中國共產(chǎn)黨百年土地制度歷史演進(jìn)軌跡與經(jīng)驗邏輯

□文/單守林馬楠張圣國張戈

土地，是財富之母、民生之本，在社會經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位。中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就高度重視土地問題，從“一大”黨綱中提出“沒收土地等生產(chǎn)資料，歸社會公有”，到現(xiàn)在開展農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，我國土地制度在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)歷了百年轟轟烈烈的大變革，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展變革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文梳理了中國土地制度百年歷史演進(jìn)軌跡，探尋中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)土地制度變革的經(jīng)驗邏輯，以期為未來土地制度改革提供借鑒。

一、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地制度百年歷史演進(jìn)軌跡

（一）新民主主義革命時期以革命為主線的政策軌跡

中國共產(chǎn)黨成立伊始就提出了明確的土地政策路線。1921年黨的一大制定的黨綱明確了“沒收土地等生產(chǎn)資料，歸社會公有”的土地政策。1927年8月7日中共中央政治局召開緊急會議，進(jìn)一步確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。同年9月，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)秋收起義，并在革命根據(jù)地頒布《井岡山土地法》，實行沒收一切土地變?yōu)閲小⑵骄峙渫恋氐恼摺?929年4月，紅四方面軍在興國頒布《興國土地法》，將“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”，進(jìn)一步爭取和調(diào)動農(nóng)民開展土地革命。1930年，毛澤東進(jìn)一步提出“以人口平均分配土地為原則開展分田運動，讓蘇區(qū)農(nóng)民第一次獲得自己的土地”。到1931年，革命根據(jù)地基本形成一套“依靠雇農(nóng)、貧農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制”的土地革命政策。這一時期的土地政策極大地調(diào)動了人民群眾的革命積極性，促使革命的星星之火形成燎原之勢。

1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，中日民族矛盾上升為社會的主要矛盾。為了調(diào)動一切積極因素聯(lián)合抗日，中共中央在土地政策方面做出調(diào)整，通過《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》，將“沒收封建地主的土地分配給農(nóng)民”的政策改為地主減租減息和農(nóng)民交租交息的政策，即實行“二五減租”和“分半減息”，既減輕農(nóng)民地租和高利貸剝削又不改變地主土地所有制，在當(dāng)時更好地團結(jié)了各階層力量。到1946年全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之前，中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)繼續(xù)實行減租減息政策，這一土地政策極大地凝聚了抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的力量，挽救中華民族危亡。

1946年，國內(nèi)階級矛盾加劇，解放戰(zhàn)爭爆發(fā)。為了進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民革命積極性，加快解放戰(zhàn)爭勝利進(jìn)程，中共中央于1947年7月17日～9月23日在西柏坡召開全國土地會議，制定了《中國土地法大綱》，規(guī)定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行‘耕者有其田’的土地制度”，解放區(qū)土地改革運動進(jìn)一步深入開展。這一政策調(diào)整有力地激發(fā)了廣大農(nóng)村參與解放戰(zhàn)爭的積極性，創(chuàng)造了“人民群眾用小車推出來的”的解放戰(zhàn)爭勝利。這一時期的土地政策有利于團結(jié)和爭取廣大人民群眾支持，加速了解放戰(zhàn)爭的勝利進(jìn)程。

（二）社會主義建設(shè)時期以探索為基調(diào)的政策軌跡

中華人民共和國成立之后，新民主主義革命取得基本勝利，中國開始進(jìn)入社會主義建設(shè)探索時期。為了進(jìn)一步鞏固新民主主義革命成果，確保新生的人民政權(quán)穩(wěn)定，同時適應(yīng)建國后經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展需要，中國共產(chǎn)黨總結(jié)過去領(lǐng)導(dǎo)土地改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，1950年6月28日頒布了《中華人民共和國土地改革法》。新的土地法規(guī)定在解放區(qū)內(nèi)全面實施土地改革，將土地分給農(nóng)民，實行農(nóng)民土地所有制，這是新中國成立后土地制度的第一次重大變革。到1952年，土地改革基本完成，全國3億多無地少地農(nóng)民分得了7億畝土地，徹底消滅了延續(xù)千年的封建土地制，形成農(nóng)民個人所有制。這一時期的土地政策有效打破了土地的長期不平等占有，糾正了勞動與土地要素的配置扭曲，為發(fā)展農(nóng)業(yè)互助合作和國家工業(yè)化打下了堅實基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，為了加快建立社會主義，順利實現(xiàn)社會主義三大改造。我黨于1953年開始在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作化的探索嘗試。在政策初期，農(nóng)業(yè)合作化運動主要通過鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，這一階段的土地等生產(chǎn)資料歸農(nóng)民個人所有，相互幫助，合作生產(chǎn)。到1955年，黨進(jìn)一步調(diào)整土地政策，通過引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初級合作社，在農(nóng)民個人所有制的基礎(chǔ)上，由合作社統(tǒng)一安排，收入按個人投入的勞動進(jìn)行分配，土地和大型農(nóng)具入股分紅。到1956年，黨提出在初級合作社的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級社，土地等大型生產(chǎn)資料歸集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)業(yè)社會主義改造基本完成。到1958年，全國大部分農(nóng)業(yè)合作社合并成人民公社，入社農(nóng)戶達(dá)99%，形成“一大二公”“一平二調(diào)”的土地制度，農(nóng)民個人土地私有制度基本瓦解。這一時期的土地政策調(diào)整，盡管在一定時期內(nèi)建立了合作互助的生產(chǎn)關(guān)系，克服了生產(chǎn)力相對落后狀態(tài)下的弊端，有助于建國后的經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展，但平均主義、無償調(diào)撥等做法脫離了經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和當(dāng)時的生產(chǎn)力水平，也阻礙了生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展，為之后的土地制度改革提供了經(jīng)驗與教訓(xùn)。

（三）改革開放時期以市場化為主要手段的政策軌跡

1978年黨的十一屆三中全會以后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民開啟改革開放新征程，市場化經(jīng)濟體制率先在農(nóng)村土地政策領(lǐng)域打開局面。為了調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，以安徽鳳陽小崗村為代表的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)推廣，農(nóng)民溫飽問題得到較快解決。1982年到1986年，黨中央連續(xù)出臺5個“一號文件”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速推向全國。這項土地改革制度開創(chuàng)了我國土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的先河，農(nóng)民得到了自主、自由和實惠，充分調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，從根本上解決了十幾億人的溫飽問題。

針對改革開放以后農(nóng)村勞動力向城市流動帶來的土地閑置浪費、生產(chǎn)效率低等問題，黨中央進(jìn)一步加快土地流轉(zhuǎn)的政策部署。1984年，中央“一號文件”提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中；社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)的，可以自找對象協(xié)商進(jìn)行市場自由轉(zhuǎn)包。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷確立，1993年11月，黨的十四屆三中全會進(jìn)一步提出“允許農(nóng)民手中的土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，從而加快農(nóng)村土地的市場化自由流轉(zhuǎn)步伐。1998年10月，黨的十五屆三中全會明確農(nóng)戶承包地使用權(quán)可以自愿、有償流轉(zhuǎn)。2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。2005年，中央深化農(nóng)村稅費改革，農(nóng)業(yè)稅費的取消結(jié)束了我國千百年“皇糧國稅”的歷史，維護(hù)和保障了農(nóng)民在經(jīng)濟改革當(dāng)中的利益，調(diào)動了農(nóng)民參與生產(chǎn)和市場化改革的積極性。2008年10月黨的十七屆三中全會通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，土地使用權(quán)期限得到延長，強化了農(nóng)民對土地的權(quán)利，同時進(jìn)一步鼓勵和支持農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)?？傮w來看，黨在這一時期的土地政策主要以市場化為手段，以釋放和調(diào)動農(nóng)村勞動力生產(chǎn)積極性為核心，從而激發(fā)了農(nóng)村市場要素的活力，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，為經(jīng)濟發(fā)展和人民脫貧致富奠定了基礎(chǔ)。

（四）新時代以全面深化改革為戰(zhàn)略抓手的政策軌跡

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了“四個全面”戰(zhàn)略布局，將全面深化改革擺上突出位置。習(xí)近平總書記強調(diào)：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開始的。新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。習(xí)近平總書記指出，要把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。同時，為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益，黨中央對穩(wěn)定土地承包關(guān)系作出系列部署。2014年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求在“堅持農(nóng)村土地集體所有”的前提下，“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。中央明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確了“三權(quán)分置”的政策，堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享。

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。進(jìn)一步鞏固農(nóng)民土地承包權(quán)利。2019年11月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，對“長久不變”作出制度安排。目前，全國基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作。《農(nóng)村土地承包法》完成修訂，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度、第二輪土地承包到期后再延長30年得到法律確認(rèn)。新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點已經(jīng)啟動，同時農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村集體土地征收制度改革全面扎實推進(jìn)。這一時期的土地政策調(diào)整，主要以全面深化改革為戰(zhàn)略抓手，為脫貧攻堅取得全面勝利以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興注入強大改革動能和市場活力。

二、中國共產(chǎn)黨土地制度變革的內(nèi)在經(jīng)驗邏輯

（一）中國土地制度百年變革是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下完成的改革發(fā)展歷程。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國解決一切問題的根本力量和關(guān)鍵所在。通過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在不同歷史發(fā)展時期，中國土地制度改革結(jié)合黨的路線方針政策進(jìn)行適時調(diào)整，以土地制度改革為載體，不斷貫徹和落實黨的政策方針，進(jìn)而有力地推動了黨和國家事業(yè)的不斷發(fā)展，極大地促進(jìn)了我國不同時期的革命和經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展。無論土地制度改革如何變化，都始終堅持黨的核心統(tǒng)領(lǐng)地位，貫徹和發(fā)展黨的指導(dǎo)思想和路線方針政策，維護(hù)和鞏固黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。因此，中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是中國土地制度改革百年發(fā)展歷史最基本的內(nèi)在經(jīng)驗邏輯。

（二）中國土地制度百年變革是以人民為中心的建設(shè)改革發(fā)展征程。土地制度是社會制度的根基，是獲得民心的重要基礎(chǔ)。中國土地制度百年發(fā)展歷史，始終堅持以人民為中心的核心理念，始終代表了人民群眾的核心利益，始終堅持人民利益至上的改革發(fā)展初心。無論是建黨初期的新民主主義革命時期，還是新中國成立后向社會主義過渡時期和經(jīng)濟探索時期，乃至改革開放以來的土地制度改革，中國的土地制度改革始終堅持以人民為中心的核心發(fā)展理念，始終堅持土地制度改革依靠人民群眾、為了人民群眾，實現(xiàn)人民群眾利益最大化為根本目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨正是基于這一根本立場，才贏得了人民群眾的擁護(hù)，取得了土地制度改革的成功，帶動了中國革命和經(jīng)濟建設(shè)的大發(fā)展。以人民為中心是中國土地制度改革百年發(fā)展歷史最核心的內(nèi)在經(jīng)驗邏輯。

（三）中國土地制度改革是適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的創(chuàng)新發(fā)展過程。土地是重要的生產(chǎn)要素，是撬動國家發(fā)展的重要杠桿。中國百年土地制度改革是以土地為杠桿，不斷適應(yīng)國家不同時期革命和經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略需要，不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程。在新民主主義革命時期以革命為主線的土地制度改革，有助于調(diào)動人民群眾的革命積極性和建立更加廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。社會主義建設(shè)和探索時期的土地制度則以探索為基調(diào)，有助于消滅私有制，建立和完善社會主義基本制度。改革開放時期則以市場化為主要手段，有助于激發(fā)市場活力，調(diào)動人民群眾的生產(chǎn)積極性。新時代進(jìn)行全面深化改革為戰(zhàn)略抓手的探索，不斷滿足土地高效利用、鄉(xiāng)村振興以及實現(xiàn)國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需要。適應(yīng)并服務(wù)于國家重大發(fā)展戰(zhàn)略布局調(diào)整是土地制度改革最現(xiàn)實的內(nèi)在經(jīng)驗邏輯。