中國社會保障制度的百年建設(shè)與國際比較

周弘

【關(guān)鍵詞】中國社會保障歷史? 社會保障制度改革? 社會保險

【中圖分類號】 D632.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.19.002

社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。[1]當(dāng)代中國社會保障制度一百年來經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展，見證了習(xí)近平總書記在“七一講話”中闡述的黨的初心使命：“中國共產(chǎn)黨一經(jīng)誕生，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興確立為自己的初心使命。”一代又一代的中國共產(chǎn)黨人懷抱理想信念，探索先進的思想理論和社會制度，經(jīng)過對國際經(jīng)驗和教訓(xùn)的學(xué)習(xí)與借鑒，使馬克思主義中國化，在不懈的奮斗和無數(shù)次實踐中始終不渝地朝著更加合理、更加公平、更加富裕、更加和諧的社會目標(biāo)努力奮斗、自我完善，終于在中國建成了世界上最大的社會保障制度體系，使中國人民從溫飽不足邁入總體小康，為中國社會主義建設(shè)事業(yè)，也為人類對富裕和公平的社會制度的探索作出了歷史性的貢獻。[2]

中國社會保障制度的起源和國際社會主義運動

中國當(dāng)代社會保障制度有兩個重要的思想來源。一是我國傳統(tǒng)社會人人“皆有所養(yǎng)”的社會理想?！抖Y記·禮運》載：“人不獨親其親，不獨子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長。矜寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)?！倍菄H上從“各盡所能，按勞分配”向“各盡所能，按需分配”發(fā)展的社會主義和共產(chǎn)主義理想。中國共產(chǎn)黨將這兩種理想與中國的社會現(xiàn)實相結(jié)合，并為之進行了百年的抗?fàn)幣c實踐，通過不懈的努力與奮斗，推動社會主義從理論到實踐的進步。

早期工業(yè)化國家的社會保障制度建設(shè)。20世紀早期，新興的大工業(yè)開始顛覆人與人之間的傳統(tǒng)社會關(guān)系，在急劇擴張市場的同時，給人類社會帶來風(fēng)險，使傷殘者顛連無告、疾患者被迫失業(yè)、年邁者流落街頭，還造成了大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。率先實現(xiàn)工業(yè)化的英國和快速工業(yè)化的德國先后通過國家立法和政府行政介入，建立了以社會保險為主要制度形態(tài)的現(xiàn)代社會保障制度體系，被稱為資本主義制度條件下的“安靜的革命”[3]。社會保險采取雇主和雇員依法共同繳費的方式，將社會再分配要素嵌入資本主義社會制度中，雖然并沒有解決資本主義制度的根本性矛盾，但在一定程度上起到了保護工人階級及其他勞動者的作用，平抑了資本主義社會的尖銳矛盾。建立社會保險制度因此一度成為西歐工人運動的奮斗目標(biāo)之一。晚年的恩格斯注意到，歐洲工人階級開始通過資本主義的民主程序，“將社會保險作為他們自己的事業(yè)”[4]。借助這種斗爭方式，西歐的社會民主主義運動開始推動資本主義制度條件下的社會轉(zhuǎn)型和政治改革，西歐工人階級成為當(dāng)代社會保障制度的推動者和建設(shè)者。

受到西歐工人運動的影響，十月革命勝利后的第6天，蘇聯(lián)即發(fā)布了《關(guān)于社會保險的政府通告》，后于1918年批準(zhǔn)了《勞動者社會保險條例》。蘇聯(lián)布爾什維克黨在社會主義制度條件下，通過對生產(chǎn)資料的占有、計劃經(jīng)濟體制和政府政策，開始了全面建設(shè)社會保障基本制度的實踐。

中國共產(chǎn)黨為建立社會保險制度而進行的早期斗爭。受到西歐工人運動和俄國十月革命的影響，中國共產(chǎn)黨通過《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》（1922），提出保護女工童工、改良工人待遇、保護失業(yè)工人等具體的社會政策主張，[5]繼而發(fā)布《勞動法大綱》（1922），通過《女工問題決議案》（1927）、《童工問題決議案》（1927）等綱領(lǐng)性文件，[6]提出要實行社會保險制度，向勞動者提供工傷、疾病、失業(yè)、老齡等方面的救濟，后來又明確提出“舉辦工人社會保險（失業(yè)、養(yǎng)老、疾病等保險），所有費用應(yīng)由資方與政府分擔(dān)”的主張[7]。雖然當(dāng)時中國的工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，產(chǎn)業(yè)工人群體占比很小，但是由于社會保險思想的快速傳播，建立社會保險制度、保障勞動者權(quán)益就成為中國共產(chǎn)黨進行政治斗爭的社會目標(biāo)。

維護勞動者利益的主張一經(jīng)提出，便成為一種組織動員勞動群眾爭取自身權(quán)益的斗爭武器。1922年8月，京漢鐵路長辛店段工人罷工時提出“凡工人因公受傷者，在患病期間，應(yīng)該發(fā)給工薪”的要求。同年9月，萍鄉(xiāng)安源路礦工人罷工也提出“工人例假、病假、婚喪假，路礦兩局須照發(fā)工資”，“工人因公受傷不能工作者，路礦兩局須營養(yǎng)終身，照工人工資多少，按月發(fā)給”的要求。1925年4月，青島日商各紗廠萬余名工人罷工，要求向工作中受傷的工人支付工資及醫(yī)藥費，對工作中死亡的給予遺屬一年工資的撫恤金。1927年7月至10月，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工人罷工47次，其中有7次是專門為了爭取工人病傷待遇。[8]

在解放區(qū)（根據(jù)地），保護勞動者權(quán)益，實行勞動者保護是主要的施政綱領(lǐng)之一。在物資匱乏、生產(chǎn)落后的戰(zhàn)爭條件下，解放區(qū)采取以供給制為主要特征的基本保障制度。在江西根據(jù)地，中華蘇維埃政府頒布了《勞動法》（1931），規(guī)定在根據(jù)地實行社會保險制度，由雇主提供工資總額的10%～15%作為保險金，用于職工和家屬生老病死傷殘的生活補助和醫(yī)療?？?。1933年，中央執(zhí)行委員會主席毛澤東代表共產(chǎn)黨中央簽署了修改后的勞動法，也就是《中華蘇維埃共和國勞動法》，其中提出：“社會保險，對于凡受雇傭的勞動者，不論他在國家企業(yè)，或合作社企業(yè)，私人企業(yè)，以及在商店家庭內(nèi)服務(wù)，不問他工作的性質(zhì)及工作時間的久暫，與付給工資的形式如何，均得施及之。各企業(yè)各機關(guān)各商店以及私人雇工，于付給工人職員工資之外，支付全部工資總數(shù)的百分之五至百分之二十的數(shù)目，交納給社會保險局，作為社會保險基金。該項百分比例表，由中央勞動部以命令規(guī)定之。保險金不得向被保險人征收，亦不得從被保險人的工資內(nèi)扣除?！盵9]

中央紅軍經(jīng)過長征到達陜北以后，又先后頒布了《陜甘寧邊區(qū)戰(zhàn)時工廠集體合同暫行準(zhǔn)則》（1940）、《陜甘寧邊區(qū)勞動保護條例》（1942）。在共產(chǎn)黨占領(lǐng)的其他根據(jù)地，如晉綏邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)、晉冀魯豫邊區(qū)，也根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況先后制定了改善工人生活、提供勞動保護的各項條例。

中國共產(chǎn)黨在各個解放區(qū)的實踐都秉承了為中國勞動人民提供更好的勞動、生活條件的執(zhí)政理念。毛澤東同志將體現(xiàn)這一理念的具體政策寫入政治綱領(lǐng)性文件《論聯(lián)合政府》：“在新民主主義的國家制度下，將采取調(diào)節(jié)勞資間利害關(guān)系的政策?！环矫?，保護工人利益，根據(jù)情況的不同，實行八小時到十小時的工作制以及適當(dāng)?shù)氖I(yè)救濟和社會保險，保障工會的權(quán)利;另一方面，保證國家企業(yè)、私人企業(yè)和合作社企業(yè)在合理經(jīng)營下的正當(dāng)?shù)内A利;使公私、勞資雙方共同為發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)而努力?！盵10]

1949年后的社會保障制度建設(shè)。革命取得勝利后，獲得執(zhí)政權(quán)力的中國共產(chǎn)黨人即刻著手建立惠及廣大勞動群眾的社會保障制度。經(jīng)歷了長年戰(zhàn)亂的中國經(jīng)濟落后、物資貧乏、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、財政能力有限。即使在這種條件下，中國共產(chǎn)黨仍在1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（簡稱《共同綱領(lǐng)》）中提出保護勞動者利益、保護婦女的平等權(quán)利，并將“逐步實行勞動保險制度”作為執(zhí)政目標(biāo)。

為了貫徹執(zhí)行《共同綱領(lǐng)》，中央人民政府政務(wù)院委托相關(guān)勞動部門，根據(jù)中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)和根據(jù)地執(zhí)政的實踐，并參照外國經(jīng)驗，于1950年擬訂了《中華人民共和國勞動保險條例草案》，向全社會公布，廣泛征求各方意見。草案在全國各報紙公布的當(dāng)天，報紙銷售一空，出現(xiàn)了洛陽紙貴的現(xiàn)象。各個階層的民眾都積極參與到草案的討論中。修改后的中華人民共和國第一部保護勞動者權(quán)益的專門法案《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱《勞動保險條例》）就這樣緊鑼密鼓地于1951年2月23日由政務(wù)院第73次政務(wù)會議通過，同年2月26日正式頒布。[11]

《勞動保險條例》遵循了中國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，具體的保險內(nèi)容和實施方式與西方發(fā)達國家通用的制度并不相同。新中國早期的社會保障制度根據(jù)勞動就業(yè)和生產(chǎn)方式的不同分為三種主要制度，即“勞動保險條例”“勞動保險集體合同”和“機關(guān)和事業(yè)單位勞動保險”。這種制度安排充分考慮到就業(yè)方式、社會需求和支付能力的差異。與西方發(fā)達國家不同的是，首先，在中國，勞動保險的繳費主體是企業(yè)而不是個人，受益者是繳費企業(yè)的職工，因此在勞動保險的實施過程中，社會再分配和社會成員共擔(dān)風(fēng)險的因素不大。其次，執(zhí)行《勞動保險條例》的企業(yè)大多為國有大中型企業(yè)，這些企業(yè)在上繳利潤或結(jié)算前扣除保險費，繳費中的70%留在企業(yè)內(nèi)，用于支付受益人，其實是一種企業(yè)內(nèi)部的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，相當(dāng)于企業(yè)的運行成本或人工成本。最后，保險的支付主要通過企業(yè)內(nèi)部的行政機構(gòu)完成，也不具有社會性。上繳的30%雖然具有調(diào)劑功能，但是其有限的覆蓋率和行政化的運行方式都決定了這種保險的性質(zhì)并不是社會化的，而是一種與就業(yè)密切關(guān)聯(lián)的勞動保險。

當(dāng)時的中國經(jīng)濟發(fā)展水平差異巨大，相應(yīng)的社會保障制度也是分割的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，工業(yè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)之間，不同行業(yè)之間，甚至國有企業(yè)、機關(guān)和事業(yè)單位及其他集體企業(yè)之間，都存在差異，形成了社會保障領(lǐng)域的“二元”乃至“多元”結(jié)構(gòu)。但這一狀況也如實反映了當(dāng)時中國不夠發(fā)達的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平。

20世紀80年代后的社會保障制度改革

20世紀80年代是社會保障制度發(fā)展的一個轉(zhuǎn)折期，最為突出的特征是“改革”成為世界潮流。不過“改革”在中國和西方呈現(xiàn)兩種不同的方向和意涵。在傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)達國家，受到“新自由主義”的影響，各發(fā)達工業(yè)國家開始了以削減政府職能、減少社會福利支出、引進更多市場機制和增加個人責(zé)任為主要特征的改革。在中國，改革則意味著在社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上建設(shè)龐大的社會化的社會保障體系。

西方國家的社會保障制度改革。20世紀六七十年代是資本主義制度條件下民族福利國家的“黃金時代”。國家作為“唯一最重要的中介”[12]將社會政策“嵌入”資本主義制度中，造就了一種經(jīng)濟力量、政治力量和社會文化力量相互制約又相互支持的制度體系，形成了一種“相對穩(wěn)定的均勢”和“相互協(xié)作的格局”[13]。這種“嵌入式資本主義”[14]（也稱“福利資本主義”）使工業(yè)發(fā)達的資本主義國家獲得了一段較長時期的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。但是，隨著信息和交通等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，資本的流速加快，一方面推動了經(jīng)濟活動向全球?qū)用姘l(fā)展，另一方面又努力擺脫國內(nèi)政治力量的制衡，成為相對獨立的自主決策體。[15]福利資本主義國家內(nèi)“相對穩(wěn)定的均勢”被打破，國家內(nèi)部的力量格局出現(xiàn)重組。隨著資本的全球化流動，勞動力也開始流動。來自欠發(fā)達國家的移民給發(fā)達國家的社會保障制度造成了不小的沖擊。伴隨著石油危機后工業(yè)化國家經(jīng)濟增長的放緩，老齡化時代的到來，社會保障制度體系出現(xiàn)赤字，公共財政負擔(dān)加重。福利資本主義國家制度體系進入嚴重的動蕩期。

自“里根經(jīng)濟學(xué)”問世以來，美國對其社會福利和救濟項目進行了大幅度的削減，《個人責(zé)任與工作機會調(diào)節(jié)法案》、“為工作而福利”概念、以促進就業(yè)為名降低兒童補貼和單親家庭福利的政策等相繼問世。[16]社會保障制度中的多項服務(wù)被看作“單純成本因素”[17]，個人責(zé)任被提到空前重要的地位。在英國，對既有福利的削減幅度甚至超過了美國。撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的英國保守黨政府在削減了公共住房項目以后，對“與收入相關(guān)聯(lián)的國家年金計劃”（即第二層次的公共養(yǎng)老計劃）實施了一系列的改革，使該計劃的參與者和受益者在保守黨執(zhí)政時期減半，直至最后計劃被撤銷。隨著英國的社會口號從“個人或家庭享有社會權(quán)利”[18]轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人尋求“自主與自我發(fā)展”[19]，英國社會保障制度發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，不僅最終撤并了附加養(yǎng)老計劃，而且開始從社會公平理念向帶有濃重“舊《濟貧法》”色彩的“補缺”理念倒退[20]。

在歐洲大陸，雖然“福利國家美國化”是民眾和政治家們難以接受的政策選擇，但是人口老齡化和青年高失業(yè)率等社會現(xiàn)象使社會保障金入不敷出，給社會保障的財政安排帶來不可持續(xù)性風(fēng)險。歐洲最具代表性的兩個福利國家，德國和瑞典，都在20世紀90年代開啟了以緊縮為主要特征的漸進性社會保障制度改革。在一些南歐國家，由于歐洲經(jīng)濟一體化的影響，曾經(jīng)出現(xiàn)了短時間的“福利向上趨同”現(xiàn)象。但是在2008年國際金融危機及其后的歐洲債務(wù)危機后，以緊縮和削減為主旋律的改革進度明顯加快。2016年歐盟社會保護委員會發(fā)布的《關(guān)鍵的社會挑戰(zhàn)和社會保護委員會的主要觀點》[21]向各成員國推薦了多種改革舉措，例如調(diào)整繳費基數(shù)、延長繳費年限、提高繳費率、提高退休年齡、調(diào)低養(yǎng)老金替代率、根據(jù)退休人員與繳費人員之間的撫養(yǎng)比調(diào)整計算因子或指數(shù)、獎勵延遲退休和懲罰提前退休，等等。這些改革措施最終都導(dǎo)向政府在社會保障支出中占比的減少，目標(biāo)是確保所有成員國到2060年前公共養(yǎng)老金支出不高于2013年的水平。[22]

在經(jīng)濟社會大轉(zhuǎn)型時代，工業(yè)發(fā)達國家也開始了對社會保障制度前景的探討。他們一方面通過削減福利解國家財政赤字的燃眉之急，同時保留以社會保險為核心的社會保障基本制度，以穩(wěn)定福利資本主義的根基，另一方面提出“社會投資”概念，將社會保障制度“防范社會風(fēng)險”的目標(biāo)改為“積極的社會投資”，力圖將國家的干預(yù)從被動防范社會風(fēng)險的社會再分配領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向投資“人的生命周期”前端，即關(guān)注早期教育、家庭環(huán)境、職業(yè)技能、勞動力市場等環(huán)節(jié)，從而提高個人的競爭能力，防范由于技能過時、家庭看護責(zé)任過重等原因造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、長期失業(yè)等社會風(fēng)險，突出了國家競爭意識，使再分配的福利國家向競爭性福利國家轉(zhuǎn)變。

中國通過改革重建社會保障制度。與西方福利國家向個人責(zé)任轉(zhuǎn)向的趨勢相反，自20世紀80年代以來，中國在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的同時，開始了史無前例的社會保障制度社會化建設(shè)新征程。改革面臨的主要問題是政府在社會保障制度中的地位和作用。

黨的十一屆三中全會以后，中國的經(jīng)濟體制、企業(yè)經(jīng)營方式和勞動工資制度都發(fā)生了變化。為應(yīng)對市場經(jīng)濟給企業(yè)帶來的社會保障負擔(dān)畸輕畸重、對勞動者的保護不均衡等問題，中國開始探索社會保障改革之路，提出了“保險社會化”“保險基金統(tǒng)籌”等改革議題。[23]在汲取國外有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)的同時，開始在各地開展社會保障制度改革的試點工作，并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推廣改革經(jīng)驗。1991年，在歸納了將近十年的改革探索經(jīng)驗之后，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號）正式發(fā)布。該文件對中國社會保障的制度轉(zhuǎn)型和社會保險的制度建立與定型起到了關(guān)鍵的引導(dǎo)作用。

《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》至少在五個方面為中國現(xiàn)代社會保障制度奠定了基礎(chǔ)：一是確定了中國社會保險發(fā)展的基本方向，即通過社會保險統(tǒng)籌而不是通過就業(yè)單位的直接扣除來實現(xiàn)國家對國民的保障;二是明確了實現(xiàn)社會保障目標(biāo)的基本路徑，即從縣、市范圍的社會統(tǒng)籌，逐步向省級統(tǒng)籌發(fā)展，最終實現(xiàn)全國性統(tǒng)籌;三是指明了養(yǎng)老保險費用的來源是國家、企業(yè)和個人三者結(jié)合，而不是像計劃經(jīng)濟時期那樣，主要依賴國家財政或者企業(yè)財政;四是重申了養(yǎng)老保險制度將繼續(xù)遵循社會主義各盡所能、按勞分配的原則，建立多層次的養(yǎng)老保障制度，適應(yīng)中國發(fā)展的現(xiàn)實條件，實現(xiàn)人人享有社會保障，但并不強求社會保障收益的人人均等;五是規(guī)定社會保險金另賬管理、專款專用，繳費轉(zhuǎn)入社會保險管理機構(gòu)在銀行開設(shè)的“養(yǎng)老保險基金專戶”，照儲蓄存款利率計息，所得利息并入基金，計發(fā)辦法暫時不變，但是不排除以后根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r有所調(diào)整。[24]這份文件是針對養(yǎng)老保障的，但是其整體設(shè)計和原則規(guī)定不限于養(yǎng)老保障，而是體現(xiàn)了中國當(dāng)代社會保障制度建設(shè)的整體思路。

20世紀90年代，就在一些西方發(fā)達國家開始削減福利國家和社會保障制度，有的國家（例如英國和澳大利亞）甚至開始解構(gòu)福利國家之時，中國卻在設(shè)法克服由于幅員遼闊、地區(qū)差異大、發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差異等原因造成的重重困難，開始建設(shè)堪稱社會化和體系化的社會保障制度，穩(wěn)步擴大社會保障的覆蓋面。一面擺脫“單位保障”和“屬地管理”的格局，一面提高社會保障金的統(tǒng)籌層次，建立起獨立于企業(yè)的社會保障經(jīng)辦體系，實現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會化發(fā)放和醫(yī)療保險的異地支付。為了保證社會化的保障資金能夠切實發(fā)到勞動者個人，黨中央和國務(wù)院在1998年提出了“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活”、“確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”（即“兩個確?！保┑姆结?，要求各地將“兩個確?！弊鳛辄h政領(lǐng)導(dǎo)第一位的工作，明確了中央政府對社會保障政策的執(zhí)行負有責(zé)任。

在工業(yè)社會保障制度快速建構(gòu)的過程中，中央時時關(guān)注著農(nóng)民的社會保障問題。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（“新農(nóng)?！保┖托滦娃r(nóng)村醫(yī)療合作（“新農(nóng)合”）在中央政府強大的財政支持下，以社會再分配方式建立起來，迅速擴面并不斷提高保障水平。此后，中國政府又啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，填補了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險長期以來的制度空白。養(yǎng)老和醫(yī)療保障第一次在中國基本上實現(xiàn)了制度性全民覆蓋，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。

2010年，在30多年改革、探索和建構(gòu)的基礎(chǔ)上，我國歷史上第一部《社會保險法》出臺，對社會保險的籌資渠道以及個人、用人單位和政府的三方權(quán)利義務(wù)責(zé)任作出法律上的規(guī)范，對基本養(yǎng)老保險待遇、基本醫(yī)療保險待遇、工傷保險待遇、失業(yè)保險待遇、生育保險待遇也作出原則性規(guī)定，提出了廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可銜接的原則，還規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，從法律上破除了阻礙勞動者自由流動的制度性障礙，形成了全國統(tǒng)一的人力資源市場?！渡鐣ｋU法》對社會保險費的征繳、基金的管理、經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)的運行，個人權(quán)益的保護、社會保險的信息化建設(shè)和信息溝通共享機制、基金的安全[25]和監(jiān)督（人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督）都作出明確的規(guī)定。在中國經(jīng)濟社會發(fā)生大變遷的時代，通過社會化的社會保障制度的建設(shè)，中國的公民、國家和用人單位之間建立起了一種新的保護性關(guān)系。公民個人擁有了“記錄一生，服務(wù)一生，保障一生”的社會保障賬號。國家通過社會保險，承擔(dān)起對勞動者進行有效保護的社會責(zé)任。中國社會因為有了規(guī)范勞動者保護的統(tǒng)一條例、全社會化的服務(wù)和管理而躍上新的發(fā)展階段。中國人開始真正脫離“就業(yè)保障”，培育出社會保障意義上的“國家認同”。

中國社會保障制度發(fā)展的新目標(biāo)。黨的十八大以后，中國社會保障的體系建設(shè)進入快車道，一系列重要改革舉措得到及時落實。例如，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，整合了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險等，一些不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè)的保障措施也相繼得到落實。

目前，中國的社會保障制度體系已經(jīng)初步建成。該制度以社會保險制度為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度在內(nèi)，功能完備、保障有力。中國基本醫(yī)療保險覆蓋13.6億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋近10億人，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系，[26]與發(fā)達國家之間的距離正在縮小。

在已經(jīng)取得的巨大成就的基礎(chǔ)上，中央提出了未來工作的大方向：加大再分配力度，強化互助共濟功能。讓城鄉(xiāng)居民“平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。[27]“平等參與”和“共同分享”本是中國社會保障制度建設(shè)的初始目標(biāo)，在新的發(fā)展階段將成為沖刺現(xiàn)代化社會主義強國建設(shè)的新的社會政策指導(dǎo)。在新的發(fā)展階段，習(xí)近平總書記明確提出要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以保障和改善民生為重點，……加大收入分配調(diào)節(jié)力度，……保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)穩(wěn)步邁進”。[28]

中國社會保障制度的國際共性與自身特性

社會保障制度的國際共性。以社會保險為主要制度形態(tài)的當(dāng)代社會保障制度起源于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的大轉(zhuǎn)型過程，這種制度的出現(xiàn)和普及揭示了人類社會發(fā)展的一些必然規(guī)律和一定程度上的國際共性。

首先，當(dāng)代社會保障制度是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中人口與勞動力市場變化的必然產(chǎn)物，對于維護生產(chǎn)力發(fā)展、爭取勞動者權(quán)益和維持社會安定團結(jié)至關(guān)重要。正因為如此，縱觀當(dāng)今世界，幾乎所有國家（社會）都建立了不同程度的社會保障制度，即使是奉行自由放任主義的資本主義國家也概莫能外。一般來講，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度越高，社會保障制度也就越完善。即使是在“新自由主義”盛行的全球背景下，絕大多數(shù)工業(yè)化國家在劇烈的改革震蕩后仍舊保留了以現(xiàn)收現(xiàn)付的社會再分配為主要支柱的社會保障基本制度。社會保障制度作為人類社會的一項重要的制度文明成果具有強勁的歷史生命力。

其次，社會保障制度在世界各國的建立都是國家干預(yù)社會的結(jié)果，而國家干預(yù)社會的方式通常是進行社會立法并建立社會行政機構(gòu)。在幾乎所有工業(yè)化國家（社會），以社會保險為主體的社會保護經(jīng)費支出都是國家財政的第一大開支，遠遠超過各國的軍費和外交開支。國家干預(yù)社會的結(jié)果促成了全國范圍內(nèi)的社會再分配，社會保險的社會化統(tǒng)籌不僅便于國家發(fā)揮管理作用，也便于在全國整合并配置資源，促進經(jīng)濟的均衡合理發(fā)展。

再次，每個國家的社會保障制度設(shè)計不同，有的采取貧富再分配方式，有的采取代際再分配方式，還有的采取在個人不同收入期之間再分配方式，但多數(shù)國家采取混合方式，而且多數(shù)國家的社會保障制度都是以社會保險為主要支柱。社會保險方式便于在個人、用人單位和國家之間形成共同繳費和平衡支付的共同體，使三方在社會中共擔(dān)責(zé)任，使社會保障制度在一定程度上體現(xiàn)一個國家社會再分配和社會團結(jié)的水平。

最后，世界各國社會保障制度的建設(shè)道路雖不盡相同，但有很多相似之處，它們在未來還會面臨許多共同的時代挑戰(zhàn)，例如人口老齡化引起的公共養(yǎng)老金財政赤字和長期護理缺失問題，產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型帶來的長期性結(jié)構(gòu)失業(yè)和靈活就業(yè)保障不足問題，婦女就業(yè)和家庭福利之間的矛盾問題，等等?？傊?，社會保障政策是國家治理的重要方面，也是國家間對話和相互借鑒的重要方面。

中國社會保障制度的特性。中國社會保障制度在百年建設(shè)過程中既呈現(xiàn)許多國際共性，也表現(xiàn)出很多中國特色。

第一，社會保障制度在中國的建設(shè)從始至終都是在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下進行的。讓人人享有社會保障是中國共產(chǎn)黨人奮斗犧牲的初心，也是作為執(zhí)政黨始終信守和身體力行的政治承諾。在中國，社會保障制度不是政黨博弈的工具，而是政黨奮斗的目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨建立社會保障制度不是為了暫時性地緩解社會矛盾，也不像許多西方國家那樣在政策制訂的環(huán)節(jié)上代表著特殊利益集團的利益而進行永無休止的博弈，而是始終如一地將廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點。在社會保障制度發(fā)展的各個重要歷史節(jié)點上，中國共產(chǎn)黨都發(fā)揮了引領(lǐng)、推動、保障的積極作用。

第二，中國社會保障制度建設(shè)是在社會主義制度條件下進行的。社會主義制度保障了政策選擇過程中的“以人民為中心”、堅持共同富裕的目標(biāo)，堅持增進民生福祉、促進社會公平，讓改革成果更多更公平惠及人民，在決策的全過程中堅持民主和人民的參與，避免像在一些資本主義國家中那樣，由于無謂的黨爭而耗費資源或反復(fù)走彎路。由于這個原因，中國社會保障制度建設(shè)的速度超乎尋常，為人民提供的福利也能逐年增加。

第三，中國社會保障是在一個經(jīng)濟凋敝、社會落后、幅員遼闊、發(fā)展極不平衡的國度里開始的從無到有的制度建設(shè)。中國社會保障制度的百年建設(shè)歷程見證并伴隨著中國的經(jīng)濟和社會從落后、貧窮到強盛、小康。正是由于社會保障制度發(fā)揮了強大的保護作用，中國才能夠在世所罕見的社會穩(wěn)定中實現(xiàn)前所未有的經(jīng)濟飛速發(fā)展。黨的十九屆五中全會又提出了“十四五”時期要根據(jù)人口老齡化、就業(yè)形態(tài)和生產(chǎn)方式的變化等多種趨勢，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際，實事求是地推動幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶取得新進展。

第四，在中國社會保障制度百年建設(shè)的歷史進程中充分合理地借鑒國外經(jīng)驗。中國社會保障制度建設(shè)是世界社會保障制度建設(shè)的一個組成部分。除了早期受到國際社會主義工人運動影響而將社會保險的概念納入中國共產(chǎn)黨的施政綱領(lǐng)以外，中國在根據(jù)自身國情建設(shè)社會保障制度的過程中，不斷地汲取發(fā)達國家的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，與國際多邊組織和國外相關(guān)機構(gòu)保持了密切的對話與合作。這些國家在社會保險各險種的制度建設(shè)、公共養(yǎng)老金的參數(shù)改革、社會保障多層次多支柱的設(shè)立、公共醫(yī)療制度以及養(yǎng)老基金監(jiān)管、對臨時和兼職就業(yè)人群的養(yǎng)老稅費征繳等領(lǐng)域都為中國社會保障制度的建設(shè)提供了啟迪。

在中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，在中國全面消除了絕對貧困之后，習(xí)近平總書記又在中共中央政治局第28次集體學(xué)習(xí)時鄭重強調(diào)了社會保障制度的重要性，并指出中國社會保障制度未來的工作方向是：加大再分配力度，強化互助共濟功能，把更多人納入社會保障體系，為廣大人民群眾提供更可靠、更充分的保障，不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網(wǎng)，促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。[29]

注釋

[1][26][29]習(xí)近平：《完善覆蓋全民的社會保障體系 促進社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，《人民日報》，2021年2月28日，第1版。

[2]本文部分資料來源于作者撰寫的《福利國家向何處去》（北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006年）和《走向人人享有保障的社會》（北京：中國社會科學(xué)出版社，2016年）。

[3]David Lloyd George， Slings and Arrow， Sayings Chosen from the Speeches of the Rt. Hon. David Lloyd George， Cassell and Co.， Ltd.， London， 1929， p. 5， in Karl de Schweinitz， England's Road to Social Security， 1961， pp. 200-1.

[4]Zollner， D.， "Germany"， in Kohler， P. A.， Zacher，? H. F. and Partington M. （eds.）， The Evolution of Social Insurance， 1881-1981： Studies of Germany， France， Great Britain， Austria and Switzerland， London： Frances Pinter， 1982， pp. 1-92.

[5]中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》，北京：中央文獻出版社，2011年，第133頁。

[6]中華全國總工會中國職工運動史研究室編：《中國工會歷史文獻》（1921.7—1927.7），北京：工人出版社，1958年，第15頁。轉(zhuǎn)引自：《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會保險》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1987年，第289頁。

[7]中華全國總工會中國職工運動史研究室編：《中國歷次全國勞動大會文獻》，北京：工人出版社，1957年，第17頁。轉(zhuǎn)引自：《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會保險》，第289～290頁。

[8]《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會保險》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1987年，第292頁。

[9]國家勞動總局政策研究室編：《中國勞動立法資料匯編》，北京：工人出版社，1980年，第379頁，轉(zhuǎn)引自：《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會保險》，第294～295頁。

[10]《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第1082頁。

[11]《中華人民共和國勞動保險條例》，《人民日報》，1951年2月27日，第2版。

[12]Income Distribution in OECD Countries， Paris， 1995， p. 12.

[13]英語表述分別是：“relatively stable equilibrium”和“synergetic constellation”，參見Hurrelmann， A.; Leibfried， S. and Mayer， P. （eds.）， Transforming the Golden-age Nation State， Palgrave Macmillan， 2007， p. 3， 7。

[14]“嵌入式自由主義（或嵌入式資本主義）”概念來自于卡爾·波蘭尼的經(jīng)典著作《大轉(zhuǎn)折》（1944）。一種解讀認為，當(dāng)代資本主義是將社會因素嵌入市場自由主義體制內(nèi)，另外一種解讀認為是將市場機制嵌入相對穩(wěn)定的社會和政治體制內(nèi)。參見Timothy David Clark， "Reclaiming Karl Polanyi， Socialist Intellectual"， in Studies in Political Economy， 2014， 94（1）， pp. 61-84， etc。

[15]發(fā)展與和平基金會：《1996年全球發(fā)展趨勢》，法蘭克福，1995年，第19頁。

[16][17]David T. Ellwood， "Welfare Reform as I Knew It"， The American Prospect， May/June 1996， pp. 22-29.

[18]Gosta Esping-Andersen， The Three Worlds of Welfare Capitalism， Princeton Press， 1990， p. 37， etc.

[19][英]安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，北京：北京大學(xué)出版社、三聯(lián)書店，2000年，第122、132頁。

[20]根據(jù)英國舊《濟貧法》（1601），政府的社會責(zé)任是補救性的，而不是普及型的，即只向“有資格”享受的個人（真正需要救助的貧困者）提供幫助。

[21]Council of European Union， Brussels， 30 September 2016 （OR.en） 12607/16， ADD2， Social Protection Performance Monitor （SPPM）-Report on key social challenges and main messages from SPC， from Social Protection Committee： Detailed review of recent social policy reforms and initiatives （2015-2016）.

[22]Social Protection Committee， Detailed Review of Recent Social Policy Reforms and Initiatives （2015-2016）， p. 15.

[23]中國勞動學(xué)會秘書處：《改革保險福利制度的理論探討——記保險福利問題學(xué)術(shù)討論會》，《中國勞動》，1983年第18期。

[24]《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號），1991年6月26日發(fā)布。

[25]截至2009年年底，社?；饡芾淼馁Y產(chǎn)規(guī)模已達到7766億元。

[27]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228.htm，2021年9月23日引用。

[28]《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第40頁。

責(zé) 編/王亞敏