中期財政規(guī)劃管理的困境擺脫

文/劉愛會（濟南市社會保障資金中心）

2021年1月，習近平總書記在中央黨校(國家行政學院)舉辦的省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班上發(fā)表的重要講話，給新發(fā)展階段和新發(fā)展理念注入新的內(nèi)涵，并將其落腳到新發(fā)展格局上。

構建新發(fā)展格局是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的重要戰(zhàn)略任務，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，應發(fā)揮更大的作用，積極促進新發(fā)展格局的構建。

當前，新冠肺炎疫情正在改變著世界可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，我國財政可持續(xù)發(fā)展也面臨著巨大壓力，支持新發(fā)展格局的財政能力亟須提升。

如何在應對經(jīng)濟新常態(tài)和疫情防控常態(tài)化的同時，進一步發(fā)揮財政支持新發(fā)展格局構建的關鍵性作用，需要通過提質(zhì)增效，確保財政可持續(xù)發(fā)展，以財政可持續(xù)發(fā)展促進新發(fā)展格局的構建。

一、處理好規(guī)劃與財政關系的必要性

國家發(fā)展規(guī)劃具有宏觀經(jīng)濟、戰(zhàn)略、政策、約束性和星際性質(zhì)，是政府履行其經(jīng)濟管理、市場管理、社會管理和公共服務責任的重要基礎。籌資是國家治理的基礎和基本支柱，財政政策是政府履行職能的核心工具，國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略指導職能的有效運作與財政政策密不可分，規(guī)劃與籌資之間的聯(lián)系對于執(zhí)行至關重要。

妥善管理政府與市場關系，不斷優(yōu)化政府問責制度。經(jīng)濟體制改革的核心問題是管理政府與市場之間的關系。

該計劃通過績效指標確定了國家發(fā)展的戰(zhàn)略方向，給財政政策導向創(chuàng)造適當?shù)恼攮h(huán)境，并鼓勵市場行為者在自主發(fā)展的框架內(nèi)實現(xiàn)本國企業(yè)管理和國家戰(zhàn)略方向的有機融合。

有約束力的規(guī)劃目標要求各部委通過分配公共資源和實現(xiàn)有約束力的目標來履行其職責。作為國家治理目標的管理系統(tǒng)，國家發(fā)展規(guī)劃通過可預測和具有約束力的指標，從戰(zhàn)略上指導財政政策，從而能夠正確管理政府與市場之間的關系，優(yōu)化公共問責制度，并促進資源分配，以便最大限度地實現(xiàn)財政政策目標。有必要改進主要的國家發(fā)展戰(zhàn)略以及中長期經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)。經(jīng)過多年的發(fā)展，國家發(fā)展計劃已從簡單的經(jīng)濟計劃轉變?yōu)楹w經(jīng)濟和社會運作許多領域的治理計劃。

籌資作為國家治理的基礎和基本支柱，是國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略方向的核心支柱。國家規(guī)劃制度與政府宏觀調(diào)控政策制度(包括財政政策)之間的有效聯(lián)系，以及規(guī)劃和執(zhí)行的保障機制，它們之間的一體化和互動，并同促進黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行。為了改進主要的國家發(fā)展戰(zhàn)略以及中長期經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)，必須加強國家發(fā)展規(guī)劃在財政政策(包括預算)方面的指導作用，并促進財政政策工具(如預算規(guī)劃)之間的體制接口。

二、中期財政規(guī)劃管理實施中的難點和問題

（一）財政收支預測和形勢研判能力不足，預測準確性和科學性有待提升

對宏觀經(jīng)濟形勢和財政收支的準確預測和研判是保障中期財政規(guī)劃管理有效實施的前提，但當前地方政府預測和研判能力有待提升，沒有建立起適合我國國情的科學有效的預測方法，缺乏對宏觀經(jīng)濟形勢及各級地方政府收支和債務規(guī)模的詳細分析。

中央出臺的中期財政規(guī)劃指導框架還不夠全面細致，框架內(nèi)容比較粗線條，對收支預測方式、宏觀經(jīng)濟預測方法等未進行明確規(guī)定和規(guī)范，缺乏實施細則。各省份很少根據(jù)地方財政發(fā)展情況出臺地方性的指導框架，各市縣級的中期財政規(guī)劃尚處于探索試行階段，很多時候只是機械性地參照中央中期財政規(guī)劃范本進行編寫。同時，地方中期財政規(guī)劃因受經(jīng)濟形勢及財稅政策的持續(xù)變動而缺乏相對穩(wěn)定性，進一步影響了預測的準確性。就收入而言，政府收入特別是基層政府收入的預測難度較大。轉型期我國稅費制度不斷調(diào)整，收入存在較大不確定性，基層政府收入預測難度較大。轉移支付規(guī)模及債務額度通常由更高層級政府確定。政府性基金，尤其是土地出讓金，受政策和房地產(chǎn)行業(yè)影響較大，規(guī)模變動較大。我國各級地方政府財政收入并不穩(wěn)定，大大削弱了收入預測的準確性，給各級政府的中期財政收入預測及資金安排帶來了諸多不確定性因素。

（二）重大任務與重點工程項目持續(xù)性統(tǒng)籌資金支持值得關注

國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大工程項目需要政府統(tǒng)籌財力予以保障。由于政府性基金、預算內(nèi)基本建設資金、預算內(nèi)部分專項資金、國有資本經(jīng)營性資金、地方政府債務等分屬不同部門管理，相互之間缺乏有效銜接機制，資本性支出難以統(tǒng)籌整合形成合力。

分散的部門管理難以確定匹配規(guī)劃公共工程項目財政資金的具體數(shù)目，從而也限制了對債務等其他政府融資工具的有計劃地使用。財政部門按照經(jīng)常預算的管理辦法對資本性支出進行管理，尚不能與重大工程項目建設周期相匹配，影響項目持續(xù)建設。

（三）中期財政規(guī)劃管理制度缺少配套機制建設

首先，部門項目庫建設仍不完善。各部門都逐步建立了項目庫，但項目立項缺乏科學合理論證，缺失統(tǒng)一標準和科學分類，項目編制質(zhì)量不高，很多項目無標準可依，缺少很多關鍵項目信息，導致對項目的重要性及統(tǒng)籌次序難作安排。其次，會計核算基礎不完善。我國現(xiàn)行中期財政規(guī)劃管理仍然以收付實現(xiàn)制會計制度為基礎，在收付實現(xiàn)制下，政府資產(chǎn)狀況、成本和債務等的評估很難高質(zhì)量落實，無法全面反映政府存量資產(chǎn)、隱性債務等信息，不利于中期財政規(guī)劃編制和實施。最后，不同部門缺乏信息數(shù)據(jù)共享。我國稅務、財政、各職能部門和單位都沒有建立使用統(tǒng)一的預算管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，無法實現(xiàn)財政信息和宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)共享，難以有效支撐中期財政規(guī)劃預測。

三、進一步完善中期財政規(guī)劃管理的基本路徑

（一）推動預算績效管理提質(zhì)增效

加強績效評價結果與預算安排的有機銜接。原則上應以評價結果為依據(jù)，對績效表現(xiàn)差的項目削減預算資金，對績效優(yōu)秀的項目適當?shù)赜枰詢A斜，從而使得績效表現(xiàn)與預算安排間的關系更為緊密。

例如廣西實施績效評價結果與預算安排的量化掛鉤方式，對于評定等級在三等及以下的項目支出和部門整體支出，下一年度的預算資金將至少扣減5%。同時，也應注意到不同類型的預算支出，應分類實施相應的掛鉤方式。

譬如，部分運轉類項目與特定目標類項目可分為一次性項目、經(jīng)常性項目與延續(xù)性項目，應按照各自的運行特點，來決定績效評價結果與預算安排的具體銜接方式。此外，還可以將績效評價結果納入政府績效與干部政績考核體系中，更進一步地促使績效結果直接與個人切身利益建立關聯(lián)。加大績效信息公開力度。通過制度來具體規(guī)定公開的內(nèi)容、時間、形式等，使得政府部門在實際公開過程中能夠獲得詳細有效的指導，同時督促其提高公開質(zhì)量。

（二）健全部門協(xié)調(diào)機制，增強三年投資計劃與中期財政規(guī)劃匹配能力

第一個目標是為中期財務規(guī)劃建立部門協(xié)調(diào)機制。建立由國務院主持、財政部與國家發(fā)改委擔任常任理事、有關部門參與的部際聯(lián)席會議示范制度，并在規(guī)劃階段就重大工程項目的公共資源分配問題進行溝通和達成基本共識。第二個目標是促進三年期投資計劃與中期財務計劃在項目設計和交付時間方面的聯(lián)系。確定三年期投資計劃期間中央預算的項目資金來源和供資需求，并努力將中央預算的資本項目納入中期財務計劃，以支持年度預算、中期預算計劃和公共債務供資合理化之間的聯(lián)系。

（三）夯實中期財政規(guī)劃管理基礎，完善配套機制

提升政府數(shù)據(jù)信息管理水平。打破各部門間信息孤島現(xiàn)狀，聯(lián)結發(fā)展改革委、財政、稅務、統(tǒng)計、海關等部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，形成經(jīng)濟社會財政大數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一統(tǒng)計標準和口徑，實現(xiàn)相關數(shù)據(jù)的實時共享和可比。

逐步建立推廣全國通用的中期財政規(guī)劃編制信息系統(tǒng)，規(guī)范業(yè)務流程和業(yè)務操作，逐步實現(xiàn)財政部門內(nèi)部以及財政部門與其他部門的信息共享和互通。完善財政統(tǒng)計和報告制度。逐步推進權責發(fā)生制政府會計改革進程?？梢韵纫胄拚氖崭秾崿F(xiàn)制，再逐步向權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度轉變。

四、結束語

中華人民共和國成立70多年來，國家發(fā)展規(guī)劃在我國快速實現(xiàn)現(xiàn)代化趕超中發(fā)揮了重要歷史作用。進入新時代，更好地發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃對財政政策的戰(zhàn)略導向作用已經(jīng)成為完善國家規(guī)劃制度、更好發(fā)揮國家規(guī)劃戰(zhàn)略導向的題中之義，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要選擇。

相關鏈接

財政是政府“理財之政”。財政是一種伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的經(jīng)濟行為或經(jīng)濟現(xiàn)象，其主體是國家或政府。是一國政府選擇某種形式（實物、力役或貨幣），獲取一部分國民收入，以實現(xiàn)其職能的需要而實施的分配行為。財政在一國經(jīng)濟發(fā)展和分配體系中占有十分重要地位和作用。

財政學則是研究“財政”的學說，它是政治經(jīng)濟學的重要組成部分。

財政是一種國家或政府的經(jīng)濟行為?！柏斦钦?jīng)濟行為”和“財政是國家經(jīng)濟行為”兩種說法的含義是一致的，說“財政是政府經(jīng)濟行為”，并不意味著忽視財政法制化和立法監(jiān)督。特別是在市場經(jīng)濟體制下，政府和企業(yè)、居民共同構成市場的經(jīng)濟實體，在分析政府與市場關系時，說“財政是政府的經(jīng)濟行為”，或稱“公共經(jīng)濟行為”，對表“財政”的含義則更為明確、準確。