“三權(quán)分置”背景下農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定

張 昕，鐘玉文

(合肥師范學(xué)院，安徽 合肥 230061)

成員資格是農(nóng)民享有集體成員權(quán)及獲取成員特有利益的前提。根據(jù)相關(guān)法律，農(nóng)村土地屬于各個農(nóng)民集體所有，但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，其財產(chǎn)價值沒有凸顯時期，農(nóng)民集體更多的是作為一個抽象的名詞存在，農(nóng)民集體成員權(quán)遭到理論界及實(shí)踐部門的一致漠視。近年來，隨著農(nóng)村土地價值的攀升，集體成員身份所帶來的利益愈來愈受到重視，農(nóng)民集體成員權(quán)成為理論及實(shí)踐共同關(guān)注的熱點(diǎn)，尤其是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革以來，學(xué)界對農(nóng)民集體成員權(quán)的研究迎來了一個高潮。與之相連的是農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定也成為一個熱點(diǎn)問題，并且作為享有農(nóng)民集體成員權(quán)的基礎(chǔ)與前提，該問題更受各農(nóng)民集體組織乃至農(nóng)民個人的關(guān)注。實(shí)踐中各地根據(jù)不同情形總結(jié)出不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但該類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或多或少還存在一定的不足，尚需要在農(nóng)村土地改革探索中予以完善。

一、“三權(quán)分置”為農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定迎來了契機(jī)

為優(yōu)化土地資源配置，順應(yīng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地的意愿，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，國家分別于2016年和2018年正式提出承包土地與宅基地的“三權(quán)分置”。然而，法學(xué)界對農(nóng)村土地權(quán)利體系中一些新權(quán)利的性質(zhì)還存在較大的分歧，如對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)就存在不少爭議。典型的觀點(diǎn)有：第一，用益物權(quán)說，即為滿足“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營權(quán)的“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的目的，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被確定為用益物權(quán)?！叭绻⒎ú荒軐⑼恋亟?jīng)營權(quán)物權(quán)化，那么這樣的立法或者修法都沒有什么意義，因為非物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)在我國立法中已經(jīng)有明確規(guī)定了?！盵1]第二，次生性用益物權(quán)說，即認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，應(yīng)當(dāng)定性為次生性用益物權(quán)[2]。第三，債權(quán)說，該觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)不管是與土地承包權(quán)同時生成于土地所有權(quán)，還是再次從土地承包經(jīng)營權(quán)中產(chǎn)生，都不符合物權(quán)的生成邏輯與“一物一權(quán)”原則，土地經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)是一種債權(quán)性質(zhì)的不動產(chǎn)租賃權(quán)[3]。原《農(nóng)村土地承包法》已確立債權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)，設(shè)立債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)顯然不是“三權(quán)分置”目的所在，而將其定性為用益物權(quán)則違背了一物上不能同時設(shè)立兩個用益物權(quán)的原理。在物權(quán)范疇內(nèi)探討農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”具有難以突破的局限性。在這種背景下，有學(xué)者從成員權(quán)的角度來解釋土地承包權(quán)，“作為一種與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份密切相關(guān)的權(quán)利，土地承包權(quán)應(yīng)屬成員權(quán)的范疇”[4]。土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)之爭使學(xué)界開始更多關(guān)注農(nóng)民集體成員權(quán)。

承包土地“三權(quán)分置”提出之后，在義烏市等地宅基地試點(diǎn)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件提出了宅基地“三權(quán)分置”。對于新提出的資格權(quán)，官方并沒有給出正式的解釋，但從學(xué)者或者農(nóng)業(yè)部相關(guān)管理人員的言論中可以看出，資格權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種農(nóng)民集體成員權(quán)。如孟勤國教授認(rèn)為：“可以將農(nóng)戶資格權(quán)看作是集體組織成員權(quán)的表現(xiàn)”[5]。農(nóng)業(yè)部相關(guān)管理人員也指出：“在堅持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，今后將適度放活宅基地的使用權(quán)?！盵6]其對資格權(quán)的表述更強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體成員身份，也更接近成員權(quán)的含義。從承包地到宅基地的“三權(quán)分置”可以看出，農(nóng)民集體成員權(quán)是農(nóng)村土地改革中必須面對并妥善做出制度設(shè)計的問題。

由于相關(guān)立法的缺失，直接關(guān)系農(nóng)民切身利益的成員資格主要由地方規(guī)范性文件甚至鄉(xiāng)規(guī)民約來認(rèn)定。這些效力層級較低且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在實(shí)踐中引起了諸多利益紛爭，典型的是以成員身份為前提的征地補(bǔ)償款分配糾紛，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定?！叭龣?quán)分置”為農(nóng)民集體成員權(quán)構(gòu)建迎來了良機(jī)，在構(gòu)建中，農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定是無法回避的重要問題之一。國家立法部門也深刻認(rèn)識到農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的重要性，修改后的《農(nóng)村土地承包法》第69條首次規(guī)定:“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定?！蓖晟妻r(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定并將其科學(xué)入法將是學(xué)界及立法部門共同關(guān)注的熱點(diǎn)之一。

二、農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)困境

(一)相關(guān)立法缺失

農(nóng)民集體成員資格關(guān)系到每一位農(nóng)民的切身利益，但目前尚未有哪一部法律法規(guī)對農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定做出規(guī)定。原《物權(quán)法》第59條及《民法典》第261條明確了農(nóng)民集體所有是“本集體成員集體所有”，強(qiáng)調(diào)了成員的價值及意義，為成員權(quán)的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)?！睹穹ǖ洹返?61條、264條及265條還進(jìn)一步規(guī)定了成員的決策權(quán)、知情權(quán)與撤銷權(quán)，但令人遺憾的是，以上兩部法律都沒有界定成員資格?！掇r(nóng)村土地承包法》雖然明確了本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的承包權(quán)，但沒有對本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶或者本集體成員進(jìn)行界定?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了村民的選舉、決策、監(jiān)督等權(quán)利，但同樣沒有涉及“村民”或者“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的界定問題。

法律解釋有著填補(bǔ)法律漏洞的功能，但目前不管是立法解釋、行政解釋還是司法解釋，都沒有農(nóng)民集體成員身份界定的相關(guān)內(nèi)容。另外，在成文法背景下法律解釋只是“解釋”法律，不能創(chuàng)設(shè)法律，在立法上沒有規(guī)定的情況下，相關(guān)解釋機(jī)關(guān)也不敢貿(mào)然通過解釋來界定農(nóng)民集體成員資格。最高人民法院曾指出，該事項是《立法法》第四十二條第(一)項規(guī)定的法律保留事項，不宜通過司法解釋來界定該問題 。在司法實(shí)踐中，為處理涉及農(nóng)民集體成員資格的案件，一些高級人民法院不得已發(fā)布了相關(guān)指導(dǎo)意見 。該類指導(dǎo)意見不具有司法解釋的效力，只能被視為解決糾紛所采取的權(quán)宜之計。

在當(dāng)前立法缺失的情況下，農(nóng)民集體成員資格主要靠兩種途徑來認(rèn)定：一是鄉(xiāng)規(guī)民約、村民自治章程等村民自治規(guī)范甚至村民會議決定或者村委會決定；二是地方規(guī)章或者其他地方規(guī)范性文件 。鄉(xiāng)規(guī)民約及村民自治章程往往存在制定程序不規(guī)范及內(nèi)容權(quán)限不明等問題，故《村民委員會組織法》第27條不僅規(guī)定村民自治章程、村規(guī)民約等不得與上位法律及政策相抵觸，還需報鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府備案，該級政府有責(zé)令改正的權(quán)力。從重要性來講，農(nóng)民集體成員資格不適宜由鄉(xiāng)規(guī)民約或者村民自治章程來規(guī)定。地方規(guī)章或者其他規(guī)范性文件效力層級較低，由其界定成員資格顯然超越其規(guī)定的權(quán)限?！掇r(nóng)村土地承包法》第69條也規(guī)定該問題由法律、法規(guī)規(guī)定，排除由效力層次較低的規(guī)范性文件來認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格問題。

(二)實(shí)踐中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在局限

由于沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范，各地形成了不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)或多或少存在一定的局限性，以該類標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格難免引發(fā)糾紛，進(jìn)而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。較為典型的是隨著城市化進(jìn)程加快，因征地補(bǔ)償款分配引發(fā)的糾紛成倍增長，其中大多與農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定有關(guān)。筆者在中國裁判文書網(wǎng)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益為關(guān)鍵詞進(jìn)行查詢，裁判文書有74 363件，多數(shù)涉及到成員資格的認(rèn)定問題。筆者再以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為案由進(jìn)行查詢，案件有27 674件，其中2010年為131件，2017年已達(dá)7 857件。制定科學(xué)合理的農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已成為不容回避的問題。

1.農(nóng)民集體成員資格的不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中各地在認(rèn)定集體成員資格時主要考慮了集體成員的戶籍、生產(chǎn)生活狀況、與集體之間的權(quán)利義務(wù)、是否以土地作為生活保障及土地承包權(quán)等因素，并對以上因素各有偏重從而形成了不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。主要有以下幾種：第一，“戶籍”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)戶籍來認(rèn)定農(nóng)民集體組織成員資格，對其他因素較少考慮，規(guī)定因出生、婚姻、收養(yǎng)及其他政策性原因認(rèn)定的，必須保留戶籍或者將戶籍遷入本集體組織 。第二，“戶籍+生產(chǎn)生活”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員時除了要求具有戶口，還需要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)生活。該標(biāo)準(zhǔn)能有效解決戶口與生活地不一致的“空掛戶”等問題，實(shí)踐中被不少地方采用。第三，“戶籍+履行相關(guān)義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)除需要戶口外，還根據(jù)權(quán)利義務(wù)一致原則，要求成員必須履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)，才能被認(rèn)定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員 。第四，“戶籍+生產(chǎn)生活+土地生活保障”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)在考慮戶口及生產(chǎn)生活因素的同時，將土地生活保障作為認(rèn)定集體成員資格的重要因素 。第五，“戶籍+其他要素”標(biāo)準(zhǔn)。其他要素是指除上述生產(chǎn)生活、土地生活保障及履行義務(wù)之外的諸多要素，如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、對集體收益分配權(quán)等等 。該標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了土地承包權(quán)及房屋等因素，是一種較嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

2．現(xiàn)有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)局限性表現(xiàn)。(1)強(qiáng)調(diào)戶籍標(biāo)準(zhǔn)，不具有前瞻性。以上幾種標(biāo)準(zhǔn)無一例外都強(qiáng)調(diào)戶籍在集體成員資格認(rèn)定中的作用。毋容置疑，戶口在農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定中具有顯著的優(yōu)點(diǎn)。首先，戶口認(rèn)可度較高。有研究表明，被調(diào)查者認(rèn)為“戶口在本村”即是“本村村民”的比例為95.8%，遠(yuǎn)高于“出生在本村”與“在本村居住”等因素[7]。其次，戶口標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的可操作性。正如學(xué)者指出：“戶口的遷入和遷出有據(jù)可查，容易證明，可操作性強(qiáng)。”[8]基于以上原因，法院在認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格時也通常會考慮戶籍標(biāo)準(zhǔn)，資料顯示，司法實(shí)踐中考慮最多的標(biāo)準(zhǔn)是戶籍，73%的判決考慮了戶籍標(biāo)準(zhǔn)[9]。

在當(dāng)前的戶籍制度改革背景下，該標(biāo)準(zhǔn)已顯落后。形成于上世紀(jì)50年代的二元制戶籍制度因?qū)е鲁青l(xiāng)差別及身份歧視等一系列消極問題而備受詬病。從上世紀(jì)90年代國家就開始探索戶籍制度的改革，確立了取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的改革方向。2014年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒布并從2016年1月1日起施行《居住證暫行條例》，居住證制度淡化甚至替代戶籍制度已成必然。在這樣的背景下，主要以戶籍標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格無疑缺乏前瞻性。另外，單純的戶籍標(biāo)準(zhǔn)也不完全符合農(nóng)村的實(shí)際情況，如“空掛戶”雖然具有戶口，但村民一般不認(rèn)可其成員身份，反而因某種原因沒有戶口的“黑戶”有可能被視為本組織成員。

(2)“履行義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)操作性較差且有失公平。農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的操作性。有些認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)操作性較差，給認(rèn)定工作帶來不便，典型的如“履行義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定集體組織成員必須“履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)”，但是，成員有哪些義務(wù)以及如何判斷其履行了相關(guān)義務(wù)是一個難以操作的問題，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消以后，成員不再向集體繳納相關(guān)提留費(fèi)用，更難判斷成員是否履行了相關(guān)義務(wù)。另外，從公平性上來講，各地一般都對正在服刑人員保留其集體成員資格，如果僅僅是沒有履行相關(guān)義務(wù)就不予認(rèn)定集體成員資格，即“剝奪其憑借農(nóng)村土地生存的基本權(quán)利”，無疑是不適當(dāng)?shù)腫10]。

(3)“土地承包經(jīng)營權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村的實(shí)際情況不符。有些地方將“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為認(rèn)定集體成員的標(biāo)準(zhǔn)之一，該標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村的實(shí)際情況不完全相符。為穩(wěn)定農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，國家在1993年確定延長第二輪土地承包期，十九大報告再次強(qiáng)調(diào)：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。從第二輪土地承包以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)有近30年左右的時間未變動，未來幾十年內(nèi)也會維持土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定不變。相對于土地承包經(jīng)營權(quán)的長期不變，農(nóng)民集體成員一直處于變動之中，會隨著成員的出生、死亡及婚姻而變動，二者的變與不變態(tài)勢導(dǎo)致新加入的成員沒有土地承包經(jīng)營權(quán)，而因婚姻等原因已加入其他集體的成員還享有土地承包經(jīng)營權(quán)。實(shí)踐中，以該標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定成員資格也導(dǎo)致了大量的糾紛，典型的如“外嫁女”成員資格糾紛。

三、完善農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)建議

(一)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的立法模式選擇

在民法典制定過程中，有學(xué)者建議將農(nóng)民集體成員權(quán)納入到民法典之中。農(nóng)民集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在民事主體之中，但先行出臺的民法總則并沒有將“農(nóng)民集體”作為一種獨(dú)立的民事主體類型。民法總則第96條及第99條雖然規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特別法人主體資格，但農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織二者之間不能等同，依據(jù)原物權(quán)法第60條及民法典第262條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織。在民法總則主體制度沒有規(guī)范農(nóng)民集體的情況下，有學(xué)者建議“鑒于集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系密切，互為依托，農(nóng)民集體成員權(quán)規(guī)定在物權(quán)編之農(nóng)民集體所有權(quán)中為最優(yōu)選擇。”[11]即在物權(quán)編集體所有權(quán)下規(guī)定農(nóng)民集體成員資格的確認(rèn)與喪失規(guī)則、農(nóng)民集體成員權(quán)的內(nèi)容與行使方式等。遺憾的是2020年頒布的民法典僅在第261條、第264條、第265條規(guī)定了成員的決策權(quán)、知情權(quán)及撤銷權(quán)，沒有涉及更多的內(nèi)容，更沒有關(guān)于成員資格的認(rèn)定內(nèi)容。

鑒于民法典剛施行不久，為保持其嚴(yán)肅性及相對穩(wěn)定性，近期修改的可能性不大。另外，各地農(nóng)村土地“三權(quán)分置”尚在進(jìn)行之中，一方面實(shí)踐需要法律對農(nóng)民集體成員資格做出界定；另一方面，該標(biāo)準(zhǔn)也需要在實(shí)踐中進(jìn)一步科學(xué)修訂，因此建議通過制定單行法規(guī)來規(guī)范農(nóng)民集體成員權(quán)并明確農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)民集體成員權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的密切關(guān)系，目前比較可行的做法是，全國人大常委會制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》時規(guī)定農(nóng)民集體成員權(quán)的內(nèi)容、行使規(guī)則、救濟(jì)途徑及成員認(rèn)定規(guī)則。一些地方性立法已對此做了有益探索，如2020年8月通過的《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第9條對農(nóng)民集體成員資格的確認(rèn)做出了原則性規(guī)定。2018年9月，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》被全國人大常委會列入立法規(guī)劃第三類項目，2020年6月《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組正式啟動該法的起草工作，期待該法能對農(nóng)民集體成員權(quán)及農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定做出突破性規(guī)定。

(二)建立程序輔助規(guī)制的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.建立“生產(chǎn)生活+土地基本生活保障”的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中之所以出現(xiàn)不同的農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根本原因在于對農(nóng)民集體的特征認(rèn)識不清。雖然農(nóng)民集體被認(rèn)定為主要是一個政治概念，但作為法定的所有權(quán)主體，顯然有區(qū)別于其他主體的特征。有學(xué)者指出，“農(nóng)民集體是指在特定的地域范圍內(nèi)，以農(nóng)地資源為基礎(chǔ)，由特定的農(nóng)民聯(lián)合起來的有組織的整體?！盵12]農(nóng)民集體的特征主要有：第一，地域性。農(nóng)民集體是一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)民的組合，常見的村農(nóng)民集體或者小組農(nóng)民集體都存在特定的地域范圍之內(nèi)。這一特點(diǎn)決定農(nóng)民集體成員要具備在某一特定地域范圍內(nèi)居住及生產(chǎn)生活的外在表征，實(shí)踐中不少地方以戶口作為農(nóng)民集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，最主要的原因在于戶口是認(rèn)定農(nóng)民生活在某特定地域的簡單而直接的證據(jù)。第二，以農(nóng)村土地等集體財產(chǎn)為存在的基礎(chǔ)。從憲法第10條確定的農(nóng)村土地原則上歸集體所有，到物權(quán)法第59條“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，農(nóng)民集體顯然是我國所有權(quán)主體中一種重要形式。如沒有作為所有權(quán)客體的農(nóng)村土地等集體財產(chǎn)，農(nóng)民集體也就會“皮之不存，毛將焉附”。農(nóng)村土地等集體財產(chǎn)使成員聚合在一起并組成有機(jī)的整體，同時為其成員提供最基本的生活保障?！耙酝恋貫榛旧畋Ｕ稀睉?yīng)當(dāng)是確認(rèn)集體成員資格的一個實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，尤其在確定集體成員資格的喪失時，更應(yīng)慎重考慮此因素。有高院曾指出：“是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障應(yīng)是界定成員資格的核心標(biāo)準(zhǔn)?！钡谌?，農(nóng)民集體具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與延續(xù)性。以數(shù)量最多的村農(nóng)民集體為例，一般一個自然村落的農(nóng)民組成一個村農(nóng)民集體，而自然村落多是以血緣聚居為基礎(chǔ)形成，其成員的變動，主要是由于自然出生、死亡以及嫁娶，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性與延續(xù)性。農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定要充分考慮農(nóng)民集體的穩(wěn)定性與延續(xù)性，對因出生而原始取得集體成員資格的村民，自然認(rèn)定為本集體組織成員，只有加入了其他農(nóng)民集體，或者在城市獲得了穩(wěn)定的社會保障，不再依靠本集體土地等資產(chǎn)生活時才可以取消其成員資格。從另一方面來說，農(nóng)民集體穩(wěn)定性或者相對的封閉性也決定了對加入取得而言，除婚姻、收養(yǎng)等傳統(tǒng)原因以及國家移民政策以外，個人申請加入農(nóng)民集體的，要經(jīng)過全體成員中絕大多數(shù)的同意。

綜上所述，農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)主要考慮“生產(chǎn)生活”與“土地基本生活保障”兩個要素，以“生產(chǎn)生活”為其外在表現(xiàn)形式，以“土地基本生活保障”為其本質(zhì)特征，綜合確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格?？梢砸?guī)定具有以下情形之一的，具有農(nóng)民集體成員資格： 世居本集體，在本集體生產(chǎn)生活的；父母雙方或者一方是本集體成員，本人在本集體生產(chǎn)生活的；具有合法婚姻關(guān)系或者收養(yǎng)關(guān)系，且在本集體生產(chǎn)生活的；因國家移民等政策原因遷入本集體，在本集體生產(chǎn)生活的。同時規(guī)定取得其他集體成員資格、被納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系等未在本集體生產(chǎn)、生活，不以本集體所有的土地為基本生活保障的人喪失本集體成員資格。另外規(guī)定，對不在本集體生產(chǎn)生活但仍然依靠或者未來依靠本集體土地為生活保障的大中專學(xué)生、正在服役士兵、服刑人員保留農(nóng)民集體成員資格。

2.農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的程序規(guī)制。程序正義是實(shí)體正義的保障。由于還存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分歧，單純從實(shí)體上來認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格難免存在不足。這就需要制定與完善相關(guān)認(rèn)定程序，通過實(shí)體與程序的雙重規(guī)制來合理確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格。

(1)認(rèn)定主體。有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)由村委會來認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格，其理由主要有：村委會是基層群眾自治組織，行使的職權(quán)與成員資格認(rèn)定相關(guān)；其成員是村民，能最大限度體現(xiàn)村民意志；村委會享有村級財產(chǎn)管理權(quán)等[13]。對此筆者不敢茍同。農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定是農(nóng)民集體自治內(nèi)的事情，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體來認(rèn)定成員資格。根據(jù)民法典等相關(guān)法律，我國農(nóng)民集體主要有鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體及村小組農(nóng)民集體等幾種主要形式，與之相對，農(nóng)民集體成員資格應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的農(nóng)民集體來認(rèn)定。以村農(nóng)民集體為例，其成員資格不宜由村委會來認(rèn)定。首先，從農(nóng)民集體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，成員資格的認(rèn)定涉及成員的生存與發(fā)展，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)構(gòu)來認(rèn)定。目前我國還沒有相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)民集體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但村委會顯然不是農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)構(gòu)。雖然根據(jù)原物權(quán)法第60條及民法典第262條的規(guī)定，村民委員會是代表村集體行使所有權(quán)的主體，該規(guī)定在一定程度上是對我國集體所有權(quán)主體虛位不得已的選擇，并不能得出村委會是村農(nóng)民集體權(quán)力機(jī)構(gòu)的結(jié)論。建議組建成員大會作為農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由其來決定成員資格的認(rèn)定與剝奪事項。其次，在目前農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制尚不健全的情況下，村委會認(rèn)定成員資格即是由少數(shù)村干部來決定事關(guān)農(nóng)民生存的重大事項，既不嚴(yán)肅也容易造成不公平，從而引發(fā)糾紛。而由成員大會認(rèn)定該資格既能準(zhǔn)確反映多數(shù)成員的意志，又可以避免村委會少數(shù)人的獨(dú)斷專行。

成員資格的認(rèn)定雖然是農(nóng)民集體自治范圍內(nèi)的事情，但當(dāng)發(fā)生以成員資格為前提的利益糾紛時，應(yīng)當(dāng)賦予法院對成員資格的附帶司法審查權(quán)。實(shí)踐中法院對涉及成員資格認(rèn)定的糾紛處理態(tài)度不一，對單獨(dú)提出的成員資格認(rèn)定案件，法院一般認(rèn)為不屬于法院的受案范圍。其主要理由有：該問題應(yīng)向相關(guān)政府部門申請確認(rèn)和處理 ；成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，不屬于人民法院民事案件受理范圍 ；成員資格屬于集體組織自治范圍內(nèi)的事情。對以成員資格為前提的集體利益分配糾紛，很多法院對集體成員資格進(jìn)行了附帶司法審查，甚至出臺了相關(guān)司法指導(dǎo)意見，如重慶高院出臺了相關(guān)會議紀(jì)要 ，詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)民集體成員資格取得的原則、成員資格取得與喪失的情形等。

農(nóng)民集體成員資格是農(nóng)民取得集體利益的前提，直接關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展，如果沒有司法的最后一道保障，無疑不利于成員利益的保護(hù)及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。從另一方面來說，集體成員資格認(rèn)定的司法實(shí)踐也為立法的完善提供了寶貴的經(jīng)驗。正如有學(xué)者指出：“在中國集體成員權(quán)未法定化的情形下，法院通過集體成員資格事實(shí)認(rèn)定，有利于保護(hù)農(nóng)民成員的集體財產(chǎn)權(quán)益，為集體成員權(quán)立法累積經(jīng)驗。”[14]也許有人擔(dān)心法院認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格可能有害于農(nóng)民集體的自治，這種擔(dān)心是多慮的。首先，法院的審查是被動的審查，實(shí)行的是不告不理，能在很大的程度上尊重與保障農(nóng)民集體的自治；其次，在審查的限度上，法院僅在審理以成員資格為前提的利益糾紛時進(jìn)行附帶審查，對單獨(dú)的成員資格認(rèn)定可以不予受理。

(2)認(rèn)定程序。農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定程序可以分為以下幾個步驟：一，啟動程序。該程序可以由農(nóng)民集體主動啟動，也可以依相關(guān)人員的申請而啟動；二，調(diào)查與表決程序。組建調(diào)查小組對是否具有成員資格的事實(shí)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，在調(diào)查中，申請人有權(quán)提出相關(guān)證據(jù)。表決是這一環(huán)節(jié)的關(guān)鍵，由于成員資格的認(rèn)定關(guān)系重大，建議采用三分之二以上多數(shù)決，對十分之一以上成員持有異議的表決結(jié)果，應(yīng)重新進(jìn)行表決；三，公示程序。認(rèn)定結(jié)果不僅要送達(dá)申請人，還要在該農(nóng)民集體所在地進(jìn)行公示，公示的時間不少于10天。四，救濟(jì)程序。實(shí)踐中有些地方雖然規(guī)定了農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定程序，但對相關(guān)的救濟(jì)程序要么沒有規(guī)定，要么語焉不詳。如有文件規(guī)定：“終榜公示后，對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定仍有異議的，通過法定程序進(jìn)行處理?！痹擃惸：囊?guī)定難以起到有效的救濟(jì)作用。一般來說，救濟(jì)程序主要有上級機(jī)關(guān)的復(fù)議及訴訟，鑒于農(nóng)民集體不是行政機(jī)關(guān)，沒有相應(yīng)上級機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)，其救濟(jì)程序主要依靠訴訟救濟(jì)。當(dāng)然，從尊重農(nóng)民集體的自治及節(jié)約司法資源角度考慮，可以規(guī)定在提起以成員資格為前提的相關(guān)利益糾紛訴訟時，才有權(quán)提請法院對成員資格進(jìn)行附帶司法審查。