先進(jìn)性與人民性相統(tǒng)一：中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐的百年發(fā)展

張浩淼

【關(guān)鍵詞】社會救助理念與實(shí)踐? 貧困和弱勢群體? 反貧困

【中圖分類號】 D913? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.007

社會救助作為最古老的社會保障措施，因面向貧困者和不幸者組成的社會弱勢群體，被稱為“最后的安全網(wǎng)”。目前，我國社會救助已發(fā)展成為綜合型的救助體系，是社會保障體系中具有基礎(chǔ)地位的子系統(tǒng)，在保障城鄉(xiāng)弱勢和困難群體基本生活方面績效突出。在我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，貧困治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)向相對貧困治理的背景下，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確指出要“健全分層分類的社會救助體系”，這說明社會救助成為我國應(yīng)對相對貧困問題的重要長效機(jī)制之一。鑒于弱勢群體和相對貧困問題的長期性，社會救助制度的地位自不待言，這決定了研究社會救助理念和實(shí)踐的重要性。

我國當(dāng)前的社會救助體系并非一朝一夕形成，而是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷與經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展水平相適應(yīng)并更好保障困難群體的生存權(quán)而發(fā)展變遷的結(jié)果。我國社會救助實(shí)踐成就的取得，與中國共產(chǎn)黨社會救助理念的發(fā)展密不可分。在中國共產(chǎn)黨成立一百周年之際，梳理研究一百年來中國共產(chǎn)黨社會救助工作的理念演變和實(shí)踐發(fā)展，總結(jié)其發(fā)展演變的經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)，既有助于深入理解中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和人民性，也有助于為我國社會救助理念和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展提供啟示。

新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐

新民主主義革命時期是中國共產(chǎn)黨通過革命尋求拯救中國根本出路的時期。1921年，中國共產(chǎn)黨成立伊始就把馬克思主義作為中國革命的理論指導(dǎo)，并把自身使命與國家命運(yùn)、人民利益緊密相連。這一時期，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到近代中國積貧積弱是由舊社會制度造成的，因此必須推翻舊制度才能救中國。在面對貧困和弱勢群體問題時，中國共產(chǎn)黨主要遵循通過革命“一攬子解決”的思路，即把破舊立新的革命視為解決社會救助問題的根本出路，[1]同時也認(rèn)識到需適當(dāng)輔之以急賑、生產(chǎn)自救、防災(zāi)救災(zāi)等方式來幫助貧困和弱勢群體。

在對貧困和弱勢群體成因的認(rèn)識方面，中國共產(chǎn)黨把貧困和弱勢群體的形成歸因于舊社會制度。例如，1922年《中國共產(chǎn)黨第二次全國大會宣言》指出，“加給中國人民（無論是資產(chǎn)階級、工人或農(nóng)人）最大的痛苦的是資本帝國主義和軍閥官僚的封建勢力，因此反對那兩種勢力的民主主義革命運(yùn)動是極有意義的”。[2]1939年，毛澤東同志在抗日戰(zhàn)爭時期的《中國革命和中國共產(chǎn)黨》一文中表達(dá)了同樣的思想，“中國的殖民地和半殖民地的地位，造成了中國農(nóng)村中和城市中的廣大的失業(yè)人群”。[3]這一時期，中國共產(chǎn)黨人普遍認(rèn)為“中國無產(chǎn)階級遭受最殘酷、最嚴(yán)重的剝削和壓迫”，“貧苦農(nóng)民幾千年來就遭受著封建地主的最殘酷的壓榨和搶奪”，原因在于“舊的社會制度”。[4]可以說，這一歸因是中國共產(chǎn)黨在馬克思主義理論指導(dǎo)下對中國社會貧困落后問題根源的客觀認(rèn)識，無疑是深刻的。

在對貧困和弱勢群體救助途徑的認(rèn)識方面，中國共產(chǎn)黨把通過革命推翻舊制度作為貧困和弱勢群體的根本救助途徑。[5]既然舊社會制度是導(dǎo)致貧困和弱勢群體問題的根源，那么通過社會革命最終幫助貧困和弱勢群體就順理成章了。正如毛澤東同志在1921年指出，對于社會問題的解決，“激烈方法的共產(chǎn)主義，即所謂勞農(nóng)主義，用階級專政的方法，是可以預(yù)計效果的，故最宜采用”。[6]同時，中國共產(chǎn)黨也認(rèn)識到了在通過革命從根本上救助弱勢群體之外，還需適當(dāng)輔之以急賑、生產(chǎn)自救、防災(zāi)救災(zāi)等方式來提供幫助。1937年，毛澤東同志在《為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利而斗爭》一文中，提出把救濟(jì)失業(yè)、賑濟(jì)災(zāi)荒等社會救助措施作為抗日救國十大綱領(lǐng)的主要內(nèi)容。[7]1945年，毛澤東同志在《減租和生產(chǎn)是保衛(wèi)解放區(qū)的兩件大事》一文中明確指出：“改善人民的生活，救濟(jì)饑民、難民，供給軍隊(duì)的需要，成為非常迫切的任務(wù)。”[8]可以說，就當(dāng)時中國社會的總體形勢而言，中國共產(chǎn)黨把破舊立新的革命作為社會救助的根本出路并輔之以必要的應(yīng)急性救濟(jì)措施的理念是正確的選擇。

在對社會救助重要性的認(rèn)識上，我們黨認(rèn)識到社會救助涉及革命動力。1925年，毛澤東同志在《中國社會各階級的分析》一文中已對社會救助和中國革命的關(guān)系有了深入認(rèn)識，他指出，“數(shù)量不小的游民無產(chǎn)者，為失了土地的農(nóng)民和失了工作機(jī)會的手工業(yè)工人。他們是人類生活中最不安定者”，“如引導(dǎo)得法，可以變成一種革命力量”。[9]尤其是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨更是把社會救助工作看成奪取革命勝利的重要條件。[10]同時，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到社會救助是踐行為人民服務(wù)宗旨的具體體現(xiàn)。我們黨始終堅持人民利益至上，1934年，毛澤東同志明確指出中國共產(chǎn)黨要代表廣大人民的利益，要“關(guān)心群眾生活，注意工作方法”，“得真心實(shí)意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，……解決群眾的一切問題”。[11]對貧困和弱勢群體而言，解決他們的生存問題，就是對其實(shí)施社會救助，這是黨代表人民利益、為人民服務(wù)的具體體現(xiàn)。

在上述理念的指導(dǎo)下，這一時期的社會救助實(shí)踐既表現(xiàn)為在革命根據(jù)地開始土地革命，踐行通過革命從根本上解決貧困和弱勢群體問題的理念，也表現(xiàn)為實(shí)施應(yīng)急性的、臨時性的救災(zāi)、老弱孤寡殘疾群體救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)自救和群眾互助。通過土地革命改造封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制，改善了貧困農(nóng)民的物質(zhì)生活，從根本上解決問題。同時，對于災(zāi)民和老弱孤寡殘疾等其他弱勢群體開展了臨時性的急賑或救急，通過節(jié)約、財政撥款、發(fā)動群眾捐獻(xiàn)等方式，為其發(fā)放糧款等生活用品，此外，還實(shí)施了生產(chǎn)度荒運(yùn)動、墾荒自救、以工代賑、大力發(fā)展手工業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)等生產(chǎn)自救運(yùn)動，其中以工代賑主要從事興修水利、植樹造林等防災(zāi)設(shè)施建設(shè)。[12]例如，1928年，《中共中央通告第三十七號》規(guī)定，對老弱殘廢孤兒寡婦，“由鄉(xiāng)蘇維埃維持其生活”，首先是分配土地，其次是蘇維埃政府實(shí)施救濟(jì)。[13]1939年，晉察冀邊區(qū)政府頒布的《關(guān)于救災(zāi)治水安定民生的具體辦法》中提出，“籌款救濟(jì)，安插災(zāi)民，撥款十萬辦理急賑;解決災(zāi)民的糧食問題;廣泛開展生產(chǎn)事業(yè)，切實(shí)改善人民生活，徹底救災(zāi)治水?！盵14]

這一時期中國共產(chǎn)黨高度重視社會救助工作，并在社會救助方面進(jìn)行了積極且富有成效的實(shí)踐探索，動員了廣大無產(chǎn)階級積極投身中國革命并形成了革命的有生力量，為奪取新民主主義革命勝利提供了有力保障。

社會主義革命和建設(shè)時期中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐

1949年，中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，開啟了社會主義革命和建設(shè)時期。這一時期，中國共產(chǎn)黨繼承了新民主主義革命時期的社會救助理念，認(rèn)為社會結(jié)構(gòu)和制度因素是造成貧困和弱勢群體的主要原因，同時還認(rèn)識到社會的“新舊交替”也導(dǎo)致了貧困和弱勢群體問題，基于此，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為社會主義制度的建立是解決社會救助問題的根本途徑，[15]同時也認(rèn)為需要相對制度化的救助措施來回應(yīng)社會“新舊交替”帶來的貧困和弱勢群體問題。

在對貧困和弱勢群體成因的認(rèn)識方面，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為社會結(jié)構(gòu)和制度以及社會的“新舊交替”是導(dǎo)致問題的重要原因。1950年，在中國共產(chǎn)黨第七屆第三次中央會議的報告中，毛澤東同志指出，“帝國主義和國民黨反動派的長期統(tǒng)治，造成了社會經(jīng)濟(jì)的不正常狀態(tài)，造成了廣大的失業(yè)群”。[16]1950年，劉少奇同志在《國家的工業(yè)化和人民生活水平的提高》一文中提出，勞動人民陷入貧困的基本原因之一是“外國的帝國主義者和中國的封建地主、官僚、買辦階級在中國的長期統(tǒng)治”。[17]這反映出當(dāng)時我們黨認(rèn)為帝國主義、封建主義和官僚資本主義的“三座大山”造成了中國社會的貧困和弱勢群體問題，即舊社會制度是主要因素。同時，中國共產(chǎn)黨還認(rèn)識到新舊社會交替和過渡中的社會整體性劇烈變動也不可避免地帶來貧困和弱勢群體問題。例如，1950年，劉少奇同志在《在慶祝五一勞動節(jié)大會上的演說》中指出，導(dǎo)致“目前一部分工人的失業(yè)和工商業(yè)中的某些困難”的重要原因是“過去的這種舊的經(jīng)濟(jì)秩序已被打破，新的經(jīng)濟(jì)秩序還沒有來得及建立，在我們面前就出現(xiàn)了各個社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)中的嚴(yán)重的脫節(jié)與無政府狀態(tài)”。[18]以上這種社會變遷和“新舊交替”的歸因觀說明了這一時期中國共產(chǎn)黨對貧困和弱勢群體的成因有了更加深入的理解和認(rèn)識。

在對貧困和弱勢群體救助途徑的認(rèn)識方面，中國共產(chǎn)黨把社會主義制度的建立視為解決社會救助問題的根本途徑，認(rèn)為隨著新的社會主義制度的建立，相關(guān)問題會迎刃而解。正如劉少奇同志在《關(guān)于土地改革問題的報告》中所指出的，“只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠大大發(fā)展，新中國的工業(yè)化能夠?qū)崿F(xiàn)，全國人民的生活水平能夠提高，并在最后走上社會主義的發(fā)展，農(nóng)民的窮困問題才能最后解決?！盵19]同時，為了應(yīng)對社會“新舊交替”導(dǎo)致的貧困和弱勢群體問題，中國共產(chǎn)黨還認(rèn)識到需要制度化的救助措施來幫助失業(yè)者、老弱孤寡殘疾者和災(zāi)民等弱勢群體。比如，在對待失業(yè)工人問題時，1950年發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》中指出：“已經(jīng)失業(yè)的工人，生活異常困難，急需救援，無法等待，人民政府應(yīng)予以極大的同情和關(guān)懷。”在面對老弱孤寡殘疾者問題時，毛澤東同志以推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化為契機(jī)，于1956年提出，“一切合作社有責(zé)任幫助鰥寡孤獨(dú)缺乏勞動力的社員（應(yīng)當(dāng)吸收他們?nèi)肷纾┖碗m然有勞動力但是生活上十分困難的社員，解決他們的困難”，[20]通過互助合作解決其基本生活問題。

在對社會救助重要性的認(rèn)識上，一是認(rèn)識到社會救助事關(guān)新生政權(quán)的鞏固和社會穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨從執(zhí)政黨的地位出發(fā)，認(rèn)識到貧困和弱勢群體的社會救助與政權(quán)鞏固和社會穩(wěn)定高度相關(guān)。弱勢群體的共性在于其生存困境，同時心理上具有敏感性和脆弱性，易產(chǎn)生相對剝奪感和受挫情緒，進(jìn)而對生活失去信心并影響社會秩序。1950年，《中共中央關(guān)于舉行全國救濟(jì)失業(yè)工人運(yùn)動和籌措救濟(jì)失業(yè)工人基金辦法的指示》描述了當(dāng)時工人的狀況：“失業(yè)工人的生活極為困難，已連續(xù)發(fā)生因生活無出路而自殺的現(xiàn)象”，自然也“就發(fā)生了一些不滿的情緒”，而且“失望和不滿的情緒在一部分工人和城市貧民中迅速蔓延”。[21]同年，毛澤東同志在《為爭取國家財政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》一文中，明確把嚴(yán)重的失業(yè)現(xiàn)象看成“社會秩序還沒安定”的四大因素之一。[22]二是認(rèn)識到社會救助有助于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開勞動力資源，貧困和弱勢群體是豐富勞動力資源的聚合體，對于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展十分重要。社會救助可以幫助貧困和弱勢群體，有助于保有勞動力資源，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1950年發(fā)表于《人民日報》的文章《認(rèn)真救濟(jì)失業(yè)工人》就明確表達(dá)了上述認(rèn)識：“由于中國工業(yè)還不發(fā)達(dá)，中國工人還不多，技術(shù)工人尤為缺乏。因此，為了救濟(jì)失業(yè)工人，不僅要幫助失業(yè)工人度過困難，更重要的是要為國家保存工人階級的力量?！盵23]三是認(rèn)識到社會救助有助于實(shí)現(xiàn)人民利益。中國共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的政黨，始終踐行人民利益至上，而社會救助是黨踐行人民利益至上價值觀的重要體現(xiàn)，這也是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政優(yōu)勢，即“在革命戰(zhàn)爭還未完全結(jié)束，國家財政還十分困難的情形下，只有工人階級領(lǐng)導(dǎo)的國家才有可能舉辦這樣的失業(yè)救濟(jì)工作”。[24]

在上述理念的指導(dǎo)下，一方面我國積極開展社會主義制度建設(shè)，實(shí)施“三大改造”并逐步建立了“國家—單位（集體）”保障制度，著力從根本上解決貧困和弱勢群體問題，人民生活水平得以改善。在充分就業(yè)的基礎(chǔ)上，通過“國家—單位（集體）”保障制度的確立，城市居民可獲得包括就業(yè)、退休、工傷、生育、醫(yī)療、遺屬等職工勞動保險項(xiàng)目以及住房、困難補(bǔ)助等其他生活福利，這些保障使90%以上的居民直接受惠，[25]也就是說，絕大多數(shù)城市社會成員從單位獲得較好的保障，不至于陷入貧困。在農(nóng)村，隨著社隊(duì)集體的出現(xiàn)和發(fā)展，貧困對象進(jìn)入社隊(duì)集體后，從事力所能及的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)勞動，絕大多數(shù)農(nóng)村居民的基本生活得到保障，只有極少數(shù)不具備勞動能力和生活沒有依靠的孤老殘幼等需要社會救助的幫扶。

另一方面，針對社會“新舊交替”導(dǎo)致的貧困和弱勢群體問題以及少數(shù)未被“國家—單位（集體）”保障制度覆蓋的弱勢群體，實(shí)施了相對制度化的救助措施。[26]社會“新舊交替”的震蕩帶來了大規(guī)模的失業(yè)群體，1950年，勞動部制定了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，以法規(guī)的形式規(guī)定了有關(guān)失業(yè)救助的對象、辦法、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及資金來源，旨在確立救濟(jì)失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合的積極救助制度[27]。1950年7月，第一次全國民政會議召開，其把救災(zāi)救濟(jì)確定為內(nèi)務(wù)部的重點(diǎn)工作之一，并設(shè)立了社會司來主管全國的社會救濟(jì)工作，[28]以上標(biāo)志著社會救助從應(yīng)急性政策轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然才拧?950年后，我國社會救助按制度化方向不斷建設(shè)發(fā)展。在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)合作化后對孤老殘弱主要采取集體供養(yǎng)。1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》指出：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”，這標(biāo)志著農(nóng)村五保制度正式確立。在城市，針對“國家—單位（集體）”保障制度未能覆蓋的孤老病殘人員和特殊人員，采取的救助方式是定期定量救濟(jì)和臨時救濟(jì)。定期定量救濟(jì)方面，1953年內(nèi)務(wù)部在第三次全國社會救濟(jì)工作會議上公布了城市社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，1956年內(nèi)務(wù)部提出應(yīng)以能夠維持基本生活為原則，不再規(guī)定統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn);臨時救濟(jì)主要針對遭遇臨時性、突發(fā)性變故致使生活出現(xiàn)暫時困難的居民家庭，是一種非定期、非定量救濟(jì)。[29]

這一時期中國共產(chǎn)黨對社會救助給予了高度關(guān)注并開展了積極的實(shí)踐探索，推動了社會救助從應(yīng)急措施向制度安排的轉(zhuǎn)變。社會救助實(shí)踐呈現(xiàn)出兩大重要特點(diǎn)：一是定性分類確定救助對象。社會救助對象主要通過定性分類方式確定。例如，農(nóng)村的五保對象是“缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員”，城市救助對象主要是孤老殘幼和特殊對象。二是救助的城鄉(xiāng)分治。由于當(dāng)時城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)政治結(jié)構(gòu)的影響和整個城鄉(xiāng)分割分治的背景，社會救助的制度化過程區(qū)分了城鄉(xiāng)，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分治狀態(tài)。應(yīng)該說，這一時期中國共產(chǎn)黨的社會救助實(shí)踐是與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的，為社會主義制度建設(shè)創(chuàng)造了良好環(huán)境。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐

1978年，黨的第十一屆三中全會作出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，實(shí)行改革開放的歷史性決策，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。這一時期，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為僵化的體制和經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型是造成貧困和弱勢群體的重要原因?；诖?，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為社會救助問題的解決需要經(jīng)濟(jì)社會制度的改革、發(fā)展和創(chuàng)新，同時需要不斷健全社會救助制度體系來應(yīng)對發(fā)展中和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型帶來的貧困和弱勢群體問題。

在對貧困和弱勢群體成因的認(rèn)識方面，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為僵化的計劃經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了問題。1980年，直面中國的貧困問題，鄧小平同志提出，在所有制方面搞“一大二公”，在經(jīng)濟(jì)體制上固守僵化的計劃經(jīng)濟(jì)體制，“使生產(chǎn)遭到很大破壞，人民生活很困難”。[30]同時，改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型也導(dǎo)致了貧困和弱勢群體問題。2002年，江澤民同志在黨的十六大報告中指出，社會主義初級階段“貧困人口還為數(shù)不少”。[31]2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，改革開放取得了巨大成就，但轉(zhuǎn)型也帶了不少困難與問題，其中包括“部分低收入群眾生活比較困難”。[32]2012年，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時的講話中明確指出，“由于我國還處在社會主義初級階段，由于我們國家大、各地發(fā)展條件不同，我國還有為數(shù)不少的困難群眾”。[33]以上反映出中國共產(chǎn)黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型等諸多因素導(dǎo)致貧困的思想認(rèn)識。

在對貧困和弱勢群體救助途徑的認(rèn)識方面，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到需要通過經(jīng)濟(jì)社會制度的發(fā)展來從根本上應(yīng)對問題。例如，1988年，鄧小平同志明確指出，“中國解決所有問題的關(guān)鍵是要靠自己的發(fā)展”，[34]1992年，鄧小平同志再次強(qiáng)調(diào)“發(fā)展才是硬道理”。[35]2002年，江澤民同志在黨的十六大報告中提出，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。[36]2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出“改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是發(fā)展中國特色社會主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路”，[37]2015年，黨的十八屆五中全會首次提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，揭示了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路。[38]2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。[39]正是以上這些通過宏觀的經(jīng)濟(jì)社會制度改革促發(fā)展的理念和認(rèn)識，使得中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，貧困和弱勢群體問題大大減少。同時，中國共產(chǎn)黨還認(rèn)識到需要不斷健全完善社會救助制度體系來應(yīng)對發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型帶來的貧困和弱勢群體問題。1978年，改革開放伊始鄧小平同志就指出：“在西北、西南和其他一些地區(qū)，那里生產(chǎn)和群眾生活還很困難，國家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助，特別要從物質(zhì)上給以有力的支持?！盵40]2002年，江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。”[41]2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，“完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。[42]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出并堅持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，2015年，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時提出“低保政策兜底一批”的要求，[43]凸顯了社會救助在精準(zhǔn)脫貧工作中的兜底保障作用。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度?！?021年2月，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要健全覆蓋全民的社會保障體系，包括要把農(nóng)村社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，健全農(nóng)村社會救助制度，完善日常性幫扶措施。[44]可以說，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到需要通過經(jīng)濟(jì)社會制度的改革發(fā)展和社會救助制度體系的完善來解決貧困和弱勢群體問題，無疑是正確且深刻的。

在對社會救助重要性的認(rèn)識上，一是認(rèn)識到社會救助事關(guān)改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型引發(fā)了巨大壓力和陣痛，國企改革造成了下崗失業(yè)和新貧困問題，社會救助可以幫助創(chuàng)造一個更有凝聚力和更加安全穩(wěn)定的社會，有助于改革開放的推進(jìn)和轉(zhuǎn)型的實(shí)施，因此，中國共產(chǎn)黨這一時期高度重視社會救助，把其視為改革發(fā)展的穩(wěn)定器。例如，1996年，時任民政部副部長徐瑞新在關(guān)于城市低保的專題講話中指出，“城市低保是政府保障人民群眾基本生活權(quán)益的最后一道防線，事關(guān)我國改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局”。[45]2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中明確指出，社會救助事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，是維護(hù)社會穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排。二是認(rèn)識到社會救助事關(guān)社會公平正義。改革開放后尤其是黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)發(fā)展的同時越來越重視實(shí)現(xiàn)社會公平正義，社會救助工作可以讓貧困和弱勢群體共享改革開放的發(fā)展成果，被視為縮小貧富差距和促進(jìn)社會公平正義的重要措施。正如2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中所提出的，社會救助是保障基本民生、促進(jìn)社會公平的重要制度安排。三是認(rèn)識到社會救有助于保障公民權(quán)利，增進(jìn)人民福祉。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨開始清晰且明確地認(rèn)識到社會救助在保障社會成員生存權(quán)和增進(jìn)民生福祉方面的重要作用。1982年憲法中明確了“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第二條明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。社會救助除了有助于保障公民生存權(quán)，還對增進(jìn)民生福祉有重要意義。中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入了新時代，要以不斷增進(jìn)民生福祉為國家發(fā)展的根本目的，在此背景下，社會救助承擔(dān)著新使命，正如十九大報告明確提出，要完善社會救助制度，實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”。[46]

在上述理念的指導(dǎo)下，一方面，我國著力改革與發(fā)展各層次的經(jīng)濟(jì)社會制度，以從根本上解決貧困和弱勢群體問題。我國改變了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，使之向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，再到強(qiáng)調(diào)使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用;在經(jīng)濟(jì)體制改革之外，我國還對政治、文化、社會、生態(tài)文明體制等進(jìn)行了全面改革。這一系列改革創(chuàng)新措施使我國的經(jīng)濟(jì)、社會快速發(fā)展，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民生活水平顯著提升，改革開放四十年來我國貧困人口累計減少7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4個百分點(diǎn)。[47]2020年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，譜寫了反貧困史上的輝煌篇章。另一方面，為了應(yīng)對改革發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的貧困和弱勢群體問題，我國不斷健全完善社會救助制度體系。1978年改革開放后，城市救濟(jì)對象范圍進(jìn)一步拓展，到1980年代中期，全國特殊救濟(jì)對象約有20種，國家的財政投入也大幅增加。[48]在農(nóng)村，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)的保障功能弱化，農(nóng)村繼續(xù)完善五保供養(yǎng)制度，1994年，國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定所需經(jīng)費(fèi)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌列支，此外，農(nóng)村開始探索定期定量救濟(jì)，旨在幫助常年生活困難的特困戶。伴隨著轉(zhuǎn)型的深入，1990年代中后期出現(xiàn)了大量下崗失業(yè)和新貧困群體，針對此，1999年，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，城市低保制度在全國正式確立。這之后，我國開始積極推動農(nóng)村低保制度的建設(shè)和普及，并推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助建設(shè)。2014年，國務(wù)院頒發(fā)并實(shí)施了《社會救助暫行辦法》，該辦法是我國第一部統(tǒng)籌和規(guī)范各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，標(biāo)志著我國開始統(tǒng)籌構(gòu)建社會救助制度體系，這確保了社會救助在脫貧攻堅中能夠發(fā)揮重要的兜底保障作用。在絕對貧困問題已得到解決的背景下，提升未來社會救助目標(biāo)，成為應(yīng)對相對貧困問題的長效機(jī)制之一，農(nóng)村社會救助還需納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略謀劃發(fā)展，開始新的實(shí)踐探索。

這一時期中國共產(chǎn)黨對社會救助工作給予了高度重視并開展了積極且富有成效的實(shí)踐探索，推動了社會救助制度體系的規(guī)范和統(tǒng)籌發(fā)展。社會救助實(shí)踐呈現(xiàn)出三大重要特點(diǎn)：一是定量劃線確定救助對象。區(qū)別于上一時期，這一時期確定救助對象的方式逐步由定性分類轉(zhuǎn)變?yōu)槎縿澗€，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)即為實(shí)質(zhì)上的貧困線。二是救助項(xiàng)目的統(tǒng)籌發(fā)展。社會救助項(xiàng)目的統(tǒng)籌銜接不斷加強(qiáng)，“碎片化”格局得到扭轉(zhuǎn)，逐步構(gòu)建了以基本生活救助、專項(xiàng)社會救助和急難社會救助為主體，社會力量參與為補(bǔ)充的相互銜接的社會救助體系。三是城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。社會救助逐漸突破了城鄉(xiāng)分治的固有思維，著眼于從制度體系層面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，各救助項(xiàng)目、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等內(nèi)容不再區(qū)分城鄉(xiāng)，同時鼓勵各地縮小城鄉(xiāng)差異。應(yīng)該說，這一時期中國共產(chǎn)黨的社會救助實(shí)踐，保持了對時代潮流的深刻洞察和對弱勢群體需要的準(zhǔn)確把握，為取得改革開放巨大成就奠定了基礎(chǔ)，為如期全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)提供了有利條件。

結(jié)語

通過對新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期以及改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐的回顧與分析，可以發(fā)現(xiàn)以下主要特點(diǎn)。

第一，中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐具有時代性和開放性。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐是與旨在破舊立新的革命緊密相關(guān)的，社會救助有效動員了廣大無產(chǎn)階級，形成了革命有生力量并為奪取革命勝利提供了保障。新中國成立后的社會主義革命和建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐和社會主義制度建設(shè)緊密相關(guān)，并為社會主義制度建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)社會制度的發(fā)展創(chuàng)新緊密相關(guān)，為如期全面建成小康社會提供了有利條件。由上可見，中國共產(chǎn)黨的社會救助理念與實(shí)踐伴隨著中國革命和社會主義建設(shè)而不斷發(fā)展，折射出中國革命與社會主義建設(shè)的歷程，[49]體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的特點(diǎn)和對不同時期主要任務(wù)的有效回應(yīng)，具有鮮明的時代性和開放性。

第二，中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐的發(fā)展是其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程。中國歷史上的傳統(tǒng)社會救濟(jì)，天然帶有恩惠的理念，是對災(zāi)民及貧困群體進(jìn)行幫扶以維護(hù)統(tǒng)治。中國共產(chǎn)黨成立后，其社會救助理念和實(shí)踐就具有現(xiàn)代性，因?yàn)辄h認(rèn)識到社會救助是為了維護(hù)人民的利益，相應(yīng)的社會救助實(shí)踐也初步體現(xiàn)了政府的責(zé)任意識。中華人民共和國成立后，尤其是改革開放后，黨的社會救助理念與實(shí)踐繼續(xù)其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之路，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到了社會救助事關(guān)公平正義、公民權(quán)利和民生福祉，實(shí)踐中逐步采取了定量劃線確定救助對象、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施、相互銜接、規(guī)范化運(yùn)行等方式，進(jìn)一步明確了政府責(zé)任，并制定了相應(yīng)的法律法規(guī)明確了社會成員的受助權(quán)利，基本完成了社會救助理念與實(shí)踐的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。因此可以說，中國共產(chǎn)黨社會救助思想與實(shí)踐的發(fā)展是其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型不斷深化的過程。[50]

第三，中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐的發(fā)展始終體現(xiàn)了黨的人民立場。習(xí)近平總書記指出，“人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志”，[51]中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐的發(fā)展充分詮釋了中國共產(chǎn)黨的人民立場。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就認(rèn)識到了社會救助是踐行為人民服務(wù)宗旨的具體體現(xiàn)，實(shí)踐中通過革命并輔之以應(yīng)急性的救災(zāi)救濟(jì)措施，以切實(shí)改善困難群體的生活。在新中國成立和改革開放后，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到社會救助有助于實(shí)現(xiàn)人民利益和增進(jìn)人民福祉，實(shí)踐中通過社會主義制度建設(shè)、各層次經(jīng)濟(jì)社會制度的改革創(chuàng)新以及社會救助的制度化和體系完善來著力解決貧困和弱勢群體問題。以上反映出中國共產(chǎn)黨歷來重視民生兜底保障，充分體現(xiàn)了黨的人民性。

總之，百年來，中國共產(chǎn)黨社會救助理念與實(shí)踐的發(fā)展表明了黨歷來對貧困和弱勢群體問題高度重視，充分顯示出黨的先進(jìn)性和人民性，也顯示出社會救助作為重要國家治理工具的不可或缺性。在脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的過程中，中國共產(chǎn)黨將把社會救助工作與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家緊密聯(lián)系起來，在解決相對貧困問題的道路上繼續(xù)進(jìn)行富有成效的實(shí)踐探索。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“當(dāng)前我國普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)研究”和四川大學(xué)青年杰出人才培育項(xiàng)目“新時代社會救助兜底保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：20ZDA068、SKSYL201808）

注釋

[1][5][15][49][50]高冬梅：《從制度創(chuàng)新視角看中國共產(chǎn)黨社會救助思想的發(fā)展》，《人文雜志》，2017年第1期。

[2]中央檔案館：《中共中央文件選集》第1冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第114頁。

[3][7]《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第645～646、766頁。

[4]中國人民解放軍政治學(xué)院黨史教研室編：《中共黨史參考資料》第2冊，1979年，第163頁。

[8]《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1172頁。

[6][9][11]《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第2、8～9、136～139頁。

[10][12][27]高冬梅：《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨社會救助思想與實(shí)踐研究（1949～1956）》，北京：人民出版社，2009年，第36、37、65頁。

[13]中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史組：《第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期土地斗爭史料選編》，北京：?人民出版社，第221頁。

[14]魏宏運(yùn)：《華北抗日根據(jù)地紀(jì)事》，天津人民出版社，1986年，第123頁。

[16][20][22]中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第69、465、70頁。

[17][18][19]中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國以來劉少奇文稿》第2冊，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第1～2頁，第95頁，第232頁。

[21]《中共中央關(guān)于舉行全國救濟(jì)失業(yè)工人運(yùn)動和籌措救濟(jì)失業(yè)工人基金辦法的指示》，《黨的文獻(xiàn)》，2000年第4期。

[23][24]《認(rèn)真救濟(jì)失業(yè)工人》，《人民日報》，1950年6月19日，第1版。

[25]鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第5～10頁。

[26][28][29][48]劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2010年第4期。

[30][34][35]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277、265、377頁。

[31][36][41]《江澤民文選》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第542～545頁。

[32][37][42]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，《求是》，2007年第21期。

[33]習(xí)近平：《在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時的講話》，《求是》，2021年第4期。

[38]胡鞍鋼、唐嘯：《新發(fā)展理念是當(dāng)今中國發(fā)展之道》，《人民日報》，2017年2月8日，第7版。

[39][46]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社，2017年10月27日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm。

[40]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第152頁。

[43]中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第720頁。

[44]《習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào) 完善覆蓋全民的社會保障體系 促進(jìn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，新華網(wǎng)，2021年2月27日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-02/27/c_1127147247.htm。

[45]民政部救災(zāi)救濟(jì)司：《城市居民最低生活保障制度文件資料匯編（一）》，1998年，第88～92頁。

[47]習(xí)近平：《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，新華社，2018年12月18日，http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm。

[51]《習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》，2016年7月2日，第2版。

責(zé) 編/張 曉