安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別問題分析與對(duì)策建議

韓子興

(鎮(zhèn)海國(guó)家石油儲(chǔ)備基地有限責(zé)任公司，浙江寧波 315200)

隨著社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷完善，依法治企成為企業(yè)安全發(fā)展的重要保障，也是企業(yè)安全生產(chǎn)的必由之路。法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是制定目標(biāo)指標(biāo)的依據(jù)，是風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)價(jià)的判據(jù)，是風(fēng)險(xiǎn)控制和危害因素及環(huán)境影響因素控制的遵循標(biāo)準(zhǔn)。為嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家及地方政府有關(guān)安全、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)健康方面的法律、法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理制度，明確主管部門，確定獲取渠道、方式，及時(shí)識(shí)別和獲取適用、有效的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范清單和文本數(shù)據(jù)庫(kù)，并將適用的相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為本單位規(guī)章制度、操作規(guī)程，及時(shí)傳達(dá)給相關(guān)從業(yè)人員，確保相關(guān)要求落實(shí)到位。

1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別轉(zhuǎn)化常見問題

1.1 缺少訂制服務(wù)渠道，目錄清單難健全

法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的范圍包括國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、其他要求(通知、細(xì)則、辦法)等。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的首要工作是建立適用目錄清單并保持動(dòng)態(tài)更新。安全服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)售賣平臺(tái)很多，但缺少為企業(yè)提供量身打造適用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)目錄服務(wù)的單位。企業(yè)在初步建立目錄清單時(shí)，面對(duì)海量、散亂的信息，一般只能借鑒先行企業(yè)的目錄清單，或索取標(biāo)準(zhǔn)化培植服務(wù)單位的“通用”目錄清單，或購(gòu)買公眾號(hào)的“最新安全環(huán)境職業(yè)健康法律法規(guī)文件清單”，再經(jīng)過篩選，并補(bǔ)充行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家和地方最新的有關(guān)HSE方面的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)要求，形成自備目錄清單。由于目錄更新缺乏穩(wěn)定有序的渠道和機(jī)制，企業(yè)通常也只能對(duì)照目錄，網(wǎng)絡(luò)查詢有無新版，對(duì)首次頒布、版本更新或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)現(xiàn)常常是“隨緣”。因此，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別問題首先表現(xiàn)為清單不健全、不系統(tǒng)，更新則處于被動(dòng)盲目的“半停滯”狀態(tài)。

1.2 條款識(shí)別粗放，轉(zhuǎn)化不徹底

法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的第二步是辨識(shí)出適用于本單位的條款，建立條款清單，并逐條轉(zhuǎn)化融入本單位內(nèi)頁(yè)資料(企業(yè)的管理制度、操作規(guī)程、應(yīng)急預(yù)案、處理方案、專項(xiàng)檢查表等)，并摘錄對(duì)相關(guān)方的要求條款作為傳達(dá)給相關(guān)方和內(nèi)部安全教育素材的儲(chǔ)備。現(xiàn)實(shí)中因重視不夠、認(rèn)知不清、省能心理作祟等問題，導(dǎo)致兩種情況發(fā)生：一是識(shí)別條款擴(kuò)大化，甚至簡(jiǎn)單到“全文適用”；二是未單獨(dú)建立條款清單和符合性評(píng)價(jià)表，不少企業(yè)出現(xiàn)目錄清單、條款清單、符合性評(píng)價(jià)表“三合一”的現(xiàn)象。使用“三合一”復(fù)合表單的后果是不便細(xì)化適用條款，難以明確轉(zhuǎn)化目標(biāo)，符合性評(píng)價(jià)更是一筆“糊涂賬”。探究深層原因，主要是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別轉(zhuǎn)換為內(nèi)頁(yè)資料過程中，未在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別管理制度中設(shè)置適用條款轉(zhuǎn)化的閉環(huán)流程，造成管理脫節(jié)，給企業(yè)遺留無盡的安全隱患和法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 清單缺乏審批，發(fā)布流于形式

法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的第三步是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位確認(rèn)所獲取的各類法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和其他要求的適用性，經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審批后發(fā)布。適用條款的落實(shí)通常涉及到單位的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、安全管理網(wǎng)絡(luò)、人員配備、物資裝備、資金投入、管理體系架構(gòu)等，需要主要負(fù)責(zé)人全面組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排。實(shí)際運(yùn)行中，常因重視不夠，加之識(shí)別、轉(zhuǎn)化過程記錄被簡(jiǎn)化，無法體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，導(dǎo)致發(fā)布環(huán)節(jié)草率完成，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的審批程序易被忽略。

1.4 傳達(dá)給相關(guān)方的措施不到位

相關(guān)方指工作場(chǎng)所內(nèi)外與企業(yè)安全生產(chǎn)績(jī)效有關(guān)或受其影響的個(gè)人或單位，如承包商、供應(yīng)商、周圍社區(qū)居民等。相關(guān)方是系統(tǒng)安全管理的一個(gè)方面，為提高其法律意識(shí)，必須及時(shí)將適用的安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及其他要求傳達(dá)給相關(guān)方。在實(shí)際操作中，企業(yè)對(duì)傳達(dá)的理解存在很大偏差，常見的所謂傳達(dá)只是將識(shí)別獲取的法規(guī)清單打印發(fā)給相關(guān)方，重視一點(diǎn)的則將獲取的法規(guī)文本刻錄成光盤發(fā)給相關(guān)方，這些傳達(dá)措施不夠到位，未能準(zhǔn)確把握“傳達(dá)給相關(guān)方”的要求。

1.5 符合性評(píng)價(jià)籠統(tǒng)，缺少過程記錄

符合性評(píng)價(jià)包括遵循法律法規(guī)和其他要求的情況，安全生產(chǎn)規(guī)章制度合規(guī)性情況，員工執(zhí)行法律法規(guī)、其他要求的情況和安全生產(chǎn)規(guī)章制度情況，過程控制和目標(biāo)、指標(biāo)完成情況以及違規(guī)事件、事故的處置情況。實(shí)際執(zhí)行中受復(fù)合表單結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化的影響，忽略了制度對(duì)應(yīng)條款的核查環(huán)節(jié)，更缺少對(duì)員工、承包商、周邊社區(qū)居民的反饋意見的審核，評(píng)價(jià)結(jié)論僅用“符合”兩字一帶而過，存在流于形式的問題。

2 分析與對(duì)策

2.1 拓展渠道，健全目錄清單

企業(yè)獲取法律、法規(guī)及其他要求的行為應(yīng)該是主動(dòng)的，經(jīng)常性的。必須根據(jù)自身實(shí)際建立穩(wěn)定可靠的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和其他要求的獲取渠道。

2.1.1 常見獲取渠道及補(bǔ)充建議

2.1.1.1 常見獲取渠道

a) 從各級(jí)政府安全、環(huán)保、衛(wèi)生、人事、勞動(dòng)等部門和各相關(guān)處室獲取國(guó)家和地方最新的有關(guān)HSE方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)要求。

b) 從行業(yè)協(xié)會(huì)或團(tuán)體、咨詢機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)庫(kù)和服務(wù)機(jī)構(gòu)、出版機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化組織、電子網(wǎng)絡(luò)、圖書館、書店、專業(yè)性報(bào)刊雜志等獲得信息。

2.1.1.2 補(bǔ)充建議

建議訂購(gòu)國(guó)家、省級(jí)、地市3個(gè)層級(jí)的行業(yè)安全協(xié)會(huì)會(huì)刊作為實(shí)用補(bǔ)充渠道。如中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)《勞動(dòng)保護(hù)》，其中有“法律法規(guī)索引”專欄，《寧波市安全生產(chǎn)》有“安法動(dòng)態(tài)”專欄。各省市行業(yè)安全協(xié)會(huì)會(huì)刊均會(huì)有類似專欄，有助于掌握最新動(dòng)態(tài)和法規(guī)解讀，更有助于接收最新屬地監(jiān)管要求。

2.1.2 發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，共建基礎(chǔ)清單

大型央企、集團(tuán)企業(yè)具有配備法務(wù)部門和專業(yè)人才的優(yōu)勢(shì)，可以立足自身，建立健全目錄清單。相關(guān)子公司，所屬合資、代管、托管企業(yè)可參考其法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)清單，補(bǔ)充完善后形成自備清單。

行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的企業(yè)可采取橫向合作方式，定期比對(duì)目錄清單，交流最新法規(guī)信息，通過信息共享完成自備清單的完善更新。

2.1.3 依托三方服務(wù)，獲取技術(shù)支持

組織行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的企業(yè)，或由行業(yè)領(lǐng)域中心牽頭，向行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域最貼近的行業(yè)協(xié)會(huì)或團(tuán)體、咨詢機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)，集體訂購(gòu)適用目錄服務(wù)，獲取專業(yè)團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支持。

2.1.4 完善內(nèi)部機(jī)制，促進(jìn)動(dòng)態(tài)更新

企業(yè)應(yīng)完善內(nèi)部管理機(jī)制，明確HSE管理人員應(yīng)從相關(guān)獲取渠道，及時(shí)獲取法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和其他要求的更新內(nèi)容，以便及時(shí)更新。具體可參考以下幾點(diǎn)：

a) 定期(一般一季度)與政府相關(guān)部門溝通一次。

b) 每月通過網(wǎng)絡(luò)查詢一次。

c) 定期向提供法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)聯(lián)系索取最新信息。

d) 專人定向檢閱國(guó)家、省市、地市3個(gè)層級(jí)的行業(yè)安全協(xié)會(huì)會(huì)刊法規(guī)專欄，并定期作動(dòng)態(tài)“零匯報(bào)”。

e) 建立對(duì)第三方服務(wù)報(bào)告所援引法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與本單位目錄清單進(jìn)行比對(duì)的長(zhǎng)效機(jī)制。相關(guān)專業(yè)人員負(fù)責(zé)對(duì)本企業(yè)最新的安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告、職業(yè)衛(wèi)生控制效果評(píng)價(jià)報(bào)告、上級(jí)或第三方安全檢查表等做好例行排查比對(duì)，形成專項(xiàng)報(bào)告。

2.2 適用條款的識(shí)別原則及轉(zhuǎn)化方法

適用條款的識(shí)別既不能過選，也不能漏選，以條款針對(duì)的對(duì)象作為取舍的總原則，以可以轉(zhuǎn)化為內(nèi)頁(yè)資料(企業(yè)的管理制度、操作規(guī)程、應(yīng)急預(yù)案、處理方案、專項(xiàng)檢查表等)的內(nèi)容為度，適當(dāng)拓展部分非本單位直接執(zhí)行的對(duì)相關(guān)方的要求條款作為傳達(dá)給相關(guān)方和內(nèi)部安全教育素材的儲(chǔ)備，如監(jiān)管方的權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等。為方便對(duì)適用條款轉(zhuǎn)化過程的追溯，以及對(duì)轉(zhuǎn)化率的檢查考核，應(yīng)在適用條款清單中逐條標(biāo)注轉(zhuǎn)化去向。

國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、其他要求(通知、細(xì)則、辦法)等層級(jí)不同，條款要求有政策性和技術(shù)性的不同，企業(yè)管理制度、操作規(guī)程、應(yīng)急預(yù)案、處理方案、專項(xiàng)檢查表有管理要求、操作要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之分，實(shí)際轉(zhuǎn)化中有明顯的對(duì)應(yīng)關(guān)系。所有適用條款按對(duì)接目標(biāo)的格式要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)頁(yè)資料的具體內(nèi)容。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和其他要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)頁(yè)資料的對(duì)應(yīng)關(guān)系參見表1。

表1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和其他要求轉(zhuǎn)化參考目標(biāo)

2.3 分置清單，落實(shí)閉環(huán)管理

2.3.1 構(gòu)建識(shí)別流程和“2+3”信息鏈

法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別、轉(zhuǎn)化、符合性評(píng)審是動(dòng)態(tài)的正反饋過程，通過即時(shí)識(shí)別和符合性評(píng)價(jià)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)目錄清單和條款清單維護(hù)的雙循環(huán)。目錄清單和條款清單，符合性評(píng)審表、不符合項(xiàng)整改表、專項(xiàng)檢查表，即“2+3”信息鏈，構(gòu)成完整的程序控制信息鏈。詳細(xì)流程見圖1。

圖1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別-轉(zhuǎn)化-評(píng)價(jià)雙循環(huán)流程

2.3.2 優(yōu)化雙清單，規(guī)范批準(zhǔn)發(fā)布

清單是識(shí)別流程中的信息載體，既要力求簡(jiǎn)明、實(shí)用，也要合理兼顧功能。目錄清單列標(biāo)題應(yīng)包含類別、法規(guī)名稱、頒布部門、頒布日期、實(shí)施日期、簡(jiǎn)介及相關(guān)條款說明、適用部門、適用相關(guān)方；條款清單列標(biāo)題應(yīng)包含法規(guī)及其他要求事項(xiàng)、頒發(fā)(修訂)生效日期、簡(jiǎn)介及相關(guān)條款、企業(yè)相關(guān)規(guī)章制度；符合性評(píng)價(jià)表列標(biāo)題應(yīng)包含法規(guī)及其他要求、實(shí)施日期、相關(guān)條款、相關(guān)規(guī)章制度符合情況、備注(不滿足原因)；專項(xiàng)檢查表和不符合項(xiàng)整改表可直接利用企業(yè)管理體系已有的安全檢查表和問題整改表。單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)2張清單進(jìn)行審核，批準(zhǔn)后發(fā)布實(shí)施，及時(shí)傳達(dá)到相關(guān)員工。

2.4 完善目錄清單，兼顧相關(guān)方

傳達(dá)給相關(guān)方是要求企業(yè)采用適當(dāng)?shù)姆绞?、方法，將識(shí)別獲取的適用的安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及其他要求有效轉(zhuǎn)達(dá)，傳遞適用法規(guī)信息以提高法律意識(shí)。在識(shí)別階段就應(yīng)梳理出需傳達(dá)給相關(guān)方的信息，以便一次性識(shí)別到位。傳達(dá)記錄方面可以將“簡(jiǎn)介及相關(guān)條款說明”制作成宣傳材料，摘錄清單中“適用相關(guān)方”的記錄作為告知書，重要內(nèi)容組織培訓(xùn)，保留相關(guān)發(fā)放記錄和培訓(xùn)記錄。

2.5 規(guī)范符合性審核，促進(jìn)循環(huán)式上升

編制專用符合性評(píng)價(jià)表，統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。符合性評(píng)價(jià)可自行組織，也可聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)；可通過會(huì)議集中討論形式進(jìn)行，更適合通過隨機(jī)與各類檢查相結(jié)合的方式展開。審核內(nèi)容包括：遵循法律法規(guī)和其他要求的情況，安全生產(chǎn)規(guī)章制度符合性情況，員工、承包商執(zhí)行法律法規(guī)、其他要求的情況、安全生產(chǎn)規(guī)章制度情況、相關(guān)方反饋意見，過程控制和目標(biāo)、指標(biāo)完成情況以及違規(guī)事件、事故的處置情況。對(duì)不符合項(xiàng)要進(jìn)行原因分析，制定整改計(jì)劃和措施，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)。編制評(píng)價(jià)報(bào)告，記錄評(píng)價(jià)過程、結(jié)果及整改情況。

3 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別重點(diǎn)和條款轉(zhuǎn)化率督查

3.1 緊扣重點(diǎn)，精準(zhǔn)識(shí)別

目錄清單的重點(diǎn)是規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及密切相關(guān)通知、細(xì)則、辦法。條款識(shí)別的重點(diǎn)是可轉(zhuǎn)化融入安全管理規(guī)章制度和作業(yè)層面的操作規(guī)程、預(yù)案和處置方案密切相關(guān)項(xiàng)。對(duì)設(shè)計(jì)類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，凡涉及運(yùn)行維護(hù)、設(shè)備設(shè)施完好標(biāo)準(zhǔn)的條款，都是安全檢查和隱患排查治理的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)識(shí)別出適用條款；對(duì)專業(yè)性和政策性極強(qiáng)，設(shè)施建成后處于固化、永久狀態(tài)，業(yè)主無可操作內(nèi)容的相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范，如項(xiàng)目選址、總圖布置等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，轉(zhuǎn)化時(shí)可與每3年安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)銜接，在企業(yè)內(nèi)頁(yè)資料中對(duì)相關(guān)機(jī)制予以固化。

標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的說明性條款、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義是準(zhǔn)確解讀條文的前提條件和基礎(chǔ)知識(shí)，潛藏其中的關(guān)鍵知識(shí)點(diǎn)應(yīng)作為相關(guān)條款簡(jiǎn)介及說明的內(nèi)容，以便轉(zhuǎn)換為企業(yè)內(nèi)頁(yè)資料學(xué)習(xí)培訓(xùn)的內(nèi)容。法律法規(guī)對(duì)政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)、新聞傳媒的要求及其相關(guān)法律責(zé)任部分不是企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)，可作為一般性安全教育的素材。

3.2 轉(zhuǎn)化率正逆向督查方法

為保證適用條款完整有效地轉(zhuǎn)化到企業(yè)內(nèi)頁(yè)資料中，企業(yè)應(yīng)定期組織條款轉(zhuǎn)化率督查。具體可采取正向、逆向檢查方法。正向查證轉(zhuǎn)化落實(shí)：通過清單適用條款，查找對(duì)應(yīng)制度、規(guī)程條款有無缺項(xiàng)。逆向查證識(shí)別漏項(xiàng)：通過政府、上級(jí)或第三方檢查發(fā)現(xiàn)的問題，查找對(duì)應(yīng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)條款，再查證法規(guī)清單和條款清單有無識(shí)別，延伸查證識(shí)別項(xiàng)是否已轉(zhuǎn)化為相關(guān)制度、規(guī)程條款。

4 結(jié)論

a) 做好法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別是企業(yè)依法行事的源頭，適用條款轉(zhuǎn)化為規(guī)章制度、操作規(guī)程的具體內(nèi)容，讓從業(yè)人員有章可循，是企業(yè)自行消除違法現(xiàn)象和不安全行為的必由之路。

b) 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)獲取渠道多樣，應(yīng)結(jié)合實(shí)際靈活選取。訂閱國(guó)家、省、市3個(gè)層級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)刊，主管部門定人定期檢閱法規(guī)專欄，發(fā)現(xiàn)、匯報(bào)最新國(guó)家和屬地法規(guī)和要求，是經(jīng)濟(jì)、實(shí)用、有效的獲取方式。

c) 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的識(shí)別、轉(zhuǎn)化、評(píng)價(jià)按照雙循環(huán)流程實(shí)施，配套“2清單3表單”信息鏈，實(shí)施適用條款轉(zhuǎn)化率正向、逆向查驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別全過程的PDCA管理。