政策特征對政策執(zhí)行效果的影響研究

文/汪怡琤（中央民族大學(xué)）

一、引言

自20世紀(jì)中期，政策執(zhí)行（Policy Implementation）開 始 被學(xué)界普遍確認(rèn)為政策過程（Policy Process）的一個核心組成部分，并在公共管理與公共政策領(lǐng)域受到關(guān)注。政策過程是指從政策問題提上議程、形成政策選擇、做出政策決定、實施政策內(nèi)容，評估和反饋政策效果、政策修正等一系列政策循環(huán)周期的總和。

政策執(zhí)行作為政策過程的重要階段之一，一般被定義為“政策法案實施的具體過程，包括使法案作用于目標(biāo)群體以及實現(xiàn)目標(biāo)”，因而政策執(zhí)行效果的實現(xiàn)涉及多方參與，不僅取決于各級政府，還受到目標(biāo)群體的影響。在當(dāng)今多元化的社會背景和時代背景下，我國各階層多樣化的利益訴求，給我國各級政府政策的制定和執(zhí)行提出了更高的要求。

在政策執(zhí)行中，政策直接面向居民，政策的執(zhí)行本質(zhì)上是為了提高居民生活質(zhì)量，促進整體的高質(zhì)量發(fā)展，因此，能很大程度保障居民利益不受損的政策更容易得到執(zhí)行也更能得到更好的執(zhí)行效果。一項使政策執(zhí)行對象遭受較大損失的政策，會遭到居民的強烈反感和不配合，使得政策脫離了行為者的實踐，政策執(zhí)行無法產(chǎn)生實際的約束，從而很容易演變成一個“空制度”。居民作為“理性經(jīng)濟人”，同樣更為關(guān)心個人利益，是理性的、最大效益的追逐者，那么在面對個人選擇時，偏好于選擇對自己最為有利的政策。

因此，過少關(guān)注居民利益、缺失相應(yīng)配套經(jīng)費的政策更難得到順利實行并獲得較好的執(zhí)行效果。如從2002年開始實施的草原禁牧政策，在未得到農(nóng)戶認(rèn)可的情況下，自上而下強制性實行，由于禁牧補償資金無法彌補農(nóng)戶被限制放牧后遭受的損失，制約農(nóng)戶長期可持續(xù)生計的發(fā)展，因而出現(xiàn)為躲避監(jiān)察和懲罰而夜間偷牧的行為，政策目標(biāo)未得到實現(xiàn)，禁令很少被遵守，使得草原禁牧政策成為不可信的政策。

因此，本文基于公共選擇理論，從政府這一主體來分析政策特征對政策執(zhí)行效果的影響，根據(jù)公共選擇理論以及“理性經(jīng)濟人”的假定，從上級檢查與監(jiān)督力度、績效考核的嚴(yán)格程度、政策執(zhí)行的配套經(jīng)費、政策效果的驗收四個方面表現(xiàn)政策特征，分析討論不同的政策特征情況對政策執(zhí)行效果的影響，為政策執(zhí)行效果的研究提供一個可參照的視角。

二、理論分析與研究框架

（一）理論說明

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代中期，其理論核心是“把經(jīng)濟學(xué)的工具和方法擴大應(yīng)用于集體的或非市場的決策過程中”。

作為西方經(jīng)濟思潮中獨具特色的一個流派，率先使用經(jīng)濟學(xué)相關(guān)的理論和方法分析了廣泛的非市場政治問題，即政府行為及其相關(guān)的政治行為?！肮策x擇”作為一個政治學(xué)命題，它是將經(jīng)濟學(xué)的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生的。

公共選擇理論作為研究政治問題的主要流派之一，其思想必然會受到政治學(xué)思想尤其是社會契約論的影響。此外意大利公共財政學(xué)派的經(jīng)濟思想、瑞典學(xué)派奠基人維克塞爾的經(jīng)濟思想、休謨的政治哲學(xué)等也對公共選擇理論的產(chǎn)生和發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

公共選擇理論堅持“經(jīng)濟人”假設(shè)，即“假定市場背景下的個人，在市場規(guī)則的限制下，運用他所擁有的能力最大化自己的財富，那么也必須假設(shè)，在相應(yīng)的政治背景下，個人也會在政治規(guī)則的限制內(nèi)，以完全相同的方式運用自己的能力”。那么，對于政策的制定者和執(zhí)行者——中央政府和地方政府來講也不例外，由于信息的不完全性和各利益相關(guān)者之間的利益沖突，以及政府官員晉升機制的推動，使得各級政府均有動機和激勵不完全按照公共利益來行動，政策執(zhí)行中上級政府的檢查和監(jiān)督便會起到較為重要的作用。

（二）政策特征與政策執(zhí)行效果

中央和地方政府的這種委托代理關(guān)系，也因此存在一定的負(fù)外部性。一方面，從政策的制定到政策面向直接執(zhí)行對象，這之間存在的層級距離，給政策目標(biāo)在傳遞過程中出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機會。地方政府作為“理性經(jīng)濟人”，可能并不會完全盡力去執(zhí)行中央政府的政策，而是根據(jù)成本收益原則，盡可能在執(zhí)行政策過程中實現(xiàn)效用最大化。大量的文獻表明，中國的地方官員處于圍繞GDP績效得晉升情勢之下，地方官員在晉升競爭中具有提高GDP績效的強烈動機，在晉升激勵的作用下，給定有限的財政資源，地方政府官員自然會傾向于在能夠使其任期內(nèi)政績最大化的公共品上分配更多資源。

因而，地方政府有很大激勵根據(jù)晉升需求和其他利益選擇政策執(zhí)行的側(cè)重點，容易造成政策目標(biāo)的偏差。地方官員是由上級考核和任命，主要對上級負(fù)責(zé)，若是上級政府給予監(jiān)督和檢查，則必然會影響地方政府的選擇，進而影響政策執(zhí)行的效果。

另外，政策執(zhí)行過程中，不僅存在上級政府與下級政府之間的博弈，地方政府與居民之間存在的博弈也會給政策執(zhí)行帶來挑戰(zhàn)，尤其當(dāng)政策帶有公共物品特性時，政策的實施更多體現(xiàn)的是政府的意愿而非參與者的自發(fā)行為，也因此會形成一種委托代理關(guān)系，信息不對稱使得代理人有激勵按照使自己效益最大化的方式執(zhí)行，而損害委托人利益。因此，為保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)，政府需實行必要的監(jiān)察以約束居民的行為。

由于政策涉及多方利益、范圍較廣等原因，政策效果的驗收變得困難，就會使得有些政策參與會存在搭便車、道德風(fēng)險等機會主義行為，影響最終的政策執(zhí)行效果。例如，草原禁牧政策中，補償不足、政策監(jiān)管無力等原因使得牧民較容易躲避監(jiān)管和懲罰而夜間偷牧，從而使得禁令很少被遵守，政策目標(biāo)達(dá)不到，顯然政策執(zhí)行效果不好。但當(dāng)政府監(jiān)管難度小、監(jiān)察到位時，仍可以收獲較好的效果，例如秸稈禁燒政策，日常宣傳的同時，輔以無人機巡查、衛(wèi)星遙感技術(shù)，政府可以借助大氣遙感監(jiān)測迅速便捷的鎖定秸稈焚燒火點并做出反應(yīng)，基本可以做到最小化農(nóng)戶違背政策目標(biāo)的可能性，因而對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生極大的正面影響。

（三）政策執(zhí)行效果分析

政策執(zhí)行反映了一個復(fù)雜的變化過程，即將政府的決策轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳粕鐣姆桨浮⒊绦?、法?guī)和實踐。作為政策過程的一個重要階段，它代表了旨在解決社會問題的政策理念和行為期望的轉(zhuǎn)變，政策的執(zhí)行涉及多個利益相關(guān)者和行為主體的相互博弈和相互配合，其效果也是隨時間推移受到整個執(zhí)行過程各類因素的作用。

上下級政府之間、平級政府之間、政府與居民之間等由于立場和追尋利益不同，均對政策存在觀點差異，進而導(dǎo)致政策目標(biāo)不一致或者計劃的政策行為和手段不一致。對政策執(zhí)行的研究即為對變化的研究：變化是如何發(fā)生的，可能是如何被誘導(dǎo)。因而，在對政策執(zhí)行結(jié)果進行評估，研究政策執(zhí)行效果的影響因素時，要充分考慮其變化過程中所涉及的社會問題、政治環(huán)境、組織安排以及政策參與者的意愿和需求。地方政府作為具有獨立利益的實體，在代理執(zhí)行中央政府指令和本地公共事務(wù)的同時，追求自身政治和經(jīng)濟利益的最大化，即兼具著代理人和自利者的雙重角色。當(dāng)利益不一致時，利益相關(guān)者無論是政府還是其他政策參與者更愿意選擇對自己有利的方案執(zhí)行，導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏差，若上級政府給予強有力的監(jiān)督和檢查，將該政策成效加入政府官員的績效考核，并有較為充足的配套經(jīng)費，有助于上下級政府之間找到利益的平衡點，刺激政策按照上級政府意愿實施或是地方政府根據(jù)本地狀況因地制宜調(diào)整政策，以更好的執(zhí)行。

本文專注于生態(tài)環(huán)境政策，以公共選擇理論和交易成本政治學(xué)為基礎(chǔ)，研究政策執(zhí)行效果的影響機制，認(rèn)識到政策執(zhí)行過程中政策特征和可信度相互作用的重要性?？傮w來講，本研究至少提供了兩個方面的貢獻。

首先，根據(jù)不同的行為主體、行為特征、作用效果以及利益目標(biāo)將政策執(zhí)行明確的區(qū)分出來，從政府和居民兩個不同的行為主體去分析政策特征和制度可信度對執(zhí)行結(jié)果影響的不同，更能抓住政策執(zhí)行結(jié)果中的主要矛盾和關(guān)鍵問題，有利于更好的分析政策執(zhí)行的效果，并揭示政策執(zhí)行過程中政策特征和可信度如何共同作用去影響政策執(zhí)行效果的。

其次，由于政策執(zhí)行的效果是政府一直強烈追求的目標(biāo)，而另一方面，政策的不可持續(xù)性又是政府竭力避免的重要問題，因而現(xiàn)實中很多的研究均是圍繞這兩個方面展開。通過提高制度可信度、增強居民選擇意愿、調(diào)動政府資源去配合政策目標(biāo)的實現(xiàn)和促進政策的可持續(xù)性實施，將是我們永遠(yuǎn)追求和探討的話題。本文不僅指出這兩方面的問題，同時提出了一個基于政策特征和制度可信度兩個核心要素的定量分析框架，對政策執(zhí)行在此方面的研究走出了探索性的一步。對于如何協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府之間、地方政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g關(guān)于政策目標(biāo)和執(zhí)行意愿之間的沖突和不一致，以實現(xiàn)更好的政策效果，一直是我們不斷追求的目標(biāo)。

研究政策的執(zhí)行過程目的最終也是為了能有助于實現(xiàn)更好、更可持續(xù)的政策執(zhí)行效果。本文的分析集中于政策特征和制度可信度這兩個最為關(guān)鍵的影響因素，通過定性和定量相結(jié)合的方式研究政策執(zhí)行效果，并以此為基礎(chǔ)進一步探討了兩因素與政策不可持續(xù)風(fēng)險的關(guān)系。為進一步調(diào)整政策執(zhí)行力度、完善政策執(zhí)行效果、提高政策可持續(xù)性提供參照。

三、結(jié)論與討論

通常認(rèn)為，公共政策是對社會利益的權(quán)威性分配，集中反映了社會利益，社會利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點和最終目的。因此，公共政策的執(zhí)行就是公共利益實現(xiàn)的過程，但這不僅是利益實現(xiàn)的問題，還是一個有關(guān)政策效力的問題，而政策效力的實際情況由政府和公眾兩個行為主體影響。在中國現(xiàn)有的行政體制下，公共政策由中央主體向下推動，地方政府貫徹執(zhí)行，不同之處在于各種公共政策所具有的社會利益不一樣，并且地方公眾所有的個人利益也不同，只靠公眾單一的行為主體很難有效地達(dá)到政策目的，因此需要政府這一主體發(fā)揮其“代理人”的作用。草原獎補、退耕還林、秸稈禁燒政策的相關(guān)分析為我們理解政策執(zhí)行提供了更廣泛的理解。

本文結(jié)合政策特征初步評估了政策執(zhí)行效果的影響，為今后的政策執(zhí)行在此方面的研究提供基礎(chǔ)。首先，為了更好地了解本研究中的研究成果是否全面反映了政策執(zhí)行效果的影響機制，可以將分析擴展到涉及生態(tài)環(huán)境以外的其他政策領(lǐng)域。

其次，由于政府和居民的政策特征和可信度的有多種組合形式，未來的研究可以就不同政策特征和可信度組合劃分政策類型，針對不同的政策類型采用不同的執(zhí)行方式，研究不同的類型政策下的政策執(zhí)行差異，以推進對政策執(zhí)行的詳細(xì)劃分，并因地制宜以提升政策效果并增加政策效果的可持續(xù)性。

這一研究為政策執(zhí)行效果的影響提供了從政策特征的視角分類別分析，對于可信度高的政策，參與政策的各行為主體之間達(dá)成共識，政策沖突性較低，因而更容易在一定約束條件下最大化個人利益或社會福利，這很大程度取決于政策實施的資源是否充足或是地方執(zhí)行環(huán)境中行為主體的積極參與。反之，可信度低的政策，由于各行為主體之間目標(biāo)不一致、分歧較多，通常存在較高的沖突性，不利于政策的有效執(zhí)行。而在中國的政策環(huán)境下，政府的作用凸顯出來，通過政治勢能向治理效能的轉(zhuǎn)化，推動政策效果的提升。但是，并非政治勢能越高越好，過高的政治勢能在地方執(zhí)行中缺乏因地制宜的轉(zhuǎn)化，限制地方自主權(quán)的發(fā)揮，即政策目標(biāo)越明確，導(dǎo)致沖突的可能性越大，仍會使得政策執(zhí)行無法取得良好的效果。政策目標(biāo)的相對模糊并不一定會產(chǎn)生負(fù)面效果，因此追求良好的政策效果和可持續(xù)性需要政策特征和可信度之間恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合。不同的政策類型，根據(jù)模糊沖突模型，可以考慮將政策特征和可信度不同組合，研究不同組合下的政策執(zhí)行過程。

相關(guān)鏈接

政策執(zhí)行是通過一定的方法，綜合運用各種手段，為了實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取特定行為模式的過程。是將一種觀念形態(tài)的政策方案付諸實施的一系列政策活動。這些行為包括兩方面內(nèi)容：一是將決策轉(zhuǎn)化為可以操作的過程，二是按照決策所確定的目標(biāo)而進行的努力。具有執(zhí)行性、目標(biāo)性、創(chuàng)造性、強制性、務(wù)實性，以及時間性的特征。通常包括宣傳政策、計劃制定、組織落實、政策試點、全面實施、協(xié)調(diào)控制、追蹤決策七個步驟。

由于執(zhí)行主體的素質(zhì)缺陷和利益傾向、政策本身的質(zhì)量、公共政策執(zhí)行機制不健全以及責(zé)任與監(jiān)督機制缺乏，現(xiàn)實中的政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)種種政策規(guī)避問題，包括政策敷衍、政策附加、政策替換、政策缺損、政策照搬等等，而且政策執(zhí)行和實施過程中的失控問題嚴(yán)重。

政策執(zhí)行者的素質(zhì)包括其態(tài)度、知識和能力。在存在多元執(zhí)行主體的時候，要加強彼此之間的溝通與協(xié)調(diào)。 政策制定和執(zhí)行過程中要充分整合各方利益，提高政策的可操作性，減少政策執(zhí)行彈性。提高中央政府的權(quán)威性，加大政策執(zhí)行的控制力度。提高地方政府對于政策的服從力度。政策制定時候要考慮和照顧地方的利益，使執(zhí)行機構(gòu)的價值取向與政策的價值趨向盡可能的一致。