從民生之制到民生善治：中國共產(chǎn)黨民生治理的百年征程

【關(guān)鍵詞】民生治理? 民生政策? 民生善治

【中圖分類號】 D632.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.003

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“為人民謀幸福，是中國共產(chǎn)黨人的初心。我們要時刻不忘這個初心，永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”[1]。自1921年始，正是堅(jiān)持為中國人民謀幸福的初心，中國共產(chǎn)黨將一百年的風(fēng)雨兼程化作中華民族從“站起來”到“富起來”再到“強(qiáng)起來”的偉大歷史成就。[2]可以說，發(fā)展民生、改善民生始終是中國共產(chǎn)黨的首要目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨艱苦卓絕的奮斗史因而也是中國人民福祉增進(jìn)的民生史。[3]黨的民生治理是以平等滿足人民群眾不同時期的生存、生命、生計(jì)、生活訴求為目標(biāo)，通過保障公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使人民群眾的民生福祉得以持續(xù)實(shí)現(xiàn)的政策設(shè)計(jì)、制度安排及實(shí)踐路徑。在此基礎(chǔ)上，中國人民實(shí)現(xiàn)了從饑餓到溫飽再到全面小康的歷史跨越，夯實(shí)了我國現(xiàn)代化建設(shè)的民生保障與物質(zhì)條件。學(xué)術(shù)界關(guān)于中國共產(chǎn)黨民生治理發(fā)展的相關(guān)命題討論，已經(jīng)形成較為系統(tǒng)的理論成果。現(xiàn)有研究通過時間脈絡(luò)提挈，從歷史演進(jìn)、實(shí)踐舉措、經(jīng)驗(yàn)方法等方面整理并凝練中國共產(chǎn)黨以發(fā)展民生、改善民生為目標(biāo)的民生治理實(shí)踐，并對黨的民生觀、治理觀進(jìn)行理論邏輯、實(shí)踐啟示、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等維度的全面解讀[4]，這對于廓清黨在民生治理方面的思想架構(gòu)、理論精髓以及實(shí)踐機(jī)理具有重要參考價值。本文通過回顧中國共產(chǎn)黨“均地權(quán)、建政權(quán)、強(qiáng)治權(quán)”的民生治理實(shí)踐演變，從歷史變遷、政策邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑三大維度進(jìn)一步分析黨的民生治理經(jīng)驗(yàn)，以求為實(shí)現(xiàn)民生善治提供借鑒。

土地分配、制度保障與民生善治：百年民生治理的歷史變遷

新民主主義革命時期：以土地分配謀求政權(quán)建立。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，就始終為解決中國人民的民生問題不懈奮斗。作為中國工人階級先鋒隊(duì)，中國共產(chǎn)黨在求索民生問題的真理歷程中，將工人階級的民生難題作為自己奮斗的重中之重。1922年7月，中國共產(chǎn)黨在第二次全國代表大會上通過了《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》，提出要制定關(guān)于工人和農(nóng)民以及婦女的法律，其中改良工人待遇，包括廢除包工制;八小時工作制;工廠設(shè)立工人醫(yī)院及其他衛(wèi)生設(shè)備;工廠保險;保護(hù)女工和童工;保護(hù)失業(yè)工人等。[5]

1927年大革命失敗后，在黨的革命事業(yè)和前途命運(yùn)面臨生死存亡的緊要關(guān)頭，中共中央政治局于漢口召開緊急會議，史稱“八七會議”。中國共產(chǎn)黨人通過“八七會議”正確分析了近代中國的社會性質(zhì)與主要矛盾，確定了實(shí)行土地革命和武裝反對國民黨的總方針，明確了以農(nóng)民群眾為主體的革命運(yùn)動是中國革命的唯一選擇。由此，中國共產(chǎn)黨民生政策的重點(diǎn)從對工人階級的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)閷まr(nóng)階級的關(guān)注。更進(jìn)一步地，在會議通過的《最近農(nóng)民斗爭的議決案》中明確提出“沒收大地主及中地主的土地，分這些土地給佃農(nóng)及無地的農(nóng)民”行動策略[6]，夯實(shí)了通過土地保障農(nóng)民民生、動員農(nóng)民參加革命的民生方針。

中華蘇維埃共和國時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中華蘇維埃政府陸續(xù)出臺了《土地暫行法》《中華蘇維埃共和國土地法》等土地法規(guī)，以明確土地分配原則、實(shí)行孤寡救助等方式有效地保障了農(nóng)民階級的地權(quán)，初步踐行保障農(nóng)民民生、動員農(nóng)民參與中國革命的方針。與此同時，中國共產(chǎn)黨沿襲了保障工人階級民生權(quán)益的革命傳統(tǒng)，通過出臺《中華蘇維埃共和國勞動法》等法律法規(guī)的形式，從勞動保險、失業(yè)救濟(jì)等方面切實(shí)保障了工人階級的民生水平。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)政府以奪取抗日戰(zhàn)爭的最終勝利為目標(biāo)，堅(jiān)持維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、緩和階級間矛盾，保障人民安心工作、生產(chǎn)與作戰(zhàn)。根據(jù)不同人群的民生所需，邊區(qū)政府民生保障的工作也多有側(cè)重：針對農(nóng)民階級和地主階級的矛盾，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施了減租減息、交租交息的政策，一方面通過“保證農(nóng)民的人權(quán)、政權(quán)、地權(quán)、財(cái)權(quán)，借以改善農(nóng)民的生活，提高農(nóng)民抗日與生產(chǎn)的積極性”，另一方面“實(shí)行減租減息之后，又須實(shí)行交租交息……須保障地主的人權(quán)、政權(quán)、地權(quán)、財(cái)權(quán)，借以聯(lián)合地主階級一致抗日”[7]。針對工人階級和資產(chǎn)階級的矛盾，則通過“勞資兩利”的勞動政策保障工人階級的民生權(quán)益，即“為了改善人民生活，增加邊區(qū)的生產(chǎn)，同樣地為了增強(qiáng)抗戰(zhàn)力量……嚴(yán)禁高利貸的剝削，嚴(yán)禁操作市場壟斷投機(jī)。實(shí)行一種中介制度，在政府中介之下，勞資雙方訂立勞動契約，酌量增加工資，減少工作時間，改良生活待遇”[8]。上述民生治理措施既保證了農(nóng)民階級和工人階級的基本生計(jì)，也在一定程度上保護(hù)了地主、資本家的利益，進(jìn)而促成階級矛盾的緩和與階級團(tuán)結(jié)。與此同時，為了通過民生政策平衡不同人群的利益，促進(jìn)團(tuán)結(jié)，謀取戰(zhàn)爭勝利，邊區(qū)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展了針對抗日軍人及其家屬、災(zāi)民難民、少數(shù)民族等群體的民生保障工作。

解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨人基于對民族矛盾向階級矛盾轉(zhuǎn)移的基本判斷，作出了轉(zhuǎn)變民生政策的決定。為了奪取革命的最終勝利，中國共產(chǎn)黨人需要更加廣泛地團(tuán)結(jié)工農(nóng)階級，動員廣大人民群眾參與到解放戰(zhàn)爭中來。由此，中國共產(chǎn)黨將抗日戰(zhàn)爭時期的減租減息政策改變?yōu)闆]收地主土地分配給農(nóng)民的政策，贏得了農(nóng)民階級的廣泛擁護(hù)。踴躍參與到解放戰(zhàn)爭中的農(nóng)民階級成為人民解放軍有力的“后勤保障”，也匯聚成中國革命最堅(jiān)實(shí)的力量源泉。隨著革命走向勝利，中國共產(chǎn)黨也在大中型城市中開始勞動保險制度的初步探索與嘗試，這既保障了工人階級的民生，也為中華人民共和國成立后勞動保險制度的確立積累了寶貴的初步經(jīng)驗(yàn)。

社會主義革命和建設(shè)時期：經(jīng)濟(jì)社會條件約束下的二元民生保障。中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)劃要求和國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)，采取了城鄉(xiāng)二元的民生保障方式。

對于城市居民而言，勞動保險、公費(fèi)醫(yī)療構(gòu)成了民生保障的核心。1951年2月，以《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》為藍(lán)本的《中華人民共和國勞動保險條例》正式出臺，條例對全國范圍內(nèi)職工百人以上的國營、公私合營、私營和合作社營企業(yè)及鐵路、航運(yùn)、郵電等企業(yè)單位職工及其直系親屬的醫(yī)療、生育、年老、疾病、傷殘、死亡等待遇及職工福利問題作了明文規(guī)定。作為中華人民共和國第一部社會保險法規(guī)，《中華人民共和國勞動保險條例》標(biāo)志著社會保險體系的初步構(gòu)建。1952年6月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》，公費(fèi)醫(yī)療制度開始建立。[9]此后幾年里，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國出臺了一系列法律法規(guī)，進(jìn)一步完善了勞動保險與公費(fèi)醫(yī)療制度，增加了覆蓋人數(shù)。同一時期，中央政府及其職能部門還就職工福利、社會福利事業(yè)、福利工廠、生活困難補(bǔ)助等發(fā)布了一系列政策性文件，內(nèi)容涵蓋發(fā)放職工生活困難補(bǔ)助、冬季取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、休假療養(yǎng)等福利性補(bǔ)貼，設(shè)立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場等福利性設(shè)施，以及在大型國有企業(yè)設(shè)置職工子弟學(xué)校，等等。至此，以勞動保險與公費(fèi)醫(yī)療制度為核心、職工福利為補(bǔ)充的城市居民民生保障體系趨于完善。

考慮到國家財(cái)力與農(nóng)民通過地權(quán)分配所獲得的民生保障，對于農(nóng)村居民的民生保障以社區(qū)互濟(jì)共助式的“五?！敝贫群秃献麽t(yī)療制度為主。1956年1月，中國共產(chǎn)黨中央委員會在《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中提出“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠”[10]，“五?！敝贫日且源藶槠瘘c(diǎn)逐步開始探索與發(fā)展。然而，“五?！敝贫葍H僅是針對農(nóng)村最困難群體的兜底性救濟(jì)，農(nóng)村居民所面臨的民生困境依舊巨大，尤其是在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。為解決諸如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件惡劣等相關(guān)問題，中國共產(chǎn)黨采取了社區(qū)互濟(jì)式的合作醫(yī)療制度，通過培養(yǎng)“半農(nóng)半醫(yī)”的衛(wèi)生員，充分利用“兩根手指、一根針、一把草”滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求。農(nóng)村合作醫(yī)療的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)受到了毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定，稱贊“合作醫(yī)療好”。伴隨著合作醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)在全國的迅速推廣，該制度也被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一典范”。除此之外，中國共產(chǎn)黨還在農(nóng)村建立了免費(fèi)的基礎(chǔ)教育制度與救災(zāi)制度，與“五?！敝贫群秃献麽t(yī)療制度相輔相成，構(gòu)建起中國農(nóng)村居民的民生保障體系。

改革開放以來：以民生治理促經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放以來，民生政策成為市場經(jīng)濟(jì)改革的重要輔助手段，社會保險、社會救助制度的建立，社會福利事業(yè)的發(fā)展，緩解了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制變革的陣痛，體現(xiàn)了民生政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。1978年，中國共產(chǎn)黨在第十一屆三中全會上提出了對內(nèi)改革、對外開放的主張，改革開放偉大戰(zhàn)略的核心之一就是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)。而過去幾十年的民生保障政策，絕大部分是依托公有制經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)構(gòu)建起來的，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革，中國共產(chǎn)黨開始領(lǐng)導(dǎo)中國民生保障政策的改革。

作為市場經(jīng)濟(jì)改革和國企改革的配套措施，城鎮(zhèn)職工社會保險制度是改革開放時期民生保障政策的核心。20世紀(jì)90年代，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國依次建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險與失業(yè)保險，形成城鎮(zhèn)職工“五險并行”的格局。此后，歷經(jīng)十?dāng)?shù)年的探索，中國政府以全民醫(yī)保和人人享有養(yǎng)老金為目標(biāo)，于2009年頒布并實(shí)施“三年醫(yī)改”方案，同時啟動農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)[11]，在隨后的幾年里逐步構(gòu)建起適用于全體城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度。至此，社會保險成為“制度性全覆蓋”的中國共產(chǎn)黨民生保障政策的核心。

社會救助方面，面對改革開放以來的城市貧困問題，中國以上海市最低生活保障制度為范本構(gòu)建起最低生活保障制度。1999年9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著城市居民低保制度正式確立;2007年，頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，由此建立起農(nóng)村低保制度;與此同時，為了進(jìn)一步發(fā)揮社會救助的積極作用，在城市和農(nóng)村的最低生活保障之外又確立了特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等制度，最終形成了以最低生活保障制度為主體的綜合性社會救助體系。

社會福利方面，隨著改革開放與國企改革的深入，原本由單位提供的社會福利無力延續(xù)，轉(zhuǎn)而以社會化的方式實(shí)現(xiàn)。1984年3月，民政部在福建漳州舉辦的經(jīng)驗(yàn)交流會上提出“社會福利社會辦”的觀點(diǎn)，鼓勵社會各界力量創(chuàng)辦社會福利事業(yè)。從此，社會福利的供給模式開始從國家包辦向國家、集體、個人合辦轉(zhuǎn)變，中國社會福利也開始引入社會資源，朝著多元化供給的方向發(fā)展。[12]

義務(wù)教育方面，改革開放之初，中國文盲、半文盲人數(shù)高達(dá)2.3億。為了提升國民素質(zhì)，增強(qiáng)國際競爭力，教育部于1986年正式頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法》，明文規(guī)定了“國家實(shí)行九年制義務(wù)教育”的方案，提出“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”，從此確立了九年義務(wù)教育制度的法律地位。[13]

中國特色社會主義新時代：從民生之制走向民生善治。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日漸增強(qiáng)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民生治理水平亦隨之不斷提高，并逐漸擺脫了服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)改革的從屬地位，轉(zhuǎn)而成為人民不斷提升獲得感、幸福感、安全感的制度保障，民生善治的目標(biāo)正在漸次實(shí)現(xiàn)。

第一，民生制度的公平性、互濟(jì)性不斷提升，碎片化的制度逐步整合。從2014年起，經(jīng)濟(jì)支撐能力的增強(qiáng)和社會管理水平的提高，促使從城鄉(xiāng)分別推進(jìn)生活救助制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌整合的城鄉(xiāng)居民社會救助制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的并軌，強(qiáng)化了民生保障不同制度項(xiàng)目的整合程度及協(xié)同程度。除此之外，基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度、基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)住院、醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算以及社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的完善，進(jìn)一步提升了民生保障項(xiàng)目省際的系統(tǒng)性協(xié)同化程度，使民生保障制度逐步從碎片走向整合。

第二，民生領(lǐng)域的政府支出水平不斷提升。當(dāng)前，民生領(lǐng)域的支出隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高逐年提升，甚至一躍成為全國一般公共支出中規(guī)模最大、比例最高的項(xiàng)目。據(jù)財(cái)政部《2020年財(cái)政收支情況》顯示，以2020年全國一般公共預(yù)算支出為例，2020年全國一般公共預(yù)算支出245588億元，其中教育支出36337億元，社會保障和就業(yè)支出32581億元，衛(wèi)生健康支出19201億元[14]，分別位列全國一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目的第一位、第二位和第四位，僅這三項(xiàng)民生支出就占到全國一般公共預(yù)算支出的35.9%，足見民生支出規(guī)模之宏大、地位之重要。

第三，民生領(lǐng)域的保障項(xiàng)目逐步完善。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，民生保障項(xiàng)目的數(shù)量逐步攀升，服務(wù)質(zhì)量同步提高。2017年1月23日，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提出的民生保障項(xiàng)目涵蓋公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、衛(wèi)生醫(yī)療、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等8個領(lǐng)域81項(xiàng)公共服務(wù);今年3月30日最新頒布的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》重新梳理了基本公共服務(wù)項(xiàng)目，包含幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障等9個方面、22大類、80個服務(wù)項(xiàng)目[15]，服務(wù)內(nèi)容更加清晰，服務(wù)頻次和服務(wù)規(guī)范更加明確，更有利于提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

均地權(quán)、建政權(quán)與強(qiáng)治權(quán)：百年民生治理的政策邏輯

中國共產(chǎn)黨百年民生治理經(jīng)歷了從均地權(quán)到建政權(quán)再到強(qiáng)治權(quán)的邏輯演變，其背后所反映的是民生治理環(huán)境和主要矛盾的變遷。地權(quán)確立了民生治理的起點(diǎn)，政權(quán)落實(shí)了民生治理的內(nèi)容，治權(quán)強(qiáng)化了民生治理的維度和層次。

以均地權(quán)確立民生治理起點(diǎn)。人類歷史中任何國家的初始化，均是將土地作為政治活動的對象并賦予其主權(quán)意義。[16]近代中國，官僚資本主義、封建主義和帝國主義是壓在中國人民身上的三座大山，中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨，以推翻資產(chǎn)階級政權(quán)、建立無產(chǎn)階級政權(quán)為綱領(lǐng)，故而在成立之初就盡可能地團(tuán)結(jié)一切無產(chǎn)階級者。其中，農(nóng)民階級作為受剝削和壓迫最深最重的階層，成為了革命戰(zhàn)爭時期最廣泛的支援力量。針對革命任務(wù)在不同時期的變化，中國共產(chǎn)黨基于時代環(huán)境的動態(tài)研判靈活地調(diào)整土地政策，有步驟地終結(jié)了封建地主階級對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的壟斷，盡最大可能團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的力量，使農(nóng)民在政治和經(jīng)濟(jì)上翻了身，從而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，一方面為革命戰(zhàn)爭支援必要的物資，另一方面動員人民群眾參與到革命戰(zhàn)爭隊(duì)伍之中。以土地政策為代表的民生治理使中國共產(chǎn)黨的革命事業(yè)獲得了最廣大人民的支持，依靠人民群眾成就了中華民族獨(dú)立解放這一歷史偉業(yè)。在土地革命的過程中，農(nóng)民對黨和新政權(quán)形成了政治認(rèn)同，構(gòu)成了中國現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。[17]

以建政權(quán)落實(shí)民生治理內(nèi)容。中華人民共和國的成立，標(biāo)志著新政權(quán)的全面建立，中國共產(chǎn)黨依靠人民確立了政權(quán)的政治合法性。為進(jìn)一步鞏固政權(quán)，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，將取之于民的權(quán)力用之于民，推動中國民生事業(yè)朝著長期性、動態(tài)性、綜合性的方向發(fā)展，這既是黨的執(zhí)政之基，也是黨的力量源泉。[18]通過建立經(jīng)濟(jì)體制、制定階段性發(fā)展計(jì)劃、明確社會基本矛盾，綜合研判各時期民生治理的重點(diǎn)難點(diǎn)，并通過體制性建設(shè)為人民提供符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會發(fā)展需要的民生服務(wù)，將社會公平正義、增進(jìn)人民福祉貫穿于社會建設(shè)的方方面面。黨和政府通過“為人民服務(wù)”將權(quán)力滲透于基層和各級治理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起規(guī)范運(yùn)作的民生治理運(yùn)行體系，保障了各類民生治理內(nèi)容在全國范圍內(nèi)的有效落實(shí)。

以強(qiáng)治權(quán)豐富民生治理層次。治權(quán)是政府治理國家的權(quán)力，作為主權(quán)的派生性權(quán)力[19]，其在數(shù)量上的增減變化并不會增強(qiáng)或弱化主權(quán)。[20]在民生治理的探索和建設(shè)過程中，國家治權(quán)的下沉和讓渡一方面促成了形式多樣、因地制宜的自治模式，另一方面也壯大和鼓勵了參與民生改善的社會力量，實(shí)現(xiàn)了政府治理和社會治理的有效銜接，彼此互相成就。民生治權(quán)的強(qiáng)化是實(shí)現(xiàn)民生善治的重要條件，特別是多元民生治權(quán)主體在民生治理領(lǐng)域中扮演了動員、協(xié)調(diào)、組織和保障的重要角色，發(fā)揮了補(bǔ)齊單一權(quán)力結(jié)構(gòu)下民生治理短板的作用，構(gòu)建了現(xiàn)代社會多元化、多層次的民生治理格局，民生治理的維度也因此更加豐富、立體。

從民生之制到民生善治：百年民生治理的實(shí)現(xiàn)路徑

民生治理是政府、社會和公眾在民生需求和民生政策之間達(dá)成均衡的善治行為，其實(shí)現(xiàn)路徑在于依據(jù)時代特性回應(yīng)民生需求，遵循規(guī)律性形成民生政策，重視適配性實(shí)現(xiàn)民生善治。

依據(jù)時代性回應(yīng)民生需求。民生政策的發(fā)展具有鮮明的歷史性，是不同時期民生治理的外在表現(xiàn)。五四運(yùn)動時期，中國共產(chǎn)黨在繼承弘揚(yáng)馬克思主義所蘊(yùn)含的人文和民生思想之余，還批判地吸收了西方人文主義以及中國傳統(tǒng)文化中的人本思想。新民主主義革命和社會主義建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)守著保障民生、為民謀利在革命事業(yè)和社會主義建設(shè)中的基礎(chǔ)性、保障性地位，并將其作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨又將“消滅剝削、消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！薄霸鲞M(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展”作為社會發(fā)展的重要目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)，科學(xué)發(fā)展觀又提出“和諧民生”的理念?？傊?，從固國安邦、穩(wěn)定發(fā)展到和諧社會、公平共享，中國共產(chǎn)黨民生政策的治理導(dǎo)向直觀地反映出不同時期民生需求鮮明的時代特征。

進(jìn)入新發(fā)展階段，民生治理應(yīng)以人民美好生活需要為現(xiàn)實(shí)參照，瞄準(zhǔn)人民群眾美好生活需要的具體內(nèi)涵，積極回應(yīng)民生需要。黨的十九大報(bào)告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”新時代全民民生需求內(nèi)容呈現(xiàn)出多層次、全方面和高質(zhì)量特征。從過去的“物質(zhì)文化需要”到如今的“美好生活需要”，民生治理既要持續(xù)發(fā)展物質(zhì)文化的“硬需要”，也要著力建設(shè)更加民主法治、更加公平正義、更加安全體面、更加全面持續(xù)的社會體系，滿足人民群眾在主觀獲得感、幸福感、安全感層面的“軟需要”[21]。一方面，要加強(qiáng)兜底性、基礎(chǔ)性、普惠性民生建設(shè)，健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等民生保障制度體系。另一方面，要實(shí)現(xiàn)從學(xué)有所教到學(xué)有良教，實(shí)現(xiàn)更好的教育;從業(yè)有所屬到業(yè)有所專，實(shí)現(xiàn)更好的就業(yè)，從勞有所得到勞有多得，實(shí)現(xiàn)更滿意的收入;從風(fēng)險化解到國民保障，實(shí)現(xiàn)更可靠的社會保障;從病有所醫(yī)到健康中國，實(shí)現(xiàn)更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);從住有所居到住有所適，實(shí)現(xiàn)更舒適的居住條件;從環(huán)境保護(hù)到生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)美的生活環(huán)境;從文以化之到精神樂之，實(shí)現(xiàn)更豐富的精神文化生活。同時，新時代民生治理要著力解決“不平衡”“不充分”的發(fā)展矛盾。應(yīng)以新時代國家治理體系和社會保障體系改革為依托，凝聚社會共識，為民生治理積蓄社會力量;以國家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，深化社會保障與民生領(lǐng)域的改革;以主體聯(lián)動為重點(diǎn)，形成對保障水平、覆蓋統(tǒng)籌、管理協(xié)調(diào)等民生難點(diǎn)治理的社會合力。要對民生保障中的“硬骨頭”下大力氣進(jìn)行治理，加強(qiáng)制度整合，提高管理效能，縮小人群間、地區(qū)間、制度間的差距，以共享發(fā)展成果為目標(biāo)，形成民生治理的合作收益路徑。[22]

遵循規(guī)律性形成民生政策。民生政策的選擇具有特定的發(fā)展規(guī)律，不同時期的民生需求對于民生治理具有關(guān)鍵的導(dǎo)向性作用。與此同時，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會治理能力也對民生治理產(chǎn)生了重要的調(diào)節(jié)作用。因此，不同時期民生政策的選擇是在民生需求、時代環(huán)境與治理能力共同約束下的適應(yīng)性選擇。

新時代民生治理需要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，推動頂層設(shè)計(jì)的制度創(chuàng)新、民生保障的管理創(chuàng)新、民生治理的機(jī)制創(chuàng)新和均等受益的服務(wù)創(chuàng)新。首先，面對日益開放的市場經(jīng)濟(jì)活動與勞動力就業(yè)流動形態(tài)，推動頂層設(shè)計(jì)的制度創(chuàng)新。要基于便攜性和可及性原則，提高社會保險統(tǒng)籌層次，促進(jìn)勞動力的合理流動以及區(qū)域間的互通發(fā)展;基于系統(tǒng)韌性原則，將管理重心前置于風(fēng)險發(fā)生前的科學(xué)預(yù)警，合理儲備保障資源，科學(xué)謀劃應(yīng)對方案，保持民生保障系統(tǒng)的適應(yīng)性，提升民生保障系統(tǒng)的穩(wěn)定性和抗逆性。其次，在全面深化改革的背景下，推動民生保障的管理創(chuàng)新。對現(xiàn)行民生保障的管理制度、經(jīng)辦模式和監(jiān)督體系進(jìn)行創(chuàng)新，根據(jù)不同類型的公共事業(yè)，分類形成規(guī)范、統(tǒng)一、高效的包含服務(wù)宗旨、服務(wù)清單、業(yè)務(wù)流程、專業(yè)術(shù)語、人員要求等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督管理體系;建立健全市場及社會化公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的評定評估和準(zhǔn)入退出機(jī)制，提高行業(yè)服務(wù)水平，提升民生保障管理、運(yùn)行和監(jiān)督效率;通過對制度結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目類別、費(fèi)基費(fèi)率與待遇進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整，進(jìn)一步提升社會保險制度的公平性與可持續(xù)性。再次，在新時代的中國語境下，推動民生治理的機(jī)制創(chuàng)新。民生治理需要市場和社會在政府主導(dǎo)下的有效推動和有序參與，以及在三者相互信任、理解與尊重的基礎(chǔ)上，深化彼此間的溝通與協(xié)商，從而凝結(jié)共識加強(qiáng)互聯(lián)、互嵌，創(chuàng)建良好的合作環(huán)境;明晰利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立公平統(tǒng)一的協(xié)同參與規(guī)則與科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，以構(gòu)建激勵相容的合作治理框架。最后，在技術(shù)革命的浪潮下，推動均等受益的服務(wù)創(chuàng)新。借助物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)深度融合的公共服務(wù)系統(tǒng)、高效運(yùn)作的經(jīng)辦管理系統(tǒng)以及公開透明的信息互聯(lián)系統(tǒng);根據(jù)人口與需求分布特征，整合服務(wù)資源與信息，推出契合需求、覆蓋全面、內(nèi)容豐富的項(xiàng)目包，差異化匹配智能設(shè)施，合理設(shè)置服務(wù)半徑，實(shí)現(xiàn)資源配置與民生需求相吻合;加強(qiáng)“數(shù)字政府”建設(shè)，有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等在信息整合、精準(zhǔn)預(yù)測、信息公開以及服務(wù)供給方面的技術(shù)和平臺優(yōu)勢，及時進(jìn)行政策評估，準(zhǔn)確反饋群眾訴求，推動基本公共服務(wù)的省域貫通和全國漫游，增強(qiáng)民眾對民生服務(wù)的滿意度和獲得感。

重視適配性實(shí)現(xiàn)民生善治。民生需求的滿足是實(shí)現(xiàn)民生善治的重要體現(xiàn)，在特定的經(jīng)濟(jì)社會條件下進(jìn)行民生治理，需要不斷提升民生政策的適配性。唯有實(shí)現(xiàn)民生治理的內(nèi)容涵蓋上多維立體、需求對接上現(xiàn)實(shí)可行、服務(wù)供給上精準(zhǔn)有效，才能夠?qū)崿F(xiàn)民生善治。

基于新時代民生需要的現(xiàn)實(shí)考量，為實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”為重點(diǎn)的“民生七有”，解決人民群眾“上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、住房難、養(yǎng)老難”的“民生五難”問題，需要立足“民生三度”（危險度、風(fēng)險度、適存度）目標(biāo)，提升“民生三感”水平[23]，通過民生保障的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)民生善治的最終目標(biāo)。首先，通過危險度抑制，提升人民群眾安全感。危險度抑制是民生保障的基本目標(biāo)，主要包括個體經(jīng)濟(jì)危機(jī)度和健康危機(jī)度。為提升居民生活安全感，應(yīng)發(fā)揮好社會救濟(jì)等政策在居民基本生活保障中的作用，抑制個體危機(jī)和社會危機(jī)的發(fā)生，避免危機(jī)致貧和危機(jī)返貧。其次，通過風(fēng)險度化解，提升人民群眾獲得感。風(fēng)險度化解是民生保障的重點(diǎn)目標(biāo)，主要包括養(yǎng)老風(fēng)險、疾病風(fēng)險、失業(yè)風(fēng)險和失能風(fēng)險等。應(yīng)通過社會保險等政策進(jìn)一步提升社會成員個體及其家庭的風(fēng)險抵御能力，完善城鄉(xiāng)社會保險體系，提升各項(xiàng)社會保險的協(xié)同與融合程度，不斷增強(qiáng)社會風(fēng)險的化解能力。最后，通過適存度提升，提升人民群眾幸福感。適存度提升是民生保障的關(guān)鍵目標(biāo)，主要包括生態(tài)環(huán)境適存度、社會生活適存度和精神文化適存度等，其構(gòu)成了居民生活滿意度和幸福感的重要內(nèi)涵。要堅(jiān)持“房住不炒”的目標(biāo)，依托“兜底保用、經(jīng)濟(jì)適用、市場享用”等分層分類政策工具，確保住有所居和住有宜居;堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)的理念，通過“開發(fā)紅線、生活橙線、生態(tài)綠線”等自然環(huán)境預(yù)警機(jī)制，確保人與自然和諧共生;堅(jiān)持“文以化之和精神樂之”的理念，加強(qiáng)公民教育，倡導(dǎo)全民參與，全面提升國民精神文化生活水平。

（本文系2021年國家社科基金“全生命周期視域下健康老齡化體系路徑研究”和陜西高校青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：21BSH021、21JP117）

注釋

[1]習(xí)近平：《在黨的十九屆一中全會上的講話》，《求是》，2018年第1期。

[2]季正聚、王瑤：《熱話題與冷思考——新中國70年：輝煌成就、基本經(jīng)驗(yàn)與內(nèi)在邏輯》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2019年第3期。

[3]戴衛(wèi)東：《中國共產(chǎn)黨民生思想的實(shí)踐邏輯與治理特征——以社會主要矛盾變化為視角的考察》，《社會保障研究》，2021年第3期。

[4]張遠(yuǎn)新、吳素霞：《中國共產(chǎn)黨百年來領(lǐng)導(dǎo)民生建設(shè)的歷史考察及基本經(jīng)驗(yàn)》，《江漢論壇》，2021年第5期;蒲新微、衡元元：《中國共產(chǎn)黨百年民生求索與未來展望》，《蘭州學(xué)刊》，2021年第5期;郭定平、梁君思：《堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系的四重邏輯》，《探索》，2020年第6期。

[5]中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（一九二一—一九四九）》第一冊，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第133頁。

[6]中央檔案館編：《中共中央文件選集（一九二七）》，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第294～297頁。

[7]韓延龍、常兆儒主編：《新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第四卷，北京：中國社會科學(xué)出版社，1981年，第183～184頁。

[8]中國社會科學(xué)院近代史研究所《近代史資料》編譯室主編：《陜甘寧邊區(qū)參議會文獻(xiàn)匯輯》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第17頁。

[9]席恒、余澍、李東方：《光榮與夢想：中國共產(chǎn)黨社會保障100年回顧》，《管理世界》，2021年第4期。

[10]《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，北京：人民出版社，1956年，第22頁。

[11]鄭功成：《中國社會保障70年發(fā)展（1949—2019）：回顧與展望》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第5期。

[12]林閩鋼、梁譽(yù)：《我國社會福利70年發(fā)展歷程與總體趨勢》，《行政管理改革》，2019年第7期。

[13]劉磊明、王玉國：《從基本普及到全面普及再到均衡優(yōu)質(zhì) 新中國義務(wù)教育制度“三步走”》，《中國教育報(bào)》，2020年2月27日，第6版。

[14]《2020年財(cái)政收支情況》，中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站，2021年1月28日，http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm。

[15]王皓田：《高質(zhì)量推動基本公共服務(wù)均等化》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2021年5月7日，第1版。

[16]趙煒：《原始地權(quán)分裂中的國家政權(quán)集結(jié)》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2005年第1期。

[17]趙曉峰：《服務(wù)權(quán)能與百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)的基本邏輯》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2021年第3期。

[18]任曉莉：《改善民生：黨的執(zhí)政之基和力量之源》，《中國教育報(bào)》，2011年7月11日，第4版。

[19]范佳睿：《主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一與分離對海上戰(zhàn)略通道安全的影響論析》，《當(dāng)代亞太》，2020年第5期。

[20]盛文軍、王慶國、田銀華：《經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的國家主權(quán)》，《社會主義研究》，1999年第3期。

[21]鄭功成：《習(xí)近平關(guān)于民生系列重要論述的思想內(nèi)涵與外延》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第5期。

[22]席恒：《做好保障和改善民生工作重在創(chuàng)新》，《陜西日報(bào)》，2015年3月21日，第5版。

[23]翟紹果：《從民生之制到民生之治》，《中國社會保障》，2020年第4期。

責(zé) 編/張 貝

From the System for Livelihood Protection to the Good Governance of Livelihood： The CPC's Centennial Governance of People's Livelihood

Zhai Shaoguo

Abstract： The centennial journey of the CPC's people's livelihood governance has undergone the development process from land distribution to institutional guarantee， and to good governance of people's livelihood， and evolved with the policy logic of land equalization， establishment of regime， and governance strengthening. Entering the new development stage， we should follow the policy logic of people's livelihood governance; focus on the special characteristics of the times concerning people's livelihood need， the logical regularity of people's livelihood policy and the practical adaptability of people's livelihood governance; create a people's livelihood governance that has multi-dimensional coverage， connects people's needs in a realistic and feasible manner， and provide targeted and effective services， so as to promote the system for guaranteeing people's livelihood towards the good governance of people's livelihood.

Keywords： people's livelihood governance， people's livelihood policy， good governance of people's livelihood