我國(guó)民事公益訴訟制度的經(jīng)濟(jì)法思考

文/鄒強(qiáng)（昆明理工大學(xué)法學(xué)院）

一、問(wèn)題的提出

2017年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（下稱《民訴法》）的修改，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度建立起來(lái)，大量的損害公共利益的行為被制止并受到懲罰，很多久拖不決的問(wèn)題、老百姓反映強(qiáng)烈的問(wèn)題得到了妥善的解決，全社會(huì)保護(hù)公共利益的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。但是同時(shí)，公益訴訟制度作為才設(shè)立不久的制度，在實(shí)踐中存在很多的問(wèn)題，如起訴難、舉證難、鑒定難以及訴訟主體狹窄等問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了民事公益訴訟的發(fā)展，不利于維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，也不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、公共利益理論內(nèi)涵

2012年修改的《民訴法》首次規(guī)定了民事公益訴訟制度，這就需要界定公共利益的范圍，也即何為公共利益？由于公共利益本身的抽象性，至今尚未形成一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威概念，這也是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公共利益虛化、弱化、泛化的一個(gè)重要原因。[1]少數(shù)學(xué)者認(rèn)為不存在獨(dú)立的公共利益，絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為存在公共利益，但是由于至今為止公共利益還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的概念，因此我們只能通過(guò)總結(jié)公共利益的一些特征，來(lái)認(rèn)識(shí)和界定公共利益。

第一，公共利益是一個(gè)相對(duì)概念，是特定時(shí)空的產(chǎn)物。[2]公共利益的內(nèi)涵并不是一成不變的，需要在特定語(yǔ)境下、時(shí)空內(nèi)去理解公共利益，而不可能超越歷史階段，給公共利益一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的概念。第二，公共利益的表現(xiàn)形式多樣，并且其內(nèi)涵也是不斷變化的。公共利益的內(nèi)容涵蓋十分廣泛。公共利益是一種憲法規(guī)定的概念,屬于“不確定的法律概念”。一方面，公共利益既可以表現(xiàn)為公共財(cái)產(chǎn)、公共設(shè)施、環(huán)境資源等物質(zhì)利益，也可以表現(xiàn)為國(guó)防安全、社會(huì)秩序、公眾隱私等抽象利益。但是究其實(shí)質(zhì)，公共利益是那些關(guān)乎人類長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性的整體利益。第三，公共利益的本質(zhì)特征在于其具有非排他性、開(kāi)放性。由于公共利益的這一特征，與具有明顯的獨(dú)享性的私益劃分開(kāi)來(lái)，但是也正是公共利益的開(kāi)放性的特征，使得公共利益的邊界很難把握，因此，公共利益弱化、公共利益侵犯?jìng)€(gè)人利益等現(xiàn)象層出不窮。

三、我國(guó)民事公益訴訟制度存在的問(wèn)題

（1）立法機(jī)制不完善。在大陸法系國(guó)家，有關(guān)民事公益訴訟的制度大部分都規(guī)定在《民訴法》之中，中國(guó)的民事公益訴訟制度也不例外，但是中國(guó)民事公益訴訟制度的問(wèn)題在于：不完善的制度導(dǎo)致民事訴訟的相關(guān)規(guī)定僅在機(jī)構(gòu)制度層面設(shè)計(jì)，這往往是一項(xiàng)傾向性原則的規(guī)定。[3]正是由于大多是傾向性原則的規(guī)定，可操作性比較差，使得民事公益訴訟制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。（2）現(xiàn)行法律規(guī)定模糊。例如《民訴法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”具體是指哪些機(jī)關(guān)和組織？法律并沒(méi)有給出明確的規(guī)定，使得本來(lái)十分狹窄的起訴主體更加難以向人民法院提起民事公益訴訟。（3）起訴主體范圍狹窄。法律僅僅授予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起民事公益訴訟，公民個(gè)人被排除在外，面對(duì)中國(guó)這么大的國(guó)土面積，這么多的企業(yè)及人口，這么狹窄的起訴主體，非常不利于公共利益的保護(hù)。（4）訴訟成本巨大。就目前情況來(lái)看，環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀表現(xiàn)為起訴難、立案難、取證難、鑒定難。很多時(shí)候?yàn)榱俗C明侵權(quán)損害結(jié)果的存在以及損害的大小，必須進(jìn)行專業(yè)的鑒定，但是在環(huán)境公益訴訟中的鑒定費(fèi)用，少則幾十萬(wàn)元，多則上千萬(wàn)元，這讓作為公益訴訟起訴人的有關(guān)組織難以負(fù)擔(dān)，望而卻步。經(jīng)過(guò)筆者調(diào)查了解，某市檢察機(jī)關(guān)提起的固廢違法堆放污染環(huán)境案，僅鑒定評(píng)估費(fèi)用一項(xiàng)就高達(dá)1000余萬(wàn)元，讓原告方在先期支付時(shí)倍感壓力，天價(jià)鑒定費(fèi)也成為被告訴訟代理人群體群起而攻之的主要辯點(diǎn)。[4]（5）舉證責(zé)任體系不健全。民事訴訟中秉承的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，而原告在我國(guó)僅限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，相比較于訴訟中的被告，也即涉嫌侵害公共利益的人，在絕大多數(shù)情況下都是企業(yè)，被告方往往很強(qiáng)大，而且由于被告在很多時(shí)候具有獲取信息的天然優(yōu)勢(shì)，這樣的舉證模式顯然不利于民事公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。（6）違法成本較低。除《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》之外還沒(méi)有引入“懲罰性賠償制度”，這導(dǎo)致違法成本比較低，不利于公益訴訟的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就環(huán)境公益訴訟而言，由于沒(méi)有高額的懲罰性賠償制度，促使很多企業(yè)在權(quán)衡利弊之后，選擇鋌而走險(xiǎn)，采取污染環(huán)境的方式去獲得高額的經(jīng)濟(jì)利益，就算被查處、被起訴，污染環(huán)境所獲得的經(jīng)濟(jì)利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于因?yàn)槲廴经h(huán)境而支付的罰款或者賠償。

四、建議

（一）堅(jiān)持黨對(duì)公益訴訟工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方是做好各項(xiàng)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是我們必須堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)的顯著優(yōu)勢(shì)。[5]要想公益訴訟充分發(fā)揮保護(hù)公共利益的作用，需要政府有關(guān)部門(mén)、司法機(jī)關(guān)以及相關(guān)社會(huì)組織和單位的相互協(xié)作，才能形成巨大的合力。法律規(guī)定了機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟，但是僅僅依靠這些機(jī)關(guān)、組織，沒(méi)有其他政府部門(mén)、企業(yè)乃至于個(gè)人的支持與配合，就很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的行為，很難完成取證、專業(yè)技術(shù)咨詢和損害鑒定等工作。因此，要做好這些工作，涉及很多部門(mén)和人員，需要這些部門(mén)或者人員團(tuán)結(jié)合作，調(diào)動(dòng)一切積極因素，最終形成巨大的合力。而要完成這么多部門(mén)和人員的動(dòng)員，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)是萬(wàn)萬(wàn)不行的，此時(shí)就要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）完善相關(guān)立法，健全公益訴訟制度體系

立法機(jī)關(guān)要加快完善公益訴訟的立法，如檢察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和法律地位及行為效力等需要法律進(jìn)一步明確加以規(guī)定，如在訴訟程序上，公益訴訟與普通民事訴訟在很多方面都有不同，這就要求立法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步細(xì)化并完善公益訴訟的訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)、人民法院、行政機(jī)關(guān)以及有關(guān)社會(huì)組織之間在信息共享、工作協(xié)調(diào)等方面還缺乏及時(shí)有效的制度機(jī)制；還要做好民事公益訴訟、行政訴訟以及刑事訴訟的有效銜接，這些模式還沒(méi)有以制度的形式確立起來(lái)，公益訴訟的作用不能充分發(fā)揮。所以，需要盡快完善相關(guān)立法，健全公益訴訟制度體系。

（三）擴(kuò)大訴訟主體資格

面對(duì)眾多的侵害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織難以應(yīng)付，使得很多侵害公共利益的當(dāng)事人逃脫了法律的制裁；這種狀況非常不利于公共利益的保護(hù)，也與設(shè)立民事公益訴訟的目的背道而馳。從國(guó)外的情況來(lái)看，具有原告主體的資格除了檢察機(jī)關(guān)，還有：公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和專門(mén)的政府機(jī)關(guān)等。鑒于此，我國(guó)可以先賦予政府部門(mén)環(huán)保機(jī)關(guān)的訴訟主體資格。然后結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，慢慢探索賦予公民個(gè)人的訴訟主體資格，因?yàn)槊袷鹿嬖V訟的目的在于保護(hù)公共利益，公共利益與我們每個(gè)人的利益息息相關(guān)，因此公益訴訟是全社會(huì)的職責(zé)。

（四）嚴(yán)格立案審查制度

在擴(kuò)大訴訟主體資格之后，特別是賦予公民的訴訟主體資格之后，要防止訴訟主體突然擴(kuò)大導(dǎo)致的“訴訟爆炸”，嚴(yán)重占用并消耗司法資源。為此，可以設(shè)立公益訴訟案件審查委員會(huì)，對(duì)起訴到法院的案件進(jìn)行初步的審查，不符合條件的就不予立案。

（五）提高檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的能力

從現(xiàn)行法律來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)是民事公益訴訟中的主導(dǎo)和保障，因此切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的能力顯得非常重要。公益訴訟對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)比較新的職責(zé)，從發(fā)現(xiàn)案件線索到立案調(diào)查，最后再到判決的執(zhí)行監(jiān)督，都是不同于檢察機(jī)關(guān)的其他職責(zé)的，因此民事公益訴訟對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)比較復(fù)雜、綜合性很強(qiáng)的工作，這對(duì)檢察官的辦案能力和專業(yè)素質(zhì)的要求就非常之高。有鑒于此，需要多措并舉，如通過(guò)舉辦講座、培訓(xùn)等方式切實(shí)提高辦案人員的能力和素質(zhì)；此外，也要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的多個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)的工作模式，為檢察官辦理公益訴訟案件提供必要的便利。

（六）舉證責(zé)任倒置

正如前文所述，由于證明侵害公共利益的證明責(zé)任在原告，而對(duì)于在很多時(shí)候具有獲取信息的天然優(yōu)勢(shì)并且往往比較強(qiáng)大的被告，“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任顯然不利于公共利益的保護(hù)。因此對(duì)于相對(duì)比較弱的原告，法律需要給予特別的關(guān)注，為弱勢(shì)群體提供庇護(hù)，這樣才能真正地做到平等對(duì)抗。采取舉證責(zé)任倒置可以有效降低原告舉證的難度，提升原告的勝訴可能性，這對(duì)于保護(hù)公共利益是非常有利的。

（七）建立民事公益訴訟費(fèi)用緩、減、免制度，并設(shè)立專項(xiàng)基金庫(kù)

面對(duì)民事公益訴訟成本高的情況，在擴(kuò)大原告主體資格的情況下，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用是由財(cái)政承擔(dān)的，其他組織和個(gè)人提起民事公益訴訟可能存在難以負(fù)擔(dān)高額訴訟費(fèi)的情況，那么可以嘗試建立民事公益訴訟費(fèi)用的“緩交”“減交”或“免交”等制度，切實(shí)保障原告的訴權(quán)，而不能因?yàn)樵V訟費(fèi)用而將原告拒之門(mén)外。 昆明市已經(jīng)樹(shù)立了好的榜樣，我國(guó)其他地區(qū)可以借鑒昆明的做法，消除公益訴訟起訴人因訴訟費(fèi)過(guò)高而無(wú)法起訴、導(dǎo)致敗訴等的問(wèn)題。

（八）引入民事公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

由于公共利益具有抽象性，在擴(kuò)大公益訴訟主體的前提下，特別是普通公民提起公益訴訟與他自己無(wú)直接的利害關(guān)系，僅僅為了保護(hù)公共利益，要花費(fèi)非常巨大的成本，而自己得不到應(yīng)得的補(bǔ)償，那么為了發(fā)揮公益訴訟保護(hù)公共利益的目的就有必要引入訴訟激勵(lì)機(jī)制。

（九）引入懲罰性賠償制度

有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟的目的在于恢復(fù)、補(bǔ)償和保護(hù)公共領(lǐng)域的利益和秩序，并不是為了懲罰，應(yīng)該遵循“填平原則”，而不應(yīng)該引入懲罰性制度。但是就目前實(shí)際情況來(lái)看，民事公益訴訟中缺乏懲罰性賠償制度，這使得侵害公共利益的違法成本比較低，很多侵權(quán)人在高額非法利潤(rùn)面前，會(huì)權(quán)衡利弊，選擇鋌而走險(xiǎn)去損害公共利益。

因此引入懲罰性賠償制度，有利于削弱侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使他們得不償失，同時(shí)發(fā)揮懲罰性損害賠償制度的賠償、制裁和遏制的作用，防止侵權(quán)人再次作惡，并且對(duì)于其他類似侵權(quán)人是一種震懾，從而最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的訴訟目的。

五、結(jié)語(yǔ)

公益訴訟所保護(hù)的權(quán)益離我們并不遙遠(yuǎn)，而與我們每個(gè)人息息相關(guān)，污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等社會(huì)公共利益的行為都屬于民事公益訴訟的管轄范圍，上訴侵權(quán)行為不僅破壞了生態(tài)環(huán)境、損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重破壞了社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，阻礙社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的進(jìn)行。

因此，加強(qiáng)對(duì)民事公益訴訟的研究，進(jìn)一步完善我國(guó)民事公益訴訟制度，不僅有利于環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，而且有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。