聚焦禁止未成年人進(jìn)酒吧的監(jiān)管難題及對(duì)策
——以湖州市吳興區(qū)酒吧管理為例

王怡然

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

本文以湖州市吳興區(qū)酒吧管理為例，研究監(jiān)管禁止未成年人進(jìn)入酒吧過程中的難點(diǎn)與對(duì)策。通過走訪檢察院相關(guān)部門的方式，筆者了解到未成年人進(jìn)入酒吧的增多、未成年人涉酒吧案件影響惡劣。而通過湖州市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法支隊(duì)的執(zhí)法人員以及查閱《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《娛樂場(chǎng)所管理辦法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法規(guī)、文件后，筆者了解到盡管法律明令禁止未成年人進(jìn)入不適宜其活動(dòng)的場(chǎng)所，并禁止向未成年人出售煙酒，但酒吧本身不屬于娛樂場(chǎng)所，只有酒吧如兼營(yíng)歌舞廳、卡拉OK廳的，其兼營(yíng)部分應(yīng)當(dāng)實(shí)行許可，辦理《娛樂經(jīng)營(yíng)許可證》；酒吧本身也不屬于文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法范圍，只有酒吧如含有歌舞娛樂或演出等配套經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，文化市場(chǎng)行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)配套的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審批和監(jiān)管。因此，盡管輿論等各方社會(huì)導(dǎo)向認(rèn)為酒吧明顯屬于未成年人不適宜進(jìn)入的場(chǎng)所，應(yīng)由文化行政部門加以監(jiān)管，但事實(shí)上文化行政主管部門只負(fù)責(zé)酒吧內(nèi)是否有營(yíng)業(yè)性表演，酒吧經(jīng)營(yíng)不屬于其管轄范圍。市場(chǎng)監(jiān)管、公安部門等部門同樣無權(quán)監(jiān)管。法律界限不明確，使未成年人進(jìn)酒吧的監(jiān)管“游離于法律之外”，多頭監(jiān)管難以形成合力。

通過聯(lián)系采訪權(quán)威法務(wù)人士，本文從立法、部門監(jiān)管、行業(yè)培訓(xùn)、宣傳教育、商家自管這五個(gè)方面總結(jié)了五條解決對(duì)策，希望能為相關(guān)法律法規(guī)、行政管理制度的完善提供參考意見，早日推動(dòng)禁止未成年人進(jìn)酒吧的落實(shí)。

一、研究背景

改革開放以來，隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，人們的精神文化需求也在日益增長(zhǎng)。作為風(fēng)靡西方的休閑娛樂場(chǎng)所，酒吧在傳入中國(guó)后迅速為年輕群體所追捧，成為現(xiàn)代都市文化的重要標(biāo)志之一。然而在人們盡情享受這種新興娛樂模式的同時(shí)，與之相關(guān)的各種社會(huì)問題也接踵而至，其中不容忽視的一大問題就是未成年人進(jìn)酒吧的監(jiān)管問題。

本研究認(rèn)為，酒吧并不適宜未成年人進(jìn)入，原因如下：1.酒吧主要是提供酒類的消費(fèi)場(chǎng)所。而《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第三十七條明確規(guī)定，禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。由此可見，國(guó)家禁止未成年人飲酒，酒吧作為主要提供酒類消費(fèi)的場(chǎng)所自然不宜未成年人進(jìn)行消費(fèi)。2.研究表明，未成年人的神經(jīng)系統(tǒng)還較稚嫩，酒后行為容易失控，如與人爭(zhēng)斗、擅自駕車等，74%的青少年犯罪是從吸煙喝酒開始的。多數(shù)酒吧環(huán)境喧鬧嘈雜，酒精、燈光、音樂、娛樂表演等因素容易使人情緒興奮、激動(dòng)，甚至引發(fā)沖動(dòng)犯罪，造成人身傷害。

由于利益驅(qū)動(dòng)、觀念轉(zhuǎn)變等社會(huì)大環(huán)境的變化，越來越多的酒吧開始接納未成年人出入消費(fèi)，引發(fā)未成年人喝酒、抽煙的現(xiàn)象，出現(xiàn)打架斗毆等治安問題，甚至發(fā)展到犯罪的地步。未成年人涉酒吧犯罪是伴隨著酒吧行業(yè)的發(fā)展，于近兩三年才興起的一種新興犯罪類型，并且其犯罪率正呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。若不及時(shí)關(guān)注并從源頭上遏制這種趨勢(shì)，它必將愈演愈烈并對(duì)未成年人身心健康和社會(huì)正常秩序帶來嚴(yán)重危害。同時(shí)，由于消費(fèi)人群構(gòu)成復(fù)雜，未成年人在酒吧受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。

根據(jù)湖州市吳興區(qū)公安分局以及湖州市吳興區(qū)人民檢察院提供的數(shù)據(jù)，2019年，湖州市吳興區(qū)范圍內(nèi)未成年人涉酒吧案件登記在案的總計(jì)12起，其中11起涉及未成年人尋釁滋事、打架斗毆，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，對(duì)主要涉事人處以行政拘留；2019年3月在湖州市太湖路8號(hào)的“洛哈仕”酒吧則發(fā)生了刑事案件，涉案未成年人行為構(gòu)成故意傷害罪。盡管案發(fā)率較低，但這些案件給社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成了惡劣的影響，也給未成年人的身心健康帶來了極大的危害，基于以上原因，我們必須及早制止這種不良風(fēng)氣的蔓延，禁止未成年人進(jìn)入酒吧已迫在眉睫。

二、監(jiān)管難題

經(jīng)查閱相關(guān)條例后發(fā)現(xiàn)，在《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)中，均禁止未成年人進(jìn)入不適宜其活動(dòng)的場(chǎng)所，并禁止向未成年人出售煙酒。但是一些酒吧利欲熏心，不僅縱容未成年人進(jìn)入不適宜的場(chǎng)所，甚至主動(dòng)進(jìn)行招募“充場(chǎng)”，這些行為成為眾多未成年人在酒吧實(shí)施尋釁滋事犯罪的直接誘因。

目前，社會(huì)大眾普遍有這樣的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為酒吧屬于娛樂場(chǎng)所，文化行政部門可以依據(jù)《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第二十三條以?shī)蕵穲?chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)未成年人進(jìn)酒吧進(jìn)行監(jiān)管。然而事實(shí)上，缺少明確的法律規(guī)定是導(dǎo)致監(jiān)管未成年人出入酒吧陷入“管不了”的尷尬境地的根源。

根據(jù)2006年發(fā)布的國(guó)務(wù)院《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》以及2013年文化部發(fā)布的《娛樂場(chǎng)所管理辦法》，娛樂場(chǎng)所被定義為“以營(yíng)利為目的，向公眾開放、消費(fèi)者自?shī)首詷返母栉琛⒂嗡嚨葓?chǎng)所。歌舞娛樂場(chǎng)所是指提供伴奏音樂、歌曲點(diǎn)播服務(wù)或者提供舞蹈音樂、跳舞場(chǎng)地服務(wù)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；游藝娛樂場(chǎng)所是指通過游戲游藝設(shè)備提供游戲游藝服務(wù)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。其他場(chǎng)所兼營(yíng)以上娛樂服務(wù)的，適用本辦法?！?/p>

上述一個(gè)行政法規(guī)、一個(gè)部門規(guī)章均都對(duì)娛樂場(chǎng)所作出了定義，其中沒有明確酒吧是否屬于娛樂場(chǎng)所。但2006年文化部《關(guān)于貫徹〈娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例〉的通知》這個(gè)規(guī)范性文件對(duì)娛樂場(chǎng)所實(shí)行“娛樂經(jīng)營(yíng)許可證制度”的受理范圍進(jìn)行了說明：“文化行政部門受理申辦娛樂場(chǎng)所的范圍包括：營(yíng)業(yè)性歌舞廳、卡拉OK廳（含量販?zhǔn)終TV）、夜總會(huì)等歌舞娛樂場(chǎng)所；含有電子游戲機(jī)的游藝娛樂場(chǎng)所;營(yíng)業(yè)性多功能綜合娛樂場(chǎng)所；兼營(yíng)娛樂項(xiàng)目的場(chǎng)所，如賓館、飯店、酒吧兼營(yíng)歌舞廳、卡拉OK廳等，其兼營(yíng)部分適用《條例》規(guī)定；其他營(yíng)業(yè)性歌舞、游藝等場(chǎng)所?！?/p>

從中我們可以得出兩個(gè)結(jié)論：1.酒吧本身不屬于娛樂場(chǎng)所，不需要辦理《娛樂經(jīng)營(yíng)許可證》，但酒吧如兼營(yíng)歌舞廳、卡拉OK廳，其兼營(yíng)部分應(yīng)當(dāng)實(shí)行許可，辦理《娛樂經(jīng)營(yíng)許可證》。2.酒吧本身不屬于文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法范圍，如酒吧含有歌舞娛樂或演出等配套經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)配套的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審批和監(jiān)管。因此盡管輿論等各方社會(huì)導(dǎo)向認(rèn)為酒吧明顯屬于未成年人不適宜進(jìn)入的場(chǎng)所，應(yīng)由文化行政部門加以監(jiān)管，但事實(shí)上文化行政主管部門只負(fù)責(zé)酒吧內(nèi)是否有營(yíng)業(yè)性表演，酒吧經(jīng)營(yíng)不屬于其管轄范圍；而市場(chǎng)監(jiān)管部門僅負(fù)責(zé)食品零售許可證，檢查是否售賣假酒等，也不具備監(jiān)管未成年人進(jìn)入酒吧消費(fèi)等管理職能。公安部門也只負(fù)責(zé)酒吧場(chǎng)所的治安管理。由此可見，對(duì)未成年人進(jìn)酒吧的監(jiān)管效果不佳很大程度緣于法律界限不明確，使禁止未成年人進(jìn)酒吧的監(jiān)管“游離于法律之外”，多頭監(jiān)管難以形成合力。

三、監(jiān)管對(duì)策

禁未成年人入酒吧單純一個(gè)禁字還不夠，而是重在管理操作上能落到實(shí)處。但從目前來看，這個(gè)問題無法有效解決，除非通過立法，明確管理部門，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，此類問題才能得到有效處理。筆者經(jīng)研究認(rèn)為，本項(xiàng)研究，如果從以下幾個(gè)角度加以深入研究，將對(duì)加強(qiáng)酒吧監(jiān)管產(chǎn)生重大意義，其必要性十分顯著。

（一）唯有完善立法明確職責(zé)，酒吧監(jiān)管方能有法可依

2006年1月18日國(guó)務(wù)院第122次常務(wù)會(huì)議通過《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），2006年1月29日發(fā)布，自2006年3月1日起施行?！稐l例》的頒布打響了娛樂場(chǎng)所規(guī)范經(jīng)營(yíng)的第一槍。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局日新月異的同時(shí)，娛樂行業(yè)也隨之經(jīng)歷著深刻的變革。眾多娛樂場(chǎng)所的功能逐漸從單一轉(zhuǎn)向多元，成為集餐飲、歌舞、游藝等功能于一體的綜合性?shī)蕵穲?chǎng)所。這些變化對(duì)娛樂場(chǎng)所的立法管理提出了迫切要求。2016年2月6日根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第666號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》，《條例》進(jìn)行了第一次修訂，在一定程度上適應(yīng)了不斷更新的娛樂市場(chǎng)。

然而對(duì)于酒吧，法律一直沒有給出明確的界定。酒吧本身不屬于娛樂場(chǎng)所，原本是單純提供酒類的消費(fèi)場(chǎng)所，性質(zhì)與茶室、咖啡廳大致相同，其營(yíng)業(yè)執(zhí)照一般由工商部門（現(xiàn)已并入市場(chǎng)監(jiān)督管理局）發(fā)放。然而隨著時(shí)代發(fā)展，酒吧逐漸演變?yōu)樘峁蕵繁硌莸确?wù)的綜合消費(fèi)場(chǎng)所。除了歌舞等娛樂表演外，酒精、音樂、燈光等因素也會(huì)對(duì)消費(fèi)者施加直接影響，甚至成為治安問題或犯罪的誘因。鑒于酒吧環(huán)境對(duì)消費(fèi)者生理、心理狀況的影響，區(qū)分消費(fèi)群體最直觀有效的方式就是設(shè)置年齡門檻，禁止未成年人入酒吧。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快從立法層面將酒吧納入不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所的范疇，將“禁止未成年人入酒吧”寫入法規(guī)，并且明確監(jiān)管部門，解答執(zhí)法中的難題——例如，如果酒吧不屬于娛樂場(chǎng)所，那么其監(jiān)管職責(zé)是否仍歸屬于文旅部門？要做到部門職責(zé)明確化、執(zhí)法檢查合法化，以依法治國(guó)的基本方略為指引，使酒吧監(jiān)管早日脫離“無法可依”的窘境，拒絕酒吧低齡化，推動(dòng)酒吧規(guī)范健康經(jīng)營(yíng)。

（二）唯有規(guī)范機(jī)制促成協(xié)同，酒吧監(jiān)管方能聚成合力

2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（中發(fā)〔2018〕11號(hào)）提出深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)五支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。這五支隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)在各自的領(lǐng)域發(fā)揮其強(qiáng)大的執(zhí)行力。如果酒吧被明確規(guī)定不得接納未成年人，相應(yīng)主管部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)，加大對(duì)未成年人入酒吧的打擊力度。包括執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)在管轄范圍內(nèi)的酒吧行業(yè)進(jìn)行日常性的排查，發(fā)現(xiàn)有未成年人進(jìn)入酒吧的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通知其監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回管教，并追責(zé)酒吧經(jīng)營(yíng)者，涉嫌違法的，依法嚴(yán)格進(jìn)行行政處罰，屢教不改的從嚴(yán)處罰。同時(shí)定期聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)督管理、勞動(dòng)人事等多部門開展聯(lián)合檢查，并將在酒吧等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所查獲的各類涉未成年人案件及時(shí)向?qū)俚貦z察機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)責(zé)任處事進(jìn)行通報(bào)，提請(qǐng)各級(jí)檢察部門以引起對(duì)未成年人保護(hù)工作的重視，最大程度維護(hù)未成年人權(quán)益，預(yù)防未成年人酒吧犯罪。

（三）唯有加強(qiáng)培訓(xùn)樹牢意識(shí)，酒吧監(jiān)管方能標(biāo)本兼治

主管部門定期為酒吧主要經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人及其從業(yè)人員開展法律法規(guī)相關(guān)培訓(xùn)，增強(qiáng)其尊法、守法、用法觀念。由酒吧行業(yè)協(xié)會(huì)建立“黑名單”制度，對(duì)酒吧場(chǎng)所主動(dòng)招募或放任未成年人進(jìn)入的行為及后果予以曝光，將涉及未成年人案件的酒吧在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行公示，以在同行其他酒吧中引起警示，相互督促合法經(jīng)營(yíng)，打造和諧清朗的酒吧環(huán)境。

（四）唯有宣傳教育三位一體，酒吧監(jiān)管方能形成氛圍

推進(jìn)學(xué)校、家庭、社會(huì)“三位一體”未成年人教育保護(hù)。教育局負(fù)責(zé)在各中、小學(xué)開展“拒絕酒吧”等教育活動(dòng)，宣揚(yáng)進(jìn)入酒吧的危害，要求各校將“未成年學(xué)生不得進(jìn)入酒吧”納入校紀(jì)校規(guī)。充分利用電視、報(bào)刊、新媒體以及印發(fā)宣傳單等方式加大相關(guān)法律法規(guī)宣傳，提高廣大經(jīng)營(yíng)者和全體市民守法意識(shí)。禁止未成年人進(jìn)入酒吧也離不開各方社會(huì)力量的支持。在建議未成年人家屬家庭教育責(zé)任意識(shí)、提高未成年人安全防范和自我保護(hù)意識(shí)的同時(shí)，也要呼吁社會(huì)成員積極主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)廣大市民積極參與支持專項(xiàng)整治工作。發(fā)現(xiàn)未成年人進(jìn)入酒吧，特別是涉嫌違法犯罪或受到侵害的，要及時(shí)報(bào)警，為維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定以及保護(hù)未成年人權(quán)益工作盡自己的一份力。

（五）唯有引導(dǎo)商家自主管理，酒吧監(jiān)管方能抓出長(zhǎng)效

酒吧經(jīng)營(yíng)者要積極配合整治工作，主動(dòng)在門口顯要位置處張貼“禁止未成年人進(jìn)入”的標(biāo)識(shí)標(biāo)牌，同時(shí)安排人員在場(chǎng)所內(nèi)檢查消費(fèi)者身份證，建立完善酒吧自管制度。在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)，也要積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，與監(jiān)管部門攜手共同打擊未成年人進(jìn)酒吧現(xiàn)象。

鑒于依法治國(guó)的基本方略，以上措施的實(shí)行有利于從根源上遏制未成年人涉酒吧案件的發(fā)生，為相關(guān)部門執(zhí)法管理提供法律依據(jù)，保護(hù)未成年人身心健康及其人身權(quán)益，推動(dòng)綠色清朗的文化娛樂市場(chǎng)的構(gòu)建，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧。

四、最新規(guī)定

新《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》已由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議于2020年10月17日修訂通過，自2021年6月1日起施行。新《未保法》第五十八條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置營(yíng)業(yè)性?shī)蕵穲?chǎng)所、酒吧、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所。營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂場(chǎng)所、酒吧、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者，不得允許未成年人進(jìn)入；游藝娛樂場(chǎng)所設(shè)置的電子游戲設(shè)備，除國(guó)家法定節(jié)假日外，不得向未成年人提供。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置未成年人禁入、限入標(biāo)志；對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。”該法規(guī)從法律層面明確了酒吧屬于不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所，并且不得允許未成年人進(jìn)入，解決了監(jiān)管未成年人進(jìn)入酒吧無法可依的難題。同時(shí)第五十八條把“營(yíng)業(yè)性?shī)蕵穲?chǎng)所”和“酒吧”分別表述，明確了酒吧不屬于營(yíng)業(yè)性?shī)蕵穲?chǎng)所，徹底解決了長(zhǎng)期困擾文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的一個(gè)難點(diǎn)問題。

第一百二十三條規(guī)定：“相關(guān)經(jīng)營(yíng)者違反本法第五十八條、第五十九條第一款、第六十條規(guī)定的，由文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)督管理、煙草專賣、公安等部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正，給予警告，沒收違法所得，可以并處五萬元以下罰款；拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證，可以并處五萬元以上五十萬元以下罰款。”該法規(guī)規(guī)定酒吧歸市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。如果酒吧兼營(yíng)娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，文旅部門就應(yīng)當(dāng)對(duì)其兼營(yíng)的娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。這就明確了酒吧未成年人監(jiān)管職責(zé)的歸屬，有利于行政機(jī)構(gòu)更好依法行政。

以上《未保法》的新規(guī)明確了禁止未成年人進(jìn)入酒吧以及承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的主管部門，著重保護(hù)了未成年人權(quán)益。相信未來隨著相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步完善以及管理部門執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的日益豐富，未成年人進(jìn)酒吧的監(jiān)管工作將取得更顯著的成果。