湘西自治州退耕還林存在的問題與對(duì)策探討

劉年元，杜 斌，鐘少偉，粟貴平

(1.湘西自治州林業(yè)局，湖南 吉首 416000； 2.永順縣潤(rùn)雅鄉(xiāng)林業(yè)工作站，湖南 永順 416700)

湘西自治州是湖南省退耕還林主戰(zhàn)場(chǎng)，在退耕還林政策實(shí)施20年的時(shí)間里，湘西州從“濯濯童山意怏然”到“蔥蘢復(fù)現(xiàn)綠滿園”，再到成功創(chuàng)建“國家森林城市”，用實(shí)際行動(dòng)交出了一份令人滿意生態(tài)文明建設(shè)答卷。退耕還林工程使湘西自治州生態(tài)惡化的狀況得到有效改善，森林植被覆蓋面積及質(zhì)量得到提高，湘西州凈增有林地面積30.69萬hm2。實(shí)踐證明，退耕還林是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠，功在當(dāng)代、利在千秋的生態(tài)工程、惠民工程。隨著退耕還林工程建設(shè)的深入推進(jìn)和政策補(bǔ)助陸續(xù)到期，工作的重點(diǎn)向鞏固成果和高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移。因此，研究和建立退耕還林長(zhǎng)效機(jī)制，培育與生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)工程建設(shè)后續(xù)政策，解決退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)勢(shì)在必行。

1 退耕還林工程建設(shè)概況

2000年，湘西自治州被列入國家西部大開發(fā)范圍，永順縣被納入全國退耕還林試點(diǎn)示范縣；2001年，全州8縣市全面實(shí)施退耕還林工程，成為湖南省退耕還林主戰(zhàn)場(chǎng)。截止目前累計(jì)完成退耕還林28.014萬hm2[1]，其中生態(tài)林23.681萬hm2、經(jīng)濟(jì)林4.333萬hm2[2-3]。退耕20年，目前湘西州有林地面積89.99萬hm2，比退耕前增加了30.683萬hm2[4]，其中退耕還林增加有林地面積28.014萬hm2，占增加面積的91.26%；活立木蓄積量5 017.25萬m3，比退耕前增加3 242.518萬m3；森林覆蓋率穩(wěn)定在70.24%，比退耕前增加了10.89%。詳見表1。

2 退耕還林影響分析

2.1 對(duì)地方環(huán)境和生物多樣性的影響

據(jù)退耕還林國家監(jiān)測(cè)報(bào)告，湘西自治州退耕還林生態(tài)效益總價(jià)值位居湖南省第一[5]。其中：涵養(yǎng)水源6.64億m3/a，生態(tài)效益價(jià)值79.63億元/a；保育土壤1 075.6萬t/a，生態(tài)效益價(jià)值18.62億元/a；固氮52.85 萬t/a，釋氧124.67萬t/a，生態(tài)效益價(jià)值23.93億元/a[5]。強(qiáng)度以上水土流失面積得到有效控制，水土流失易發(fā)區(qū)脆弱生態(tài)得到了修復(fù)；大氣污染防治成效明顯，二氧化氮、二氧化硫平均濃度逐年下降，2019年全州PM2.5平均濃度為30 μg/m3，PM10平均濃度為49 μg/m3，空氣質(zhì)量平均優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)94.5%；節(jié)能減排卓有成效，每萬元規(guī)模工業(yè)增加值能耗由2015年的0.87 t標(biāo)準(zhǔn)煤下降至2019年的0.81 t標(biāo)準(zhǔn)煤，下降6.9%[6]。湘西自治州因特有的地域優(yōu)勢(shì)和豐厚的自然資源，被譽(yù)為“野生動(dòng)植物資源天然寶庫”和“華中動(dòng)植物基因庫”。在退耕還林實(shí)施過程中，發(fā)展了一大批珍稀優(yōu)良的鄉(xiāng)土樹種，這為保護(hù)生物多樣性、豐富森林景觀，奠定了豐富的物種基礎(chǔ)，也為武陵山地區(qū)的生物多樣性研究提供了鮮活的示范樣本。武陵山地區(qū)共有種子植物201科1005屬4 100多種、蕨類植物45科112屬600多種；動(dòng)物資源也日見豐富，紅腹錦雞、白頸長(zhǎng)尾雉等珍稀動(dòng)物明顯增多。

2.2 對(duì)地方脫貧致富奔小康的影響

湘西自治州退耕還林工程累計(jì)獲得國家投資71.4億元[7]，涉及110個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 758個(gè)行政村，惠及群眾39.8萬戶、162萬人，戶均1.794萬元、人均0.447萬元[6]，落實(shí)生態(tài)護(hù)林員8 993名，涉及18.79萬建檔立卡貧困戶，帶動(dòng)大批貧困群眾脫貧致富。如永順縣石堤鎮(zhèn)羊峰村村民退耕還林3.334 hm2，種植油茶、獼猴桃、黃桃、蟠桃等經(jīng)濟(jì)林樹種，比退耕前種植玉米、大豆 、稻谷等收入翻了20倍；矮寨鎮(zhèn)排兄村種植大戶，響應(yīng)國家退耕還林號(hào)召，成立吉首市金葉梨子專業(yè)合作社，累計(jì)種植經(jīng)濟(jì)林面積約333.334 hm2，帶動(dòng)矮寨鎮(zhèn)11個(gè)村脫貧摘帽，887戶3 503名建檔立卡戶脫貧；古丈縣青竹山茶園通過土地流轉(zhuǎn)種植約20 hm2茶園，年均收入在4.5萬元/hm2以上。截止2020年末，湘西自治州1 110個(gè)貧困村全部退出貧困行列，7個(gè)國家級(jí)貧困縣、1個(gè)省級(jí)貧困市全部摘帽，十八洞村、菖蒲塘村等脫貧經(jīng)驗(yàn)得到廣泛宣傳推介。全州累計(jì)脫貧人數(shù)達(dá)64.2萬人，貧困發(fā)生率由2013年的31.9%下降到2019年的0.65%，年均脫貧10萬人以上[8]。

退耕還林工程讓農(nóng)村家庭大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力向州外轉(zhuǎn)移就業(yè)，就業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，為區(qū)域群眾與全國同步步入小康奠定了基礎(chǔ)。2012—2019年，就業(yè)從業(yè)人員從181.7萬人增加到200萬人，年均增加2.6萬人。居民收入大幅提升，居民財(cái)富不斷增長(zhǎng)，2020年，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)27853元和11 242元，2016—2020年年均增長(zhǎng)分別為7.8%和11.1%(圖1)。居民工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、經(jīng)營(yíng)性收入均大幅提高，生活條件不斷改善，2020年，全州居民人均消費(fèi)支出13 838元，消費(fèi)檔次向全面小康型轉(zhuǎn)變[8]。

圖1 城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入

2.3 對(duì)地方農(nóng)林生態(tài)文化的影響

由于思想觀念的制約，退耕前湘西群眾多以毀林開山的生產(chǎn)模式發(fā)展生產(chǎn)，得不償失。退耕后，湘西州299萬各界人士關(guān)注[6]、參與和投資協(xié)作退耕還林工程建設(shè)，成為生態(tài)建設(shè)的實(shí)施主體，傳播了綠色發(fā)展理念，全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)大幅提高，人居環(huán)境不斷改善，主要污染物排放總量消減率達(dá)4.2%，生活垃圾無害化處理率達(dá)99.03%，城市人均公園綠地面積11.91m2[8]，76%的村莊進(jìn)行了綠色村莊認(rèn)定，10%的村子獲評(píng)美麗鄉(xiāng)村示范村，村民的幸福指數(shù)不斷提升。尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展綠色路子，已成為湘西州上下的共識(shí)和自覺行動(dòng)。

截止2020年，在退耕還林工程的帶動(dòng)下，已建成獼猴桃、椪柑、茶葉、百合等24個(gè)特色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)園區(qū)，特色產(chǎn)業(yè)總面積達(dá)28.8萬hm2，成為中國黃金茶的故鄉(xiāng)，“古丈毛尖”“保靖黃金茶”“湘西獼猴桃”“瀘溪椪柑”和“神秘湘西游”等綠色生態(tài)產(chǎn)品暢銷省內(nèi)外。。借助退耕還林政策形成的滿山青翠，不僅讓鳳凰古城以及南華山等景點(diǎn)景區(qū)得到了蓬勃發(fā)展，形成世界地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)、國家濕地公園、森林公園等236個(gè)國字號(hào)生態(tài)文化旅游品牌[8]，也帶動(dòng)鳳凰縣境內(nèi)的“林家樂”和“農(nóng)家樂”等鄉(xiāng)村日益紅火，年均接待游客30萬人次以上。目前，一條連接鳳凰古城、古丈紅石林、坐龍峽景區(qū)，永順芙蓉鎮(zhèn)、老司城、龍山烏龍山大峽谷、里耶古城的生態(tài)旅游走廊串點(diǎn)成線，成為了游客的精品旅游路線。

2.4 對(duì)退耕農(nóng)戶的影響

2001年國家下達(dá)退耕還林補(bǔ)助資金1.3億元[7]，2009年退耕還林補(bǔ)助資金達(dá)到峰值，國家下達(dá)年度補(bǔ)助資金6.4億元，退耕戶戶均獲得0.16萬元。2016年全州退耕還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助全部到期，不再享受退耕還林補(bǔ)助；退耕還生態(tài)林的補(bǔ)助也逐年到期，退耕還林補(bǔ)助面積從2009年22.55萬hn2下降到2021年0.63萬hn2，補(bǔ)助資金從5.41億元下降到0.12億元(表2)。2022年，按照國務(wù)院政策規(guī)定[9]，國家將不再給予補(bǔ)助，39.8萬退耕農(nóng)戶將不再享受國家政策補(bǔ)助導(dǎo)致收益減少，存在因收入降低而復(fù)耕的潛在威脅，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力增加。如龍山縣里耶鎮(zhèn)和內(nèi)溪鄉(xiāng)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個(gè)深度貧困村退耕農(nóng)戶，家中大多是留守老人和兒童，多數(shù)退耕戶靠外出務(wù)工獲取勞務(wù)工資來解決生計(jì)，未留足口糧田的退耕戶占90%，全靠購買糧食的占60%，停發(fā)補(bǔ)助農(nóng)戶收入直接減少。

表2 湘西自治州退耕還林補(bǔ)助資金變化表年份應(yīng)補(bǔ)助面積/萬hm2補(bǔ)助資金/億元20014.301.30200922.555.41201611.082.0820179.411.7620185.351.0120192.430.4620201.820.3520210.630.12

3 存在的問題

3.1 退耕還經(jīng)濟(jì)林經(jīng)營(yíng)水平不高

湘西自治州退耕還林累計(jì)還經(jīng)濟(jì)林4.333萬hm2，占比16.4%[2]，部分分散千家萬戶，沒有集中連片形成產(chǎn)業(yè)。其中湘西油板栗、鐵核桃等甘果類面積1.78萬hm2，樹高均超過10 m，基本處于荒蕪狀態(tài)；桃李、椪柑、柚子等水果類種植面積2.133萬hm2[10]，受品種、銷售和生產(chǎn)成本制約，大部分管理粗放，經(jīng)濟(jì)收益有限。

3.2 針葉林急需森林撫育

湘西自治州退耕還林累計(jì)營(yíng)造12.898萬hm2的杉木、馬尾松、日本落葉松柏木和濕地松人工林[9]，其中約有5.333萬hm2的針闊混交林，其余的都是針葉林純林，部分針葉林樹勢(shì)、林相不好，整體林分質(zhì)量差。如花垣縣種植的1.33萬hm2榿混交林木，采取株間或行間混交造林方式，枝葉繁茂郁閉快，導(dǎo)致混交的其它樹種因缺少養(yǎng)分，長(zhǎng)勢(shì)差，甚至死亡；還有7.533萬hm2的針葉純林，部分由于森林撫育不到位，制約了林木正常生長(zhǎng)，已成為低質(zhì)低效林。

3.3 榿木林后期利用價(jià)值低

2000—2006年，為達(dá)到快速綠化國土的效果，湘西州把榿木定為先鋒樹種，主要目標(biāo)改善生態(tài)環(huán)境，前期對(duì)國土綠化起到了不可替代的作用，但后期成效不明顯。湘西自治州累計(jì)發(fā)展榿木純林4.382萬hm2[10]，初植密度為2 505株/hm2，按正常經(jīng)營(yíng)榿木5年后高度可達(dá)6～10 m，枝葉繁茂，郁閉度在0.8以上，但因前期撫育不到位，導(dǎo)致在目前部分林木胸徑只有8～10 cm[11]，雖已進(jìn)入利用周期，可利用價(jià)值不高，退耕農(nóng)戶反映強(qiáng)烈。

3.4 補(bǔ)助到期退耕群眾收入減少

按照國家退耕還林現(xiàn)行補(bǔ)助政策，2022年補(bǔ)助全部到期[9]，39.8萬退耕農(nóng)戶不再享受國家補(bǔ)助。退耕前種糧和退耕后種樹相比，純收益減少，存在復(fù)耕隱患。如鳳凰縣吉信鎮(zhèn)高山村，地處兩頭羊省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，全村111戶697人，脫貧前建檔立卡貧困戶72戶218人；里耶鎮(zhèn)八面山片區(qū)自生橋、云頂、真仙、天堂等四個(gè)深度貧困村，地處八面山高山臺(tái)地，共782戶3 058人，脫貧前建檔立卡貧困戶411戶1 545人。補(bǔ)助到期都將導(dǎo)致農(nóng)戶收入直接減少，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，如每戶按平均0.334 hm2退耕地計(jì)算，那么貧困戶每年將減收入625元。

3.5 補(bǔ)助到期將影響林農(nóng)管護(hù)積極性

按國家政策規(guī)定，退耕還林地的管護(hù)實(shí)行誰造誰管，是以戶為單位實(shí)施管護(hù)的。這種管護(hù)形式成本較高，政策到期停發(fā)補(bǔ)助后，收入的直接減少將會(huì)影響農(nóng)戶撫育管護(hù)積極性。有的農(nóng)戶甚至為了生計(jì)，再次發(fā)生毀林開發(fā)、毀林種植，濫砍亂伐等現(xiàn)象，極大影響退耕還林成果的鞏固和提升。

4 對(duì)策與建議

4.1 進(jìn)一步完善資源管理政策

一是繼續(xù)將退耕還林地塊納入國家級(jí)公益林，探索公益林分類、分區(qū)域補(bǔ)償辦法，逐步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到750元/hm2[11]；二是結(jié)合門《關(guān)于科學(xué)利用林地資源 促進(jìn)木本糧油和林下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》的精神，在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，允許在對(duì)退耕還生態(tài)林地進(jìn)行評(píng)估后，依法依規(guī)調(diào)整林種，種植具有良好水源涵養(yǎng)、水土保持功能的木本糧油樹種。對(duì)調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有木本糧油品種結(jié)構(gòu)的，可優(yōu)先辦理林木采伐審批手續(xù)[12]。

4.2 實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程

對(duì)生態(tài)林中林分密度大、樹種單一，以及生長(zhǎng)狀況下降的林分，實(shí)施森林撫育、低質(zhì)低效林改造和培育林下經(jīng)濟(jì)等措施，按照湖南省《近自然森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)技術(shù)規(guī)程》，近期規(guī)劃，通過3～5 a時(shí)間的近自然經(jīng)營(yíng)，輔以采取撫育管護(hù)和補(bǔ)植補(bǔ)造等技術(shù)等措施；遠(yuǎn)期規(guī)劃，經(jīng)過20～30 a經(jīng)營(yíng)，培育大徑材、無節(jié)良材和珍貴用材，提升林分景觀效果，使其逐步形成異林、復(fù)層、混交林群落，實(shí)現(xiàn)森林自然更替和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

4.3 實(shí)施品種改良

對(duì)荒蕪、成效不好的經(jīng)濟(jì)林采取帶狀更新、高接換冠等技術(shù)措施進(jìn)行品種改良，改變當(dāng)前布局分散、面積小、品種雜的狀況。開發(fā)集約經(jīng)營(yíng)、規(guī)模開發(fā)、突出重點(diǎn)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，做到“一鄉(xiāng)一品”，條件好的爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“一村一品”[13]，重點(diǎn)扶持發(fā)展一批農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，重點(diǎn)幫扶一批專業(yè)戶、科技戶和各類示范戶等，發(fā)揮林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)帶動(dòng)作用，提升退耕還林的質(zhì)量效益，促進(jìn)退耕農(nóng)戶增產(chǎn)增收。

4.4 積極發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)

利用退耕還林地的林下空間，養(yǎng)殖雞、牛、豬、兔、蜂、鴕鳥等品種，建立林下養(yǎng)殖基地和野生動(dòng)物觀賞園，統(tǒng)籌納入畜禽良種培育推廣、動(dòng)物防疫、加工流通和綠色循環(huán)發(fā)展體系，促進(jìn)林禽、林畜、林蜂等林下養(yǎng)殖業(yè)向規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展[14]。在保障森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量前提下，結(jié)合市場(chǎng)需求，建立林果、林藥、林菌、林苗、林花等多種森林復(fù)合經(jīng)營(yíng)模式，有序發(fā)展林下種植業(yè)。如龍山縣氣候適應(yīng)中藥材生長(zhǎng)，采取公司(合作社)+農(nóng)戶等模式，探索訂單式經(jīng)營(yíng)，組織退耕群眾種植厚樸、杜仲、黃柏、天麻、玄參等野生名貴中藥材[14]。

4.5 進(jìn)一步壯大林旅產(chǎn)業(yè)

利用湘西自治州森林和旅游資源豐富的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展林旅結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)林下產(chǎn)品采集、經(jīng)營(yíng)加工等多種森林資源利用，發(fā)展各具優(yōu)勢(shì)的特色觀光旅游、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、森林人家[14]。如龍山八面山上地廣人稀、風(fēng)光秀美，為中國南方最大的高山臺(tái)地，被譽(yù)為中國南方的“空中草原”，以里耶古城景點(diǎn)圈旅游開發(fā)建設(shè)為契機(jī)，利用獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，打造高寒山區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)，為退耕農(nóng)戶培育新的增收渠道。

4.6 精準(zhǔn)實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)

根據(jù)湘西自治州農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)際情況和培訓(xùn)需求及企業(yè)用工的技能需求，建立農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源數(shù)據(jù)庫和實(shí)名制登記臺(tái)帳，制定培訓(xùn)計(jì)劃，實(shí)施精準(zhǔn)培訓(xùn)；整合培訓(xùn)資源，依托全州職業(yè)技術(shù)學(xué)院等教育資源，開展“訂單式”和“預(yù)備式”培訓(xùn)，分期、分類組織實(shí)施剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)，開展免費(fèi)職業(yè)技能鑒定；對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿的貧困勞動(dòng)力開展免費(fèi)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并提供創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目推介、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、后期跟進(jìn)等“一條龍”服務(wù)[15]。