，在被侵占林地內(nèi)種植林木和果樹的，國有林場以收取林木分成的方式獲取收益，將林地繼續(xù)轉(zhuǎn)給農(nóng)戶經(jīng)營，如果國有林場必須要被收回不能另轉(zhuǎn)農(nóng)戶經(jīng)營，在這種的情況下，國有林場在通過林木價值評估之后，收購農(nóng)戶侵占林地所種植的林木，同時收回林地。這種方式能夠達到農(nóng)戶與國有林場雙贏的局面，農(nóng)戶既能夠繼續(xù)種植經(jīng)營，國有林場也獲得了應(yīng)有的資金，但是在實際實施過程中需要注意，需要根據(jù)林地的分類和國家需求程度來施行，否則需要以另外的方式收回林地。

其次，林地的“雙重管轄”性質(zhì)，注定了管理上不可避免的一些弊病，這就需要林場必須與當?shù)卣愫脺贤▍f(xié)調(diào)工作，認真做好勾通和協(xié)調(diào)，除了自身積極發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)外，還要為老百姓穿針引線，把政府“惠農(nóng)”政策如退耕還林、沼氣推廣等宣傳帶到林區(qū)各家各戶，甚至沒有條件的也要積極爭取創(chuàng)造條件，在這過程中，林場應(yīng)該起到“橋梁”的作用，這是使事情進入良性循環(huán)的紐帶。

最后，回收被占國有林地，應(yīng)該要穩(wěn)妥慎重，明晰主權(quán)，依法回收。

一是慎重對待“爭議”地，在不違反原則情況下，穩(wěn)妥處理農(nóng)林關(guān)系，最大限度地爭取和解，爭取共贏。要與群眾統(tǒng)一認識，達成共識，即退地還林，真正地為群眾解決實際困難，采取以砍促收、以租助收等方式逐步回收被占國有林地，既能保障優(yōu)良的生態(tài)建設(shè)，又能促進群眾的收入。

二是明晰主權(quán)。回收被占林地，政策性強，涉及面寬，難度大，林場應(yīng)當成立專門機構(gòu)，負責(zé)回收：1、摸清被占林地準確位置、數(shù)量、侵占人、侵占時間、有無相關(guān)證件手續(xù)等，收集被占林地的主權(quán)證據(jù)材料，做好民事訴訟的準備工作；2、與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，爭取理解與支持。當前普遍存在一個突出的問題就是主權(quán)是否明晰的問題，如果林場拿不出足夠的證據(jù)，證明對林地享有主權(quán)，這對回收被占林地工作是十分不利的。其中包括插花地的指正問題，插花地是指兩個區(qū)之間（因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地。）這些插花地沒有充足的依據(jù)明確的區(qū)域歸屬，需要村民與國有林場進行協(xié)商解決。

三是以法回收。國有林地是國有資產(chǎn)的重要組成部分，打擊國有資產(chǎn)流失犯罪是林區(qū)司法機關(guān)的重要職責(zé)，林區(qū)司法機關(guān)應(yīng)進一步加強研究法理，準確地適用法典，最大限度地做好依法回收國有林地流失的各種犯罪的調(diào)查、取證、訴訟、審理的準備工作，力爭有理、有利、有節(jié)，涉及此類犯罪案件，有一起查一起，不能姑息，不能手軟。用所侵占國有林場林地修建房屋、實施項目建設(shè)、采石采礦、挖沙、取土、傾倒垃圾,以及向國有林場林地排放污水等侵占和破壞國有林場林地的行為，對此類侵占國有林場林地行為,各級各有關(guān)部門要依法進行查處,涉嫌犯罪的,要依法移送司法機關(guān)處理。侵占國有林場林地進行農(nóng)作物種植，并且對林地性質(zhì)進行改變的行為，經(jīng)過教育仍然不改正或拒絕改正破壞行為的,要嚴肅依法查處,涉嫌犯罪的,依法移送司法機關(guān)處理,所侵占的林地由國有林場收回經(jīng)營。各級人民政府強化執(zhí)行效率,確定國有林場林地的四至界線,核發(fā)或變更林地權(quán)屬證書。對擅自在與國有林場存在權(quán)屬爭議或邊界不明晰的國有林場林地上進行生產(chǎn)經(jīng)營活動并改變林地性質(zhì)的,各級林業(yè)行政執(zhí)法部門、森林公安機關(guān)要依法進行查處。

國有林地歷史原因被占現(xiàn)象較為普遍，回收阻力大，困難多。但是只要抓住法律法規(guī)及政策的有利時機，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以三個有利于為準繩，以《決定》為武器，有禮、有利、有節(jié)地予以回收，是完全可以贏得地方政府的理解支持的，只要政策到位，宣傳到位，大多數(shù)群眾也會理解配合的，回收被占國有林地的目的終將能夠達到。