農(nóng)村環(huán)境民事公益的困境與對策研究

四川農(nóng)業(yè)大學 盧慧 李明珂 楊喻潔 張楠

1 環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.1 國家政策導向與法律規(guī)定

在基于黨的十九大提出“綠水青山就是金山銀山”的綠色環(huán)保理念，聚焦推進生態(tài)文明建設的大背景下，2012年修正的民事訴訟法首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度。2015年1月新修訂的環(huán)境保護法正式對可以提起公益訴訟的社會組織主體資格做出了規(guī)定。2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立了檢察公益訴訟制度。2018年《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對民事公益訴訟作出了明確規(guī)定，回應了新時期生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的現(xiàn)實需求，以司法的支柱力量為保護生態(tài)環(huán)境提供了法律依據(jù)。

為深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會、中央一號文件和習近平總書記系列重要講話精神，進一步推進建設生態(tài)文明環(huán)境和美麗中國，環(huán)境公益訴訟制度應順應現(xiàn)實需求，創(chuàng)新與發(fā)展并進，聚焦農(nóng)村地區(qū)，力求緩解三農(nóng)問題，推進農(nóng)村環(huán)境改善，促進農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟制度的完善。

1.2 以樂山市為例的環(huán)境民事公益訴訟制度調(diào)研

團隊通過查閱大量的文獻資料，在充分了解了當今中國環(huán)境民事公益訴訟制度體系框架和中國農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟大背景的前提下，為了更加直觀地研究了解農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)狀及其存在的問題，我們以樂山市為例，采用問卷與走訪結合的方式，進行了廣泛深入的調(diào)查，并獲得了大量寶貴的數(shù)據(jù)資料，從而對環(huán)境公益訴訟制度有了進一步了解。

1.3 樂山市環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)狀

自公益訴訟檢察制度全面實施三周年以來。從頂層設計到實踐落實，從局部試點到全面展開，再到快速發(fā)展，公益訴訟檢察走出了非凡的道路。這項工作自2017年7月全面開展至今，樂山市檢察機關共立案調(diào)查公益訴訟案件666件、行政公益訴訟444件、刑事附帶民事公益訴訟62件、發(fā)出訴前檢察建議506件，出臺和印發(fā)《關于深入推進公益訴訟工作的實施意見》等文件26件。通過辦案，共推進恢復、復墾被非法改變用途和占用的耕地、林地600余畝,督促補種復綠林木3.2萬余株，督促整治存在食品安全隱患的網(wǎng)絡餐飲、“三小”行業(yè)2000余家，督促追繳城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓金、防空易地建設費、水土保持費及各類行政罰款1.02億元。

1.4 環(huán)境民事公益領域拓展與創(chuàng)新

傳統(tǒng)環(huán)境訴訟案件范圍有：污染環(huán)境和生態(tài)破壞。隨著社會發(fā)展，群眾法律意識增強，國家和個人對環(huán)境保護的認識也隨之增多，環(huán)境權益范圍的擴大應運而生?，F(xiàn)代新型環(huán)境公益訴訟案件不斷拓展創(chuàng)新，如人文遺跡、氣候變化、海洋環(huán)境、室內(nèi)公共場所控煙、自由通行權等等。樂山市作為文物和文化遺產(chǎn)保護領域公益訴訟試點授權地區(qū)之一，據(jù)普查，截至2019年底，樂山市登錄不可移動文物1713處。申報公布為各級文物保護單位311處，其中，全國重點文物保護單位12處。

2 農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性分析

農(nóng)村作為一個特殊地區(qū)，其環(huán)境問題存在的特殊性如下：首先，農(nóng)村環(huán)境侵權事件具有隱蔽性。農(nóng)村地區(qū)媒體信息不發(fā)達，污染事件不易被及時發(fā)現(xiàn)和制止，甚至會放任不管，造成更大的傷害。即使有村民發(fā)現(xiàn)破壞行為，基于人情世故和厭訴心理，鮮有村民會及時向相關部門反映情況。其次，農(nóng)民知識水平不高，維權意識薄弱。農(nóng)民一方面知識水平不高，過度使用化肥、農(nóng)藥，濫用地膜、砍伐樹木，隨意處理垃圾，并未意識到這些行為將會導致長遠的環(huán)境污染。另一方面農(nóng)民法律意識淡薄，難以有效阻止破壞環(huán)境的行為，在農(nóng)村地區(qū)甚至更為偏遠的地方，當此類事件發(fā)生時，他們傾向于采取私了的方式解決或者放縱不管，不愿意將此等案件與相關法律相聯(lián)系。最后，許多農(nóng)村在地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的兩難選擇中，將經(jīng)濟利益置于首位，忽略環(huán)境保護。許多鄉(xiāng)村企業(yè)處于管理的邊緣狀態(tài)，存在管理體系有漏洞、設備陳舊污染大、工業(yè)技術不專業(yè)、污染處理技術不達標等劣勢，監(jiān)管部門具有地方保護主義，怠于行使監(jiān)管職能。以上問題使環(huán)境民事公益訴訟的落實在農(nóng)村地區(qū)面臨著更多困難，其解決路徑的選擇成為了一個重要課題。

3 農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟困境分析

3.1 訴訟主體嚴格受限

首先，公益訴訟中堅力量資格受限。一方面，人民檢察院受到順位限制，無法及時進行救濟?！睹袷略V訟法》第五十五條第二款明確規(guī)定了只有當法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起訴訟的情況下，人民檢察院才具有原告資格?！秲筛哧P于檢察公益訴訟案件的解釋》第十三條規(guī)定人民檢察院應當依法公告三十日，公告期滿，法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。在農(nóng)村地區(qū)，法律規(guī)定的機關和有關組織本就十分匱乏，符合條件的機關或組織顧及人力、物力的問題存在消極行使權利的行為，而人民檢察院公告三十日后才能提起訴訟，容易錯過最佳救濟時間。另一方面，由于級別管轄的限制，維權難度增加?！蹲罡叻P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件的解釋》第六條規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由中級以上人民法院管轄。農(nóng)村地區(qū)處于中級法院管轄邊緣地帶，而基層法院無管轄權、基層檢察院無原告資格，在檢察機關作為公益訴訟中堅力量的農(nóng)村地區(qū)，這無疑增加了農(nóng)村環(huán)境民事公益訴訟的維權難度，致使未達到刑事處罰范圍的環(huán)境污染之違法行為成為漏網(wǎng)之魚。

其次，環(huán)境保護組織的條件限制過于苛刻，適格主體稀少。《民事訴訟》第五十五條中的有關組織是指（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等。在實踐中，環(huán)保組織作為原告存在以下困境：第一，符合條件的組織少之又少，且地域分布不均，集中在幾個東部地區(qū)較為發(fā)達的省份。據(jù)統(tǒng)計，環(huán)保組織在全國總共不超過300家，每個省、自治區(qū)、直轄市平均不到10家，相比于城市，農(nóng)村地區(qū)幾乎沒有符合條件的環(huán)保組織。第二，環(huán)保組織起訴的最大障礙是無法獲取足夠的證據(jù)。一方面，環(huán)境案件的調(diào)查取證環(huán)節(jié)往往涉及專業(yè)領域，若調(diào)查主體缺乏較高的技術水平，則根本無法完成。另一方面，錯綜復雜的政治關系和地方保護主義也成為了阻礙調(diào)查取證的一大絆腳石。第三，環(huán)保組織維權積極性低迷，由于受諸多原因的影響，雖然法律賦予有關組織環(huán)境公益訴訟適格原告的地位，但司法實踐中能主動或積極提起環(huán)境公益訴訟的有關組織屈指可數(shù)，這與越來越頻繁的損害環(huán)境公共利益的現(xiàn)象形成強烈的反差。

最后，農(nóng)村地區(qū)訴訟主體單一，缺乏多元化。從實踐來看，農(nóng)村地區(qū)適格環(huán)保組織幾乎沒有，唯一的有效訴訟主體就是人民檢察院，但僅僅依靠檢察職能，不僅加重了人民檢察院的負擔，而且在單一的訴訟主體現(xiàn)狀下，農(nóng)村環(huán)境并不能得到有效保護，若能針對農(nóng)村地區(qū)，增加多元化的訴訟主體，合理擴大訴訟主體資格，必將是農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的一大突破。

3.2 訴訟程序與舉證鑒定之困

通過文獻分析，可以得知農(nóng)村環(huán)境保護公益訴訟中主要存在以下幾點司法程序問題。

第一，環(huán)境訴訟管轄范圍難以確定。環(huán)境公益訴訟的客體往往為自然資源，如土壤、河流，它們是延綿不絕的，難以人為地進行實質(zhì)分立。但法院的管轄范圍是依據(jù)行政區(qū)域，必須被人為地劃分，這會造成跨行政區(qū)域提取證據(jù)時效率低下，管轄沖突等問題。

第二，環(huán)境案件的訴訟時效期間是在當事人知道或其應知道其受損害之時起計算,自然界已經(jīng)發(fā)生較大的變化。大自然有自我生態(tài)修復功能，而環(huán)境損害又不同于一般民事?lián)p害，比如人體經(jīng)歷車禍后所受的創(chuàng)傷，物件被破壞的痕跡，這些損害大且能迅速被知曉，但環(huán)境所受的損害是日復一日地累積才會顯現(xiàn)出來。顯現(xiàn)之日，問題已經(jīng)比較嚴重。按現(xiàn)有時效規(guī)定，受損害者會因為自己難以發(fā)現(xiàn)的損害事實，在其權益已受侵害時，難以維權，難以采取措施使損失最小化，且損害權益難以被彌補，這也是一種“失權”。

第三，陪審員對待庭審形式化。陪審條件與專業(yè)性掛鉤，在特殊案件中需要具有特定專業(yè)知識的人民陪審員，相關人員可以從特定范圍中抽取，在一定程度上解決了專業(yè)性問題。然而，雖擁有環(huán)境保護專業(yè)經(jīng)驗的人員，但目前合議庭仍存在陪審員形式化的現(xiàn)象，即“簽字卻并未參與討論”，這導致審判會出現(xiàn)結果瑕疵，專業(yè)能力運用度有限。

第四，原告承擔訴訟等相關費用。如果原告是捏造事實提起訴訟，其應承擔訴訟費用。但若是因證據(jù)不足而存在損害事實或是其他不合理原因?qū)е略鏀≡V，即非完全因原告方主客觀過錯所致的與原告敗訴，原告方為法律規(guī)定或授權的有關組織或機關，其中包括了環(huán)境公益組織即非營利組織，若讓他們承擔費用，會讓維權變得更加困難。

第五，舉證鑒定方面艱難。提起環(huán)境民事公益訴訟須提交初步證據(jù)。目前鑒定方面主要存在以下兩個問題：一是缺少鑒定機構和鑒定專家，鑒定程序與結果難以保障。因為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和案件需求方面的差異，擁有合格資質(zhì)的鑒定機構較少，這里的合格主要是指行政許可層面以及針對具體鑒定事項方面的合格。鑒定主體不合格將導致被告對鑒定機構的資質(zhì)及鑒定結果的權威性有所懷疑，也不利于保障審判的公正，庭審適用面臨質(zhì)疑；二是鑒定費與修復費失衡。鑒定費用從千元到萬元不等，且并不確定，在不同的案件中，鑒定費用與鑒定事項無必然相關關系，可操控性大。且有時會出現(xiàn)鑒定費用高昂，但實際損害賠償或恢復原狀的費用遠不及鑒定費用的現(xiàn)象。

最后，是否判決承擔恢復性責任的問題?；謴铜h(huán)境是此類案件中重要的責任承擔方式。但是否可以判決承擔恢復責任以及恢復程度應該如何界定是難題?；謴驮瓲钬熑蔚某袚话銜剂炕謴偷目赡苄砸约靶詢r比兩個要素。這需要一套完整的環(huán)境損害評估體系，準確拿捏“度”與“量”。但目前能進行全面合理損害評估的主體并不能迎合較多數(shù)量的案件需求。同時，對于恢復性費用的給付對象以及費用使用監(jiān)管也沒有完善的規(guī)定。

3.3 農(nóng)村新型環(huán)境公益訴訟的拓展之困

新型環(huán)境公益訴訟中與農(nóng)村最為密切相關的一個領域則為人文遺跡的保護（如文物、古箏、古樹名木等），由于農(nóng)村的條件限制，農(nóng)村文物和文化遺產(chǎn)保護領域公益訴訟還面臨以下困難：（1）文物與文化遺產(chǎn)處于嚴重失管狀態(tài)。（2）人文遺跡遭受自然腐化、人文破壞嚴重。（3）修復技術受限，修復資金缺乏。農(nóng)村地區(qū)的文化遺跡除少數(shù)被申報公布為級別文物保護外，均處于失管狀態(tài)，(據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，申報文物保護率僅為18.2%)在經(jīng)濟發(fā)展的沖擊、人為破壞與自然腐化的雙重打擊下，農(nóng)村地區(qū)的文化遺址破壞嚴重，甚至難以尋覓原有風貌，在缺乏歷史原貌考證、傳統(tǒng)工藝失傳、修復工程浩大、修復資金嚴重不足等多重困境下，該歷史文化遺跡修復工作顯得更加困難。

4 解決意見及措施

4.1 主體問題解決意見

首先，適當調(diào)整農(nóng)村環(huán)境公益民事訴訟順位，在農(nóng)村地區(qū)把檢察機關調(diào)至第一順位，保證環(huán)境救濟與修復的及時性，賦予基層法院環(huán)境民事公益訴訟管轄權，減小維權難度，充分保障農(nóng)村地區(qū)環(huán)境公益訴訟權利。

其次，適當放寬適格環(huán)保組織條件，建立有效激勵機制。第一，放寬社會組織的限制條件，增強建立和扶持適格主體的力度，同時注重各社會組織的地域分布，逐漸向農(nóng)村地區(qū)引入。第二，提高其訴訟積極性和訴訟的能力。首先要使相關地區(qū)環(huán)保組織更趨于專業(yè)化，更具體系化，即可以招募環(huán)境專業(yè)和法律專業(yè)人員、學習并引進準確度更高且花費更低的專業(yè)技術；其次，加強環(huán)保組織的自身建設，使其能力與環(huán)境公益訴訟愈來愈迫切的要求相適應，逐漸由群眾自發(fā)組織成的衷于環(huán)保的形式向著更具專業(yè)化的合格環(huán)保組織方向不斷發(fā)展。最后政府應加大對民間環(huán)保組織的資金投入與政策法規(guī)等方面的支持力度，在現(xiàn)有環(huán)境下合理加大政策傾斜和資金支持，使民間環(huán)保組織更具人才吸引力、高端配置與專業(yè)水準。

最后，擴展農(nóng)村訴訟主體，充分發(fā)揮行政機關的訴訟權利。第一，環(huán)境公共利益受到破壞，最為直接的利害關系人便是公民，公民所取得的證據(jù)也是第一手、最直接的證據(jù)，公民既是受害者也是有力的證人，將公民列為訴訟主體之一，既能減輕檢察院的負擔又能起到有效的監(jiān)督作用。第二，村委會是農(nóng)村集體的代表，維護農(nóng)村的集體利益是其職責。村委會貼近農(nóng)民的生活，對于當?shù)丨h(huán)境污染情況了解比較全面直觀。若村委會作為訴訟主體能彌補農(nóng)村人情社會和農(nóng)民厭訴心理阻礙訴訟的缺陷，許多農(nóng)民因為人情社會而拒絕揭發(fā)或作證，村委會作為第三方，以農(nóng)村集體利益為重，可以跳出人情社會的囹圄。第三，行政機關在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中被授權訴訟資格，在農(nóng)村地區(qū)，行政機關相對于村民和村民委員會更具有專業(yè)性和權威性。行政機關對環(huán)境侵害行為往往掌握一手資料，且在相關領域擁有專業(yè)的知識和豐富的經(jīng)驗等，在證據(jù)集齊、鑒定環(huán)境受損程度等方面有著其它主體沒有的優(yōu)勢；行政機關可通過罰款、責令停止破壞或者責令恢復原狀等行政處罰手段及時止損，避免環(huán)境遭到進一步破壞，這在一定程度上可以對輕微環(huán)境污染進行修復。

4.2 訴訟程序與舉證鑒定解決意見

針對管轄問題，建議可以完善現(xiàn)有新型審判組織模式，設立環(huán)資庭，專門管轄環(huán)境公益訴訟案件，針對其特點提出解決方案，突破固有行政區(qū)域限制，從環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，根據(jù)各地相關案件數(shù)量及嚴重與否，探索設立以某生態(tài)系統(tǒng)或自然地理區(qū)域為單位的跨行政區(qū)審判機構，此種模式也有利于解決以跨區(qū)域為由相互推諉管轄現(xiàn)象的問題。

環(huán)境公益訴訟時效期限為三年，最長不超過二十年。但是農(nóng)村環(huán)境污染往往是一果多因，且部分污染的惡果顯現(xiàn)需一定的時間，此規(guī)定對當事人權益的保護非常不利。當然，會存在時間過久、責任主體單位已不存在的情況，追責難。對此可以采取預繳一定比例的“環(huán)境保護費”，作為之后的追償?shù)谋Ｕ稀Ｈ粑幢蛔穬?，則可定期將此款存于環(huán)境事業(yè)保護類社會發(fā)展資金庫中，以服務同類環(huán)境公益事業(yè)。環(huán)境污染類案件的訴訟時效應根據(jù)大量的相關數(shù)據(jù)分析，對于不同的環(huán)境污染類型分類制定規(guī)定。

對于人民陪審員可能會因為自身時間精力以及利益權衡的原因，對審判有敷衍態(tài)度，難以使其發(fā)揮專業(yè)技能方面的問題。對此可考慮適當增加人民陪審員特別是專業(yè)庫人民陪審員補貼，以提高其積極性。同時也可以通過承諾的形式或陪審員評估機制等方式對其進行定期考核。

關于訴訟費用承擔，如果原告方不是出于惡意訴訟或其他違反法律規(guī)范的目的提起訴訟，且確沒有給被訴方造成惡劣影響時，那么相關部門就可以考慮削減因訴訟產(chǎn)生的訴訟費用或鑒定費用，減少原告負擔，增加其維權積極性。

最后是關于舉證鑒定和恢復性責任評估方面，從法律制度層面規(guī)范鑒定主體資格、鑒定費用標準、鑒定范圍，完善環(huán)境污染相關司法鑒定評估體系，推出“示范性”鑒定模版。保護被告人質(zhì)證權與申請鑒定權，促進加快鑒定技術的發(fā)展與鑒定工具的低成本制造，降低鑒定費用的人工費與材料費，重視環(huán)境鑒定人才的培養(yǎng)，全面審查損害事實，合理確定恢復費用范圍與數(shù)額以及恢復責任承擔者，在現(xiàn)階段適當降低相關費用。

4.3 用公益訴訟的觸角保護農(nóng)村文化遺跡

以新型環(huán)境公益訴訟制度為基礎，積極爭取地方支持，相關立法部門出臺相關政策法規(guī)。在適當放寬農(nóng)村環(huán)境公益訴訟主體的基礎上，充分發(fā)揮公益訴訟應有的權利，有效制止人為破壞，堅持“誰破壞，誰擔責；誰破壞，誰恢復”的原則，以此拓展修復資金的渠道，保護相關公眾合法權益，有效保護農(nóng)村文化遺跡。積極爭取地方立法支持，在明確價值評估標準下選擇性地建立保護區(qū)，增強提高當?shù)剞r(nóng)民保護意識，在環(huán)境不受損害的情況下促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。