行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的解釋論研究

安 兵，陳冰如，程 榮,汪松林

(1.西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030；2.甘肅省人民檢察院 第七檢察部，甘肅 蘭州 730030)

當(dāng)下，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解是檢察機(jī)關(guān)行政檢察的重要工作。然而，如何理解“檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”，亦即“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制是什么”的問題一直沒有得到明確闡述。首先，此處的“行政爭(zhēng)議”是什么，其與傳統(tǒng)的行政爭(zhēng)議是否是同一概念，其與民事爭(zhēng)議、刑事爭(zhēng)議等其他法律爭(zhēng)議的關(guān)系是什么，其與法院所解決的“行政爭(zhēng)議”又是否是同一概念。其次，何謂“實(shí)質(zhì)性化解”，我們?cè)谡劶啊皩?shí)質(zhì)性化解”的時(shí)候，具體又在指稱什么，是否有“形式化解”和“實(shí)質(zhì)化解”，我們?cè)撊绾谓绶峙c協(xié)調(diào)“實(shí)質(zhì)性化解”與“形式化解”“實(shí)質(zhì)化解”的關(guān)系。再次，我們又該如何稱謂“檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”，“檢察參與機(jī)制”又是什么，“檢察參與機(jī)制”的提法是否妥當(dāng)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制與行政檢察的關(guān)系是什么。這些問題并非不重要，而是未被正確對(duì)待[1]。概言之，厘清上述問題，既是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制理論研究的基礎(chǔ)，也對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的具體實(shí)踐有所裨益。

一、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“行政爭(zhēng)議”的解釋論研究

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“行政爭(zhēng)議”的解釋論研究旨在回答此處的“行政爭(zhēng)議”是什么的問題。同時(shí)，我們還要明確其與傳統(tǒng)的行政爭(zhēng)議是否是同一概念，其與法院所解決的“行政爭(zhēng)議”又是否是同一概念，其與民事爭(zhēng)議、刑事爭(zhēng)議等其他法律爭(zhēng)議的關(guān)系是什么。故而，我們需要明確“行政爭(zhēng)議”的概念、實(shí)質(zhì)和類型，以明確研究的問題意識(shí)。

(一)“行政爭(zhēng)議”的語義

學(xué)界往往通過法定含義、字典含義、學(xué)理含義、專業(yè)含義等四種方式來揭示系爭(zhēng)語詞的本質(zhì)特征，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行定義。不過，筆者通過仔細(xì)考察發(fā)現(xiàn)，“行政爭(zhēng)議”不是特殊行業(yè)領(lǐng)域用語，因而沒有專業(yè)含義。同時(shí)，筆者亦未發(fā)現(xiàn)“行政爭(zhēng)議”有專門的法定含義。因此，筆者重點(diǎn)通過字典和學(xué)理兩個(gè)方面的含義來揭示“行政爭(zhēng)議”的本質(zhì)特征，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行定義。

在語義上，“行政爭(zhēng)議”一詞是由“行政”和“爭(zhēng)議”兩個(gè)詞語組成的復(fù)合詞語。因此，“行政爭(zhēng)議”一詞的語義分析應(yīng)當(dāng)是根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》分別對(duì)“行政”和“爭(zhēng)議”這兩個(gè)詞語進(jìn)行分析。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“‘行政’一詞有兩個(gè)義項(xiàng)。一是作動(dòng)詞使用，是指行使國家權(quán)力；二是作名詞使用，是指機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作”[2]1466。在此，我們主要在第一個(gè)義項(xiàng)層面使用“行政”一詞，即行使國家權(quán)力。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“‘爭(zhēng)議’一詞是動(dòng)詞，意思是爭(zhēng)論；而‘爭(zhēng)論’一詞也是動(dòng)詞，意思是各執(zhí)己見，互相辯論”[2]1667。由此可見，爭(zhēng)議的本質(zhì)是不一致。詳言之，之所以會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議，首先是因?yàn)闋?zhēng)議的雙方發(fā)現(xiàn)自己的觀點(diǎn)和對(duì)方的觀點(diǎn)不一致，其次更為主要的是在于認(rèn)為和自己的觀點(diǎn)不一樣的對(duì)方的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，而自己的觀點(diǎn)是正確的。究其實(shí)質(zhì)，“爭(zhēng)議”的是爭(zhēng)議的雙方認(rèn)為對(duì)方的觀點(diǎn)和自己所認(rèn)為的正確的標(biāo)準(zhǔn)不一致。因此，“行政爭(zhēng)議”一詞的字典含義指應(yīng)當(dāng)行使公權(quán)力過程中的不一致。同時(shí)，“行政訴訟”的字典含義值得借鑒。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“‘行政訴訟’是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或其工作人員的具體行政行為侵犯其權(quán)益而向法院提起的訴訟”[2]1467。其中，“行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其權(quán)益”是爭(zhēng)議的根本原因所在。質(zhì)言之，行政爭(zhēng)議的本質(zhì)是行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體行使權(quán)力的行為侵犯了其合法權(quán)益而發(fā)生的爭(zhēng)議。

在學(xué)理上，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“所謂行政爭(zhēng)議，是指行政主體在行使公權(quán)力過程中與相對(duì)人(公民、法人和其他組織)之間發(fā)生的、依據(jù)公法可以解決的爭(zhēng)議?！盵3，4]由此可見，行政爭(zhēng)議是行政主體在行使公權(quán)力過程中與行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。其實(shí)，行政爭(zhēng)議是行政法律爭(zhēng)議，是一種具體的法律爭(zhēng)議，是行政權(quán)與行政相對(duì)人個(gè)人權(quán)利之間的沖突。同時(shí)，實(shí)踐中的行政爭(zhēng)議并非單純的傳統(tǒng)行政法律爭(zhēng)議，而是伴隨其他爭(zhēng)議的法律爭(zhēng)議，或者說是由其他爭(zhēng)議引起的法律爭(zhēng)議(1)我們要特別注意行政爭(zhēng)議背后的其他法律爭(zhēng)議，特別是其中涉及個(gè)人權(quán)利的爭(zhēng)議。因此，我們可以將背后的法律爭(zhēng)議稱為第一性法律關(guān)系爭(zhēng)議，將行政爭(zhēng)議稱為第二性法律關(guān)系爭(zhēng)議。因?yàn)閷?duì)于行政相對(duì)方而言，相比較行政行為的合法合理，他更加關(guān)注自身合法權(quán)益是否得到保障以及在已經(jīng)遭受侵害后能否得到合理救濟(jì)。。例如，行政相對(duì)人不服公安機(jī)關(guān)治安處罰決定的行政爭(zhēng)議的背后往往伴隨著行政相對(duì)人之間的民事侵權(quán)爭(zhēng)議。質(zhì)言之，行政爭(zhēng)議是次生性的混合法律爭(zhēng)議。這是由行政管理之二次調(diào)整的本質(zhì)決定的。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解語境下的“行政爭(zhēng)議”應(yīng)當(dāng)做如此理解。

(二)“行政爭(zhēng)議”的實(shí)質(zhì)

行政爭(zhēng)議的本質(zhì)是行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體行使權(quán)力的行為侵犯了其合法權(quán)益而發(fā)生的法律爭(zhēng)議。這是一般行政爭(zhēng)議的本質(zhì)。在此，我們還必須強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議背后的其他爭(zhēng)議。這才是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之“行政爭(zhēng)議”的實(shí)質(zhì)，也是實(shí)質(zhì)性化解之“實(shí)質(zhì)”的根據(jù)所在。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的根源在行政機(jī)關(guān)，……化解爭(zhēng)議的關(guān)鍵主要在于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決策拍板?！盵5]但是，筆者認(rèn)為，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的根源是合法權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人。易言之，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之“行政爭(zhēng)議”的實(shí)質(zhì)在于行政相對(duì)人的合理權(quán)益受到侵害。因此，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)當(dāng)明確行政爭(zhēng)議的成因和關(guān)鍵，并以恢復(fù)行政相對(duì)人被行政權(quán)侵害的合法權(quán)益為中心[6]。詳言之：

其一，行政爭(zhēng)議是在行政主體行使公權(quán)力的過程中產(chǎn)生的。行政權(quán)是行政法律關(guān)系的核心要素，行政爭(zhēng)議其實(shí)是行政權(quán)力運(yùn)行所引起的爭(zhēng)議。

其二，之所以會(huì)發(fā)生行政爭(zhēng)議，是因?yàn)樾姓鄬?duì)人的合法權(quán)益受到侵害。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解語境下的行政爭(zhēng)議是因?yàn)樾姓黧w不當(dāng)行使行政權(quán)進(jìn)而侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益引起的爭(zhēng)議。在此需要特別說明的是，此處的行政爭(zhēng)議并非單純的傳統(tǒng)行政法律爭(zhēng)議，而是伴隨其他爭(zhēng)議的法律爭(zhēng)議，或者說是由其他爭(zhēng)議引起的法律爭(zhēng)議。

其三，行政權(quán)行使的根本目的在于促使個(gè)人權(quán)利最大限度地實(shí)現(xiàn)。公權(quán)力行使的目的首先在于追求效率和秩序，難免會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政權(quán)也概莫能外。故而比例原則是行政法的黃金法則，要求行政權(quán)行使最小限度地侵害公民個(gè)人權(quán)利。與之相對(duì)，行政權(quán)的根本目的在于最大限度地促使個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

概言之，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)在于行政相對(duì)人的合理權(quán)益受到侵害。

(三)“行政爭(zhēng)議”的類型

根據(jù)專項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施方案，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之“行政爭(zhēng)議”的類型共有以下6類：“(1)嚴(yán)重?fù)p害公民、組織實(shí)體權(quán)益的案件；(2)嚴(yán)重?fù)p害民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益的案件；(3)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會(huì)公共利益的案件；(4)涉及多名行政相對(duì)人的群體性案件；(5)嚴(yán)重影響法律正確實(shí)施、需要附帶審查規(guī)范性文件的案件；(6)其他嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的案件?！盵7]對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之行政爭(zhēng)議的類型有兩個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)：一是根據(jù)案件權(quán)益主體，將行政爭(zhēng)議的類型劃分為損害個(gè)人權(quán)益、社會(huì)公共權(quán)益和國家權(quán)益三大類，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益，同時(shí)，將個(gè)人權(quán)益進(jìn)一步區(qū)分為作為自然人的公民權(quán)益和作為組織的組織實(shí)體權(quán)益。二是根據(jù)案件影響，將行政爭(zhēng)議的類型劃分為群體性案件、嚴(yán)重影響法律正確實(shí)施和嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的案件。相比較而言，就行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的本體而言，筆者認(rèn)為第一個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)可能更為具體，因而也具有法律性；第二個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)更為宏觀，因而也具有政策性。第二個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以第一個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。另外，需要特別說明的是，從詞語概念的外延類型來看，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的“行政爭(zhēng)議”不是普通的、寬泛的行政爭(zhēng)議，而是狹義的行政爭(zhēng)議——已經(jīng)經(jīng)過(或者說可以經(jīng)過)行政法法律程序和行政訴訟法律程序處理的案件，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的檢察參與機(jī)制中的行政爭(zhēng)議是最狹義的行政爭(zhēng)議——已經(jīng)經(jīng)過(或者說可以經(jīng)過)法院行政訴訟法律程序處理的案件。亦或者說，我們可以按照行政爭(zhēng)議的化解程序和化解主體，將行政爭(zhēng)議劃分為需要行政機(jī)關(guān)通過行政法律程序化解的爭(zhēng)議，需要法院通過行政訴訟化解的爭(zhēng)議以及需要檢察機(jī)關(guān)通過檢察程序?qū)嵸|(zhì)性化解的爭(zhēng)議等三個(gè)階層類型。

二、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“實(shí)質(zhì)性化解”的解釋論研究

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“實(shí)質(zhì)性化解”的解釋論研究旨在回答何謂“實(shí)質(zhì)性化解”的問題。同時(shí)，我們還需要明確在談及“實(shí)質(zhì)性化解”的時(shí)候，具體又在指稱什么；邏輯上，是否有“形式化解”和“實(shí)質(zhì)化解”；我們?cè)撊绾谓绶峙c協(xié)調(diào)“實(shí)質(zhì)性化解”與“形式化解”“實(shí)質(zhì)化解”的關(guān)系。因此，我們需要明確“實(shí)質(zhì)性化解”的概念、實(shí)質(zhì)和方式，以明確研究的問題核心。

(一)“實(shí)質(zhì)性化解”的含義

從邏輯上看，實(shí)質(zhì)性化解意味著有形式性化解。甚至可以說，在此之外還有形式化解和實(shí)質(zhì)化解。在語義上，“性”常常作為后綴使用，“加在名詞、動(dòng)詞或形容詞之后構(gòu)成抽象名詞或?qū)傩栽~，表示事物的某種性質(zhì)或性能”[2]。在此，“性”加在“實(shí)質(zhì)”這一名詞之后構(gòu)成屬性詞，表示“化解”的性質(zhì)。而“化解”一詞與“解除、消除”同義，一般是指“使不存在，除去(不利的事物)”[2]。因此，“實(shí)質(zhì)性化解”概念理解的核心在于對(duì)“實(shí)質(zhì)性”一詞的理解。于是，何謂“實(shí)質(zhì)”，何謂“形式”就是又必須要明確的前置問題。

在語義上，“實(shí)質(zhì)”一詞與“本質(zhì)”同義，是指“事物本身所固有的，決定事物的性質(zhì)、面貌和發(fā)展的根本屬性”[2]1469。因此，“實(shí)質(zhì)”側(cè)重于事物的內(nèi)在或內(nèi)容。而“形式”一詞是指“事物的形狀、結(jié)構(gòu)等”[2]1436。由此可見，“形式”側(cè)重于事物的外在或現(xiàn)象。在法律語境下，學(xué)理上一般認(rèn)為，“形式”一詞與“根據(jù)法律”“在法律內(nèi)部”“僅考慮法律內(nèi)部因素”“程序”等表述同義，前者側(cè)重于合法性評(píng)價(jià)；而“實(shí)質(zhì)”則與“關(guān)于法律”“在法律之外”“考慮法律外部因素進(jìn)而從秩序整體衡量”“實(shí)體”等表述同義，后者則更側(cè)重于合理性評(píng)價(jià)、合政策性或合目的性評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，我們可以認(rèn)為，“實(shí)質(zhì)性”是介于“形式”與“實(shí)質(zhì)”之間，但是更側(cè)重于“實(shí)質(zhì)”，“形式性”則是介于“形式”與“實(shí)質(zhì)”之間而更側(cè)重于“形式”。同時(shí)，“實(shí)質(zhì)性”還意味著雖然側(cè)重于“實(shí)質(zhì)”和合理性以及合目的性，但是必須受到法律或合法性這一形式的制約[8]。因此，所謂的“實(shí)質(zhì)性化解”，應(yīng)當(dāng)是指在法治框架下，根據(jù)政策、情理等法律外因素，在傳統(tǒng)的行政法律程序和行政訴訟法律程序外，使得行政爭(zhēng)議及相關(guān)法律爭(zhēng)議不復(fù)存在的行為。

(二)“實(shí)質(zhì)性化解”的實(shí)質(zhì)

“實(shí)質(zhì)性化解”的實(shí)質(zhì)在于通過促進(jìn)和解的方式除去行政爭(zhēng)議，其本質(zhì)是權(quán)利救濟(jì)。正如有觀點(diǎn)所言，“促成行政爭(zhēng)議和解活動(dòng)不屬于司法職權(quán)，本質(zhì)上屬于權(quán)利救濟(jì)范疇，是檢察機(jī)關(guān)基于國家治理目的的新型司法服務(wù)。”[5]也有觀點(diǎn)認(rèn)為：“所謂行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,一般與行政救濟(jì)具有密切相關(guān)性,是指經(jīng)過相應(yīng)救濟(jì)程序之后,不再存在或者產(chǎn)生異議,不再存在爭(zhēng)訟的標(biāo)的物?！盵9]由此可見，權(quán)利救濟(jì)是實(shí)質(zhì)性化解的本質(zhì)和目的。而權(quán)利救濟(jì)一方面在于恢復(fù)行政相對(duì)人受侵害的合法權(quán)益，進(jìn)而從根本上消除行政爭(zhēng)議及其相關(guān)的法律關(guān)系實(shí)體爭(zhēng)議。對(duì)此，有觀點(diǎn)指出：“從行政過程論的視角來看,行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解與行政救濟(jì)相聯(lián)系。從實(shí)體層面來看,經(jīng)行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序之后,行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)葘?shí)體救濟(jì)得以落實(shí),其他實(shí)體法律關(guān)系問題皆得到實(shí)質(zhì)處理,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序的標(biāo)的物?！盵9]另一方面，權(quán)利救濟(jì)的功能在于以權(quán)利限制權(quán)力，此乃法治的基本要義。因?yàn)?，在法治?shí)現(xiàn)語境下，沒有良好的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，再好的權(quán)利制度都是形同虛設(shè)。而權(quán)利救濟(jì)制度如果沒有公權(quán)力的保障也會(huì)軟弱無力。因此，我們可以說，恢復(fù)行政相對(duì)人受侵害的合法權(quán)益是“實(shí)質(zhì)性化解”的根本目的，而關(guān)鍵在于行政主體對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。概言之，“實(shí)質(zhì)性化解”的實(shí)質(zhì)在于以促進(jìn)和解的方式，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，滿足其受侵害的合法權(quán)益，進(jìn)而消除爭(zhēng)議，使“實(shí)體法律關(guān)系問題皆得到處理,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序的標(biāo)的物”。

(三)“實(shí)質(zhì)性化解”的方式

傳統(tǒng)的糾紛化解機(jī)制主要包括和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等四種方式。其中，仲裁和訴訟是形式化解方式，訴訟是最為典型的形式化解方式。和解和調(diào)解是實(shí)質(zhì)性化解方式。具體到行政爭(zhēng)議，行政法還規(guī)定了行政復(fù)議、申訴、復(fù)審、復(fù)核等形式性化解方式以及行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)葘?shí)體化解方式。如前所述，“實(shí)質(zhì)性化解”的實(shí)質(zhì)在于以促進(jìn)和解的方式對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，滿足其受侵害的合法權(quán)益，進(jìn)而消除爭(zhēng)議，使“實(shí)體法律關(guān)系問題皆得到處理,再?zèng)]有啟動(dòng)新的法律程序的標(biāo)的物”。因此，促成和解應(yīng)當(dāng)是“實(shí)質(zhì)性化解”的主要方式。同時(shí)，我們可以對(duì)和解和調(diào)解做體系性理解，調(diào)解在根本上是促使行政爭(zhēng)議主體之間達(dá)成和解。于是，我們可以用“促成和解”一詞來指稱調(diào)解和和解。相對(duì)而言，調(diào)解是指積極協(xié)調(diào)，促使?fàn)幾h雙方消除爭(zhēng)議，達(dá)成一致。對(duì)此，有觀點(diǎn)指出：“將調(diào)解嵌入行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，可以通過調(diào)解(和解)克服裁判結(jié)果監(jiān)督的局限性，通過調(diào)解(和解)實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人正當(dāng)利益訴求，通過調(diào)解(和解)促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。”[10]其實(shí)，無論是行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察還是狹義的行政調(diào)解，都更注重通過調(diào)解的方式實(shí)質(zhì)性地化解行政爭(zhēng)議，都是在審查行政爭(zhēng)議之合法性的基礎(chǔ)上更加關(guān)注行政爭(zhēng)議的合理性，注重系爭(zhēng)雙方的利益平衡和結(jié)局“共贏”。質(zhì)言之，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解之“實(shí)質(zhì)性化解”的方式就是促成和解。究其實(shí)質(zhì)，“促成和解”的概念外延比(主持)調(diào)解和(引導(dǎo))和解還要廣泛，或者說在傳統(tǒng)典型的“調(diào)解”以外，其還指稱促成調(diào)解等所有為促使?fàn)幾h雙方消除爭(zhēng)議，達(dá)成一致的所有溝通協(xié)調(diào)工作。

三、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“檢察參與機(jī)制”的解釋論研究

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“檢察參與機(jī)制”的解釋論研究旨在明確如何稱謂“檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”的問題。這一問題又具體包括“檢察參與機(jī)制”是什么，“檢察參與機(jī)制”的提法是否妥當(dāng)，“檢察參與機(jī)制”與檢察監(jiān)督機(jī)制、檢察介入機(jī)制的關(guān)系是什么，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的“檢察參與機(jī)制”與行政檢察的關(guān)系是什么等若干問題。在此，我們需要明確“檢察參與機(jī)制”的概念、核心和內(nèi)容，以明確研究的問題出路。

(一)“檢察參與機(jī)制”的界定

“檢察參與機(jī)制”是檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的特定稱謂，也指稱行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的檢察路徑。對(duì)此，理論與實(shí)務(wù)并無統(tǒng)一稱謂。目前，在司法實(shí)務(wù)中，較為普遍的命題是“以行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”[11]。不過，最高檢“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)的主要目標(biāo)中明確了檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的稱謂——“檢察機(jī)關(guān)參與機(jī)制”[12]。由此可見，“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制”是行政檢察職能的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是一種行政檢察工作機(jī)制。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！皺z察參與機(jī)制”也應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督工作機(jī)制。因此，我們可以說，“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制”應(yīng)當(dāng)是一種行政檢察監(jiān)督機(jī)制。但是，檢察參與又不能只是監(jiān)督，因而“檢察參與機(jī)制”不完全是一種行政檢察監(jiān)督機(jī)制[13][8]?；蛘吒鼫?zhǔn)確地說，“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制”是一種行政檢察工作機(jī)制，以行政檢察監(jiān)督機(jī)制為保障機(jī)制。正如有觀點(diǎn)所言：“促成和解既不是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的法定方式，也不能歸功于檢察職權(quán)的必然后果。所以，嚴(yán)格意義上的檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議活動(dòng)，是指促成雙方和解，而不是指抗訴、檢察建議等常規(guī)性的訴訟監(jiān)督活動(dòng)，也不包括法院對(duì)抗訴案件的再審調(diào)解。正如司法機(jī)關(guān)不必因被動(dòng)定律而忽視司法能動(dòng)性，法律監(jiān)督也無須因監(jiān)督定位而事事以監(jiān)督者自居。”[5]由此可見，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制更應(yīng)該是一種專業(yè)優(yōu)勢(shì)服務(wù)機(jī)制而非單純的法律監(jiān)督機(jī)制?！爱?dāng)然，化解行政爭(zhēng)議與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位不可分割，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)秉持客觀公正立場(chǎng)開展化解行政爭(zhēng)議活動(dòng)具有天然的正當(dāng)性和公信力，相比于司法行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)調(diào)解組織在專業(yè)性和中立性方面具有更高的公信度?！盵5]不過，監(jiān)督有促進(jìn)合法的正面監(jiān)督和糾正違法的反面監(jiān)督兩個(gè)維度。在此，我們更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)促進(jìn)合法的正面監(jiān)督。同時(shí)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的檢察參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)是依行政爭(zhēng)議法律關(guān)系主體申請(qǐng)或邀請(qǐng)的被動(dòng)參與機(jī)制，少強(qiáng)調(diào)檢察職權(quán)，多發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。無論如何，“檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)把握好不主動(dòng)介入、不充當(dāng)主角的底線思維”[5]。概言之，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的“檢察參與機(jī)制”是以促進(jìn)行政爭(zhēng)議雙方和解為目的，以行政爭(zhēng)議法律關(guān)系主體申請(qǐng)或邀請(qǐng)為條件，以提供專業(yè)優(yōu)勢(shì)服務(wù)為內(nèi)容，以行政訴訟監(jiān)督機(jī)制為保障機(jī)制的行政檢察工作機(jī)制。

(二)“檢察參與機(jī)制”的核心

如前所述，“實(shí)質(zhì)性化解”的實(shí)質(zhì)是促成和解。“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制”的實(shí)質(zhì)就應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)促成行政爭(zhēng)議主體和解的行政檢察工作機(jī)制。簡(jiǎn)言之，“檢察參與機(jī)制”的核心就是“促成和解機(jī)制”。行政爭(zhēng)議的本質(zhì)在于行政相對(duì)人合法權(quán)益受侵害而引發(fā)的實(shí)體性法律爭(zhēng)議。因而，“促成和解機(jī)制”又是行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。正如有觀點(diǎn)所言，“檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)在糾錯(cuò)的同時(shí)，一定要注重幫助當(dāng)事人化解矛盾糾紛，防止就案辦案和程序上空轉(zhuǎn)，而實(shí)體問題得不到解決。檢察官審查案件，必須重視對(duì)申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)性需求的了解，注重實(shí)體權(quán)利保護(hù)”[14,15]。因此，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)以行政爭(zhēng)議法律關(guān)系主體的實(shí)質(zhì)性合理需求為工作主線。對(duì)此，也有觀點(diǎn)指出：“行政檢察實(shí)踐中的促成和解是指檢察機(jī)關(guān)通過公開聽證、釋法說理、心理疏導(dǎo)等方式，促成行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人消除分歧，就行政法律關(guān)系的權(quán)利歸屬或者義務(wù)承擔(dān)達(dá)成協(xié)議，從而實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的一種方式?！盵16]概言之，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的核心是“促成和解機(jī)制”，以行政爭(zhēng)議法律關(guān)系主體的實(shí)質(zhì)性合理需求為工作主線，以消除分歧達(dá)成協(xié)議，并最終消滅啟動(dòng)新的法律程序的法律爭(zhēng)議為最終目的。

(三)“檢察參與機(jī)制”的內(nèi)容

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制之“檢察機(jī)制”的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)從行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解和檢察參與兩個(gè)視域進(jìn)行建構(gòu)。對(duì)此，筆者重點(diǎn)從行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解視域進(jìn)行建構(gòu)。申言之，檢察參與視域下的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解“檢察參與機(jī)制”應(yīng)當(dāng)包括訴訟監(jiān)督機(jī)制、檢察建議機(jī)制、檢察引導(dǎo)機(jī)制、公開聽證機(jī)制等內(nèi)容。其中，檢察建議機(jī)制應(yīng)當(dāng)是首要機(jī)制。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解在于行政主體的實(shí)體處理活動(dòng)，對(duì)于行政主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以檢察建議為主。檢察引導(dǎo)機(jī)制是次要機(jī)制，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解還在于行政相對(duì)人的訴求合理。因此，對(duì)于行政相對(duì)人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以釋法說理、心理疏引為主[17]。對(duì)于涉及社會(huì)公共利益的重大行政爭(zhēng)議，應(yīng)以公開聽證為主。傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督機(jī)制也要在保證行政合法的同時(shí)，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的和解[18]。

同時(shí)，以行政訴訟過程為標(biāo)準(zhǔn)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解視域下的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括訴前促成和解機(jī)制、訴中促成和解機(jī)制和訴后促成和解機(jī)制。正如有觀點(diǎn)所言：“行政訴訟中的促成和解一般分為訴前和解、訴中和解和訴后和解?！盵19]在學(xué)理上，一般認(rèn)為訴前促成和解機(jī)制主要是在行政復(fù)議階段促成和解，又稱為“潛在之訴”；訴中促成和解機(jī)制主要是在行政訴訟階段促成和解；訴后促成和解機(jī)制主要是在行政裁決生效后促成和解。其中，訴前和解機(jī)制中的檢察機(jī)關(guān)更多的是專業(yè)服務(wù)者角色而非法律監(jiān)督者[19]。訴中和解機(jī)制中的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是與法院合作的專業(yè)服務(wù)者，盡可能少進(jìn)行檢察參與。訴后參與和解機(jī)制不僅是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的重要機(jī)制，還是行政檢察監(jiān)督的法定范圍。因此，訴后促成和解機(jī)制同時(shí)也是行政訴訟監(jiān)督機(jī)制。但是，廣義的訴后參與和解還包括針對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)的行政爭(zhēng)議，包括“過期之訴”和“遺漏之訴”[5]。概言之，“檢察參與機(jī)制”在內(nèi)容上分為訴訟監(jiān)督機(jī)制、檢察建議機(jī)制、檢察引導(dǎo)機(jī)制、公開聽證機(jī)制等內(nèi)容；在過程上分為訴前促成和解機(jī)制、訴中促成和解機(jī)制和訴后促成和解機(jī)制。

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的解釋論研究旨在回答“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制是什么”的問題，是通過對(duì)“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制”進(jìn)行解構(gòu)分析來對(duì)其進(jìn)行概念厘定。“行政爭(zhēng)議”是圍繞行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害而形成的混合性法律爭(zhēng)議?！皩?shí)質(zhì)性化解”是以促進(jìn)和解的方式對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，使能啟動(dòng)新的法律程序的法律爭(zhēng)議不再存在。“檢察參與機(jī)制”是檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議、檢察監(jiān)督、檢察聽證、檢察調(diào)解等方式在訴前、訴中和訴后三個(gè)階段促進(jìn)和解的工作機(jī)制。概言之，“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制”是指檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議、檢察監(jiān)督、檢察聽證、檢察調(diào)解等促進(jìn)和解的方式來對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，進(jìn)而使能啟動(dòng)新的法律程序的，圍繞行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害而形成的法律爭(zhēng)議不再存在的工作機(jī)制。

最后，需要特別說明的是，化解行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先形式后實(shí)質(zhì)的階層模式，即按照行政機(jī)關(guān)的行政程序救濟(jì)——法院的行政訴訟救濟(jì)——檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的模式化解行政爭(zhēng)議，但是實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)當(dāng)伴隨行政爭(zhēng)議化解的整個(gè)過程。我們?cè)趯?duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行形式化解的同時(shí)，也要進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的實(shí)質(zhì)化考慮。因此，行政爭(zhēng)議的預(yù)防性化解應(yīng)當(dāng)成為一種趨勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依行政爭(zhēng)議當(dāng)事人的申請(qǐng)或邀請(qǐng)及時(shí)參與化解活動(dòng)。另外，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議的主體。行政機(jī)關(guān)參與是行政爭(zhēng)議化解的關(guān)鍵，滿足行政相對(duì)人的合理訴求是行政爭(zhēng)議化解的目的。此乃檢察機(jī)關(guān)通過促成和解進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的應(yīng)有之義。