市域社會(huì)治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系建設(shè)研究

王菁 宋超

（南通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通 226019）

“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”是“市域+社會(huì)治理現(xiàn)代化”的組合，體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體要求在“市域”范圍內(nèi)的落實(shí)。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是貫徹落實(shí)總書記“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，夯實(shí)平安建設(shè)根基”指示要求的頂層設(shè)計(jì)，是契合中國(guó)國(guó)情、中央部署、時(shí)代要求和基層實(shí)際的具體實(shí)踐，是對(duì)基層開展社會(huì)治理創(chuàng)新的科學(xué)指引。

一、基層社會(huì)治理之困境

以縣域?yàn)榇淼膫鹘y(tǒng)基層社會(huì)治理在維護(hù)基層社會(huì)秩序中發(fā)揮了積極的作用，但隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，社會(huì)基本矛盾形成了新態(tài)勢(shì)，人口與資本等要素在城鄉(xiāng)間頻繁流動(dòng)，大量社會(huì)治理問(wèn)題突破了縣域?yàn)榇淼幕鶎由鐣?huì)治理的邊界，呈現(xiàn)出諸多一時(shí)難解之惑，需要在市域?qū)用嫱苿?dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。

（一）治理對(duì)象“低組織化”

基層社會(huì)治理“低組織化”是指基層社會(huì)治理對(duì)象呈現(xiàn)離散化、無(wú)序化和原子化的治理現(xiàn)象。改革開放逐步深化，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)性和異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化。農(nóng)二代、農(nóng)三代開始集聚城市，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體影響力日益式微，農(nóng)民的組織化程度較低，給基層社會(huì)治理的強(qiáng)政治動(dòng)員帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

（二）治理能力“碎片化”

基層社會(huì)治理“碎片化”是指社會(huì)治理主體缺乏協(xié)同機(jī)制、分散管理與各自為政現(xiàn)象明顯?；鶎由鐣?huì)治理“碎片化”根源于政府管理體制中的“條塊”關(guān)系，存在著縱向治理層級(jí)和橫向管理部門的復(fù)雜協(xié)調(diào)，造成了基層社會(huì)治理過(guò)程的碎片化?！皸l塊”間彼此分割、難以協(xié)調(diào)，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔(dān)了大量社會(huì)治理事務(wù)，“治理力量薄弱”與“治理任務(wù)繁多”間的矛盾顯現(xiàn)。多元治理主體間缺乏互動(dòng)和協(xié)調(diào)，社會(huì)治理事務(wù)高度依賴于行政力量。

（三）治理過(guò)程“懸浮化”

基層社會(huì)治理“懸浮化”是指國(guó)家和社會(huì)關(guān)系相互脫嵌，正統(tǒng)治理主體從社會(huì)治理中退出或嵌入不足的治理現(xiàn)象。20 世紀(jì)80、90 年代以后，全能政府的社會(huì)管理體制逐漸摒棄，社會(huì)治理由國(guó)家高度嵌入轉(zhuǎn)向“懸浮化”。國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)治理中大規(guī)模退場(chǎng)，大量管理部門從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中剝離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)了“空心化”“隱性化”問(wèn)題。

（四）治理效果“內(nèi)卷化”

基層社會(huì)治理“內(nèi)卷化”是指治理過(guò)程中制度創(chuàng)新、資源投入、治理新技術(shù)等并沒有顯著提升治理效果。為了解決日益嚴(yán)重的基層社會(huì)治理問(wèn)題，重塑基層社會(huì)治理的權(quán)威和秩序，國(guó)家返場(chǎng)重新嵌入基層社會(huì)之中，如向基層社會(huì)下沉治理資源、強(qiáng)化自上而下的監(jiān)督和控制、“第三方評(píng)估”“痕跡管理”等治理技術(shù)在社會(huì)治理過(guò)程被紛紛接納。但同時(shí)限制了基層社會(huì)治理主體的能動(dòng)性，造成基層治理中的形式主義和“內(nèi)卷化”，社會(huì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)了“有創(chuàng)新無(wú)效率”的現(xiàn)象。。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐

（一）黨委統(tǒng)領(lǐng)，合縱連橫

市域環(huán)境內(nèi)進(jìn)行的社會(huì)治理不同于以往的縣域治理實(shí)踐和村社區(qū)自治實(shí)踐。不論是從需要?jiǎng)訂T的人員數(shù)量還是從需要調(diào)配的行政層級(jí)來(lái)看，市域治理的服務(wù)范疇都是龐大和復(fù)雜的。唯有黨委可以發(fā)揮橫向協(xié)調(diào)指揮、縱向宣傳動(dòng)員的強(qiáng)大組織能力。在地市的社會(huì)治理現(xiàn)代化推行過(guò)程中，就曾出現(xiàn)過(guò)黨委一把手親自推進(jìn)部門信息的共享互換、打破部門數(shù)據(jù)壁壘的工作，提出“不交信息就交位子”。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化在得到黨委的大力支持和全力推動(dòng)之后，逐步形成了多級(jí)聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)指揮、一網(wǎng)統(tǒng)管、集成高效的市域社會(huì)治理新局面。

（二）資源集聚，強(qiáng)本固基

形成全市民共享的開放型數(shù)據(jù)體系一直是市域治理現(xiàn)代化的核心任務(wù)。換句話說(shuō)，“數(shù)據(jù)如水，不流動(dòng)則死”，市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化實(shí)踐旨在形成暢通的數(shù)據(jù)活水，從源頭實(shí)現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。在以往的社會(huì)治理體系中，有些地方要么歷史數(shù)據(jù)沒有實(shí)現(xiàn)電子化，無(wú)法提供對(duì)外共享；要么部門信息各為其主，“數(shù)據(jù)孤島”，難以互聯(lián)互通；要么人工依賴性較強(qiáng)，技術(shù)應(yīng)用程度不高。而市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，打破了過(guò)去信息難采集、數(shù)據(jù)不互通、技術(shù)少應(yīng)用的僵局。在實(shí)踐過(guò)程中，各地市通過(guò)政府購(gòu)買、政企合作的形式，借助互聯(lián)網(wǎng)公司的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立市域社會(huì)治理指揮中心，促進(jìn)各地市的數(shù)據(jù)挖掘工作的推進(jìn)，建立數(shù)據(jù)匯聚和更新的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)匯聚互聯(lián)共享”的美好愿景。

（三）技術(shù)先行，智慧治理

數(shù)據(jù)匯聚后，最重要的就是實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用，進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警和分析研判。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化通過(guò)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，建立全景、跨部門、多維、實(shí)時(shí)、立體的社會(huì)治理數(shù)據(jù)平臺(tái)，不僅能夠及時(shí)鎖定社會(huì)事件的源頭，還能為決策提供分析研判工具，為市域精細(xì)精準(zhǔn)管理提供決策支持，破解難題，提高市域治理現(xiàn)代化水平。圍繞當(dāng)前技術(shù)發(fā)展熱點(diǎn)，積極創(chuàng)新治理方式，例如：基于5G 技術(shù)的遠(yuǎn)程醫(yī)療，基于人工智能的智能養(yǎng)老、智能家居，基于大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的數(shù)字孿生城市，基于區(qū)塊鏈技術(shù)的食品安全溯源、病人健康記錄等等，都要求進(jìn)一步提高社會(huì)治理水平的現(xiàn)代化。

三、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)路探析：構(gòu)建市域社會(huì)治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是個(gè)創(chuàng)新的概念，有了概念的方向性引導(dǎo)，就需要更加具體可行的制度配套，從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新為突破點(diǎn)、以關(guān)鍵問(wèn)題為抓手、以信息化為支撐等方面，探索路徑，明確標(biāo)準(zhǔn)。要建立起權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同高效的市域社會(huì)治理體系，一種較為可行的、且較為迫切的方式就是探索具有理論性、創(chuàng)新性、操作性的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系的建設(shè)。

指標(biāo)體系經(jīng)常被各級(jí)政府探索、運(yùn)用于政府日常管理及績(jī)效考核中，體現(xiàn)出評(píng)價(jià)較為客觀、操作性很強(qiáng)，有一定的指引效果等作用，但政府部門設(shè)計(jì)的社會(huì)指標(biāo)體系往往在理論完備性、邏輯性和前瞻性上仍有提升空間，不能較好地引領(lǐng)社會(huì)治理的未來(lái)方向。

對(duì)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究最有影響力的是俞可平的研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布的“中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”。隨著“社會(huì)治理現(xiàn)代化”的提出，北京、上海等地率先對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化的考核進(jìn)行了指標(biāo)設(shè)計(jì)，對(duì)照“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的表述，主要從治理體系和治理能力兩方面考量。通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)治理現(xiàn)代化評(píng)估指標(biāo)體系，有效衡量當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段，發(fā)現(xiàn)和挖掘有效經(jīng)驗(yàn)形成示范效應(yīng)，同時(shí)對(duì)實(shí)際工作者明確未來(lái)工作任務(wù)和要求進(jìn)行指導(dǎo)和部署。

在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系中將以社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵為核心，分別從治理主體、治理方式、治理平臺(tái)、治理對(duì)象、治理績(jī)效等五個(gè)方面展開，設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)體系，并從指標(biāo)權(quán)重的確定、指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集、指標(biāo)無(wú)量綱化處理三個(gè)方面說(shuō)明如何應(yīng)用指標(biāo)體系，以某一具體的設(shè)區(qū)的市為地區(qū)樣本，力圖構(gòu)建一套理論意義和應(yīng)用價(jià)值兼?zhèn)涞摹笆杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系”并指導(dǎo)在實(shí)踐中的具體運(yùn)用。在指標(biāo)體系中將進(jìn)一步理論組織架構(gòu)，充分發(fā)揮黨委在基層社會(huì)治理和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定中的重要作用，建立部門協(xié)作的社會(huì)治理體系，建立起“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接”的問(wèn)題解決機(jī)制。三是融入社會(huì)組織和社會(huì)公眾等廣泛力量，豐富基層社會(huì)治理的主體，打造一個(gè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的市域社會(huì)治理共同體。